Tezy
Żaden z przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. (Dz. U. Nr 19, poz. 121 ze zm.) o zakwaterowaniu sił zbrojnych nie przewidywał ani możliwości ustalenia sposobu użytkowania kwatery stałej przez rozwiedzionych małżonków w drodze decyzji administracyjnej, ani też przydziału osobnej kwatery stałej rozwiedzionemu małżonkowi niebędącemu żołnierzem.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube, Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska (spr.), Janusz Walawski, Protokolant Bogumiła Kobierska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2007 r. sprawy ze skargi N. S. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o przydziale osobnej kwatery stałej 1) oddala skargę 2) przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata [...] kwotę 240 (słownie dwieście czterdzieści) zł oraz kwotę 52,80 zł (słownie pięćdziesiąt dwa osiemdziesiąt) stanowiącą 22% podatku VAT, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] maja 1978 r. nr [...] przydzielono A. S. osobną kwaterę stałą, położoną w L. przy ul. [...]. Przy ustalaniu powierzchni mieszkalnej uwzględniono następujących członków rodziny: N. S. - żonę, N. J. S.- córkę i A. M. S. - syna.
Wyrokiem z dnia [...] września 1983 r. Sąd Rejonowy w N. orzekł rozwód związku małżeńskiego A. i N. S.
W dniu [...] grudnia 1984 r. Dowódca Garnizonu L. wydał decyzję nr [...], którą to decyzją dokonał podziału lokalu mieszkalnego, znajdującego się w L. przy ulicy [...] i przydzielił N. S. osobną kwaterę stałą składającą się z 3 pokoi z używalnością kuchni, przedpokoju, łazienki, wc i piwnicy. A. S. na podstawie decyzji nr [...] wydanej również [...] grudnia 1984 r. otrzymał osobną kwaterę stałą składającą się z 1 pokoju oraz używalności kuchni, łazienki, wc i piwnicy.
Decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. o nr [...] Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, działając z urzędu stwierdził nieważność decyzji Dowódcy Garnizonu L. nr [...] z dnia [...] grudnia 1984 r., którą to decyzją przydzielono N. S. osobną kwaterę stałą, położoną w L. przy ulicy [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wywiódł swoją właściwość do stwierdzenia nieważności decyzji Dowódcy Garnizonu L. wskazując, że zgodnie z art. 157 § 1 kpa organem właściwym do stwierdzenia nieważności w przypadkach decyzji zawierających wady określone w art. 156 kpa, jest organ wyższego stopnia. Organ wskazał, że decyzja Dowódcy Garnizonu L. nr [...] została wydana w okresie obowiązywania ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (Dz. U. Nr 19, poz. 121 ze zm.) oraz zarządzenia Ministra Obrony Narodowej nr 31/MON z dnia 30 czerwca 1976 r. w sprawie przydzielania, zwalniania i remontów osobnych kwater stałych oraz właściwości organów wojskowych w tych sprawach (Dziennik Rozkazów MON z 1984 roku, poz. 16).
Zgodnie z przepisami ww. ustawy, organami właściwymi w zakresie prowadzenia postępowania w przedmiocie przydziału osobnych kwater stałych były wojskowe organy kwaterunkowe.
Z dniem 1 stycznia 1996 r. weszła w życie ustawa z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 86, poz. 433), która uchyliła właściwość wojskowych organów kwaterunkowych do rozstrzygania m.in. spraw dotyczących przydziału osobnych kwater stałych. Niemniej wprowadzając tę zmianę ustawodawca nie uregulował właściwości organów - w rozumieniu przepisów kpa - w stosunku do decyzji wydanych przez wojskowe organy kwaterunkowe. W tej sytuacji określenia organu właściwego należy dokonać w oparciu o ustalone orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz piśmiennictwo, zgodnie z którym właściwość rzeczową organu do stwierdzenia nieważności decyzji ocenia się wg przepisów prawa materialnego, które stanowiły podstawę ustalenia właściwości organu przy wydawaniu kwestionowanej decyzji, zaś w przypadku zmian w strukturze administracji publicznej ustala się najpierw organ, na który przeszła właściwość w danych sprawach, a dopiero później na podstawie art. 17 kpa określa
się organ wyższego stopnia (por. postanowienie NSA z dnia 6 sierpnia 1998 r., sygn. akt I SA 621 - 623/98 oraz z dnia 16 listopada 2000 roku, sygnatura akt I SA 1469/00, wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 sierpnia 2004 r., sygn. akt IV SA 3579/03, a także J. Borkowski, B. Adamiak "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" Warszawa 2004 r., str. 741).
