Tezy
- Przyznanie świadczenia określonego w art. 8 ust. 1 ustawy pozostawione jest w do uznania Ministra Obrony Narodowej.
- Ustawodawca w przepisie art. 8 ust. l ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin nie wskazuje żadnego kryterium, jakim powinien kierować się organ, przyznając w drodze wyjątku wojskowe zaopatrzenie emerytalne. Kryterium to jest otwarte. Podstawowy wymóg przyznania świadczenia to niemożność nabycia prawa do zaopatrzenia emerytalnego przewidzianego w tej ustawie i występująca w sprawie jednocześnie wyjątkowość sytuacji zainteresowanego, którą można rozumieć w dwojaki sposób. Jako szczególnie wyjątkowy zbieg okoliczności uniemożliwiający uzyskanie wojskowego zaopatrzenia emerytalnego w trybie zwykłym, lub jako wyjątkową sytuację leżąca po stronie zainteresowanego, która uzasadnia przyznanie wojskowego zaopatrzenia emerytalnego w drodze wyjątku mimo niemożności nabycia tego uprawnienia w trybie zwykłym. W każdym jednakże przypadku niezbędne jest istnienie w sprawie owej wyjątkowości, której kryterium pozostaje otwarte.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Szustakiewicz, Sędziowie WSA Bronisław Szydło, Adam Lipiński (spr.), Protokolant Eliza Kusy, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2009 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania emerytury wojskowej w drodze wyjątku: - oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2009 r. Minister Obrony Narodowej, na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § l pkt l Kpa oraz art. 8 ust. l ustawy z dnia 10 grudnia 1993 r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin (tekst jednolity - Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 66 