Zgodnie z art. 13 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, w brzmieniu obowiązującym do dnia 30 czerwca 2004 r. w sprawach przydziału osobnych kwater stałych właściwi byli dyrektorzy oddziałów terenowych Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, zaś organem wyższego stopnia wobec dyrektorów oddziałów terenowych byli dyrektorzy oddziałów rejonowych WAM. W dniu 1 lipca 2004 r. weszła w życie ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sil Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 116, poz. 1203 ze zm.). Zgodnie z art. 18 tej ustawy nowelizacyjnej oddziały rejonowe Wojskowej Agencji Mieszkaniowej stały się oddziałami regionalnymi WAM, a sprawy dotychczas prowadzone przez oddziały terenowe WAM oraz ich właściwość rzeczową i miejscową przejęły właściwe miejscowo oddziały regionalne Wojskowej Agencji Mieszkaniowej. Zgodnie natomiast z art. 13 ust. 7 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej
Polskiej Prezes Agencji jest organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów kpa w stosunku do dyrektorów oddziałów regionalnych. Wobec powyższego organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] Dowódcy Garnizonu L. z dnia [...] grudnia 1984 r. o podziale i przydziale osobnej kwatery stałej położonej w L. przy ul. [...] jest Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej. Uzasadniając swoją decyzję Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej podniósł, że zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 kpa organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Organ stwierdził, iż w dacie wydania przez Dowódcę Garnizonu L. decyzji nr [...] obowiązywały przepisy ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych oraz wydanego na jej podstawie zarządzenia Ministra Obrony Narodowej nr 31/MON z dnia 30 czerwca 1976 r. w sprawie przydzielania, zwalniania i remontów osobnych kwater stałych oraz właściwości organów wojskowych w tych sprawach.
Analiza przepisów, zdaniem organu, wykazała, że w obowiązującym stanie prawnym w dniu [...] grudnia 1984 r. w porządku prawnym nie było przepisu, który uprawniałby dowódcę garnizonu do wydania decyzji w przedmiocie podziału i przydziału osobnej kwatery po orzeczonym rozwodzie żołnierza zawodowego i jego małżonka. Obowiązujący w dacie wydawania decyzji art. 18 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu sił zbrojnych przyznawał wojskowemu organowi kwaterunkowemu umocowanie do orzekania o przydziale osobnej kwatery stałej, którą w myśl art. 8 ust. 2 tej ustawy stanowił samodzielny lokal mieszkalny. Żaden z przepisów nie dawał natomiast podstawy do ustalenia sposobu użytkowania kwatery przez rozwiedzionych małżonków w drodze decyzji administracyjnej. Organ uzasadniając decyzję powołał się również na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wydany w podobnej sprawie z dnia 16 września 2004 r. o sygnaturze akt I SA/Wa 2600/02. W uzasadnieniu decyzji organ odniósł się również do uwag N. S. wywiedzionych w
trakcie prowadzonego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] .
N. S. odwołała się od tej decyzji do Ministra Obrony Narodowej wskazując, że Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej przywołał przepisy ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych oraz zarządzenia Ministra Obrony Narodowej nr 31/MON z dnia 30 czerwca 1976 r. w sprawie przydzielania, zwalniania i remontów osobnych kwater stałych oraz właściwości organów wojskowych w tych sprawach, do którego - z uwagi na opublikowanie w Dzienniku Rozkazów MON z 1984 r. - dostęp jest utrudniony. Zarzuciła ponadto, że okoliczność ta nie może prowadzić do dowolności działania organów administracji publicznej, która w przedmiotowej sprawie mogła mieć miejsce. N. S. uzasadniając swoje odwołanie wskazała również, że skoro Dowódca Garnizonu L. miał umocowanie do przydzielania osobnej kwatery stałej to w tej sytuacji należało stwierdzić nieważność decyzji w części dotyczącej sposobu użytkowania kwatery, a pozostawić w mocy tę część decyzji, którą przyznano jej osobną kwaterę stałą.
Minister Obrony Narodowej decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. o nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji i wskazał, że żaden przepis ustawy z dnia 20 maja 1976 r. jak również żaden przepis zarządzenia MON nr 31/MON z 30 czerwca 1976 r. nie dawał podstawy prawnej do ustalenia sposobu użytkowania osobnej kwatery stałej przez rozwiedzionych małżonków w drodze decyzji administracyjnej Przepis art. 18 wskazywał na właściwość wojskowych organów kwaterunkowych w sprawie przydzielania osobnych kwater stałych, które zgodnie z art. 9 powołanej ustawy były przydzielane żołnierzom zawodowym. W ocenie Ministra Obrony Narodowej decyzja z dnia [...] grudnia 1984 r. nr [...] o przydziale N. S. kwatery stałej była w rzeczywistości decyzją, która dokonywała podziału tej kwatery na część przysługującą N. S.
Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi N. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w której wniosła o jej uchylenie. Uzasadniając skargę N.S. wskazała, że decyzja istotnie wydana została z rażącym naruszeniem przepisów prawa, jednakże naruszenie to dotyczyło właściwości organu. Organem bowiem właściwym, zdaniem skarżącej, był organ kwaterunkowy, nie zaś Dowódca Garnizonu L. Skarżąca powołała się na art. 156 § 2 kpa i wskazała, że nie stwierdza się nieważności decyzji, która wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, jeżeli od dnia doręczenia upłynęło 10 lat (art. 156 § 2 kpa). W skardze zawarła również wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej Nr [...] z dnia [...] grudnia 2006 r. oraz wniosła o zwolnienie jej z obowiązku uiszczenia wpisu, ze względu na trudną sytuację materialną. Wraz ze skargą wniosła również o przyznanie jej pomocy prawnej.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ wskazał również, że w sprawie nie zaistniała przesłanka z art. 156 § 2 kpa, bowiem zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 4 zarządzenia MON wojskowym organem kwaterunkowo-budowlanym na szczeblu garnizonu był dowódca garnizonu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego.
Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.
Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest jednym z trybów nadzwyczajnych wzruszenia decyzji ostatecznej. Ochrona takich decyzji została wyrażona zasadą ogólną trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych - art. 16 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.).
Właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 § 1 kpa jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Odmowa wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji następuje w drodze decyzji (art. 157 Kpa).
Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zostały wyczerpująco określone w art. 156 § 1 kpa. Organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:
1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości,
2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa,
3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną,
4) została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie,
5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały,
6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą,
7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.
Zestawienie to stanowi katalog zamknięty przyczyn stwierdzenia nieważności decyzji. Taka redakcja przepisu, zważywszy również na nadzwyczajny charakter tej instytucji, nie pozwala na stosowanie wykładni rozszerzającej względem tego przepisu.
Działanie organu w trybie stwierdzenia nieważności wymaga zupełnie innego podejścia do sprawy i zasadniczo się różni od postępowania zwykłego. Obowiązkiem organu, co zresztą uczynił, jest zajęcie się kwestiami ściśle prawnymi. W ich efekcie może co najwyżej dojść do wydania decyzji kasatoryjnej. Wskazać ponadto należy, że podstawową zasadą, sformułowaną w art. 6 Kpa, jest to, że organy administracji państwowej działają na podstawie przepisów prawa. Przepisy prawa, to znaczy ustawy i wydawane na podstawie ustaw i w celu ich wykonania przepisy wykonawcze, decydują w szczególności o tym, kiedy organ administracji państwowej wydaje decyzję administracyjną. Jednocześnie w orzecznictwie podkreśla się, że decyzja administracyjna w sprawie, w której załatwienia w formie decyzji przepisy nie przewidują, podlega stwierdzeniu nieważności jako wydana bez podstawy prawnej (por. wyrok NSA z dnia 23 lutego 1981 r., SA 109/81, GAP 1987, nr 8). Decyzja wydana bez podstawy prawnej obarczona jest sankcją nieważności (art. 156
§ 1 pkt 2 kpa). Stwierdzenie, że decyzja wydana jest bez podstawy prawnej następuje wówczas, gdy nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów tej administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych (vide: B. Adamiak, J. Borkowski, "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Wyd. C.H.Beck, W-wa 1996, str. 715).
Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że prawidłowe jest stanowisko Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, wyrażone w jego decyzji z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...], że jest on organem właściwym rzeczowo i instancyjnie, zgodnie z art. 157 § 1 kpa do orzekania w kwestii stwierdzenia nieważności decyzji Dowódcy Garnizonu L. z dnia [...] grudnia 1984 r. Wobec szerokiego omówienia tej kwestii w decyzji organu Sąd rozpoznający niniejszą sprawę uznał za bezcelowe ponowne jej przytaczanie.
Wskazać należy, że decyzją z dnia [...] maja 1978 r. nr [...] przydzielona została A. S. osobna kwatera wojskowa, położona w L. przy ulicy [...]. Przy ustalaniu powierzchni mieszkalnej organ wojskowy uwzględnił również jego żonę N. S. oraz dwoje dzieci: A. M. oraz N. J. Wyrokiem z dnia [...] września 1983 r. Sąd Rejonowy w N. orzekł rozwód związku małżeńskiego A. i N. S.
W dniu [...] grudnia 1984 r. Dowódca Garnizonu L. wydał decyzję nr [...], którą to decyzją dokonał podziału lokalu mieszkalnego, znajdującego się w L. przy ulicy [...] i przydzielił N. S. osobną kwaterę stałą składającą się z 3 pokoi z używalnością kuchni, przedpokoju, łazienki, wc i piwnicy. A. S. na podstawie decyzji nr [...] wydanej również [...] grudnia 1984 r. otrzymał osobną kwaterę stałą składającą się z 1 pokoju oraz używalności kuchni, łazienki, wc i piwnicy.
Wskazać należy, że Sąd w pełni podzielił stanowisko Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, wyrażone w decyzji nr [...] z dnia [...] grudnia 2006 r. utrzymane następnie w mocy decyzją Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...], stwierdzające, że w obowiązującym w dacie wydawania decyzji stanie prawnym nie było przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który upoważniałby dowódcę garnizonu do wydania decyzji w przedmiocie podziału i przydziału osobnej kwatery stałej po orzeczonym rozwodzie żołnierza zawodowego i jego małżonka. Przepis art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (Dz. U. Nr 19, poz. 121 ze zm.) przyznawał wojskowemu organowi kwaterunkowemu jedynie umocowanie do orzekania o przydziale osobnej kwatery stałej, którą w myśl przepisu art. 8 ust. 2 powołanej ustawy stanowił samodzielny lokal mieszkalny. Żaden z przepisów ustawy nie przewidywał natomiast, ani możliwości ustalenia sposobu użytkowania kwatery stałej przez rozwiedzionych małżonków w
drodze decyzji administracyjnej, ani też przydziału osobnej kwatery stałej rozwiedzionemu małżonkowi, niebędącemu żołnierzowi.
Tak więc decyzja Dowódcy Garnizonu L. z dnia [...] grudnia 1984 r. o nr [...] wydana została bez podstawy prawnej, co oznacza, że dotknięta była wadą powodującą jej nieważność w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa.
Reasumując wskazać należy, że decyzja Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej nr [...] z dnia [...] grudnia 2006 r. utrzymana następnie w mocy decyzją Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] jest decyzją prawidłową.
Odnosząc się do zarzutu skarżącej zawartego w skardze do Sądu, dotyczącego właściwości organu, wydającego decyzję z dnia [...] grudnia 1984 r. o nr [...] - Sąd nie badał tego zarzutu z uwagi na fakt, że żaden organ wojskowy w świetle obowiązujących w momencie wydawania tej decyzji przepisów prawa nie był upoważniony do orzekania w tym przedmiocie w drodze decyzji.
Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku.
Postanowienie o przyznaniu wynagrodzenia z tytułu zastępstwa procesowego oparto na przepisie art. 250 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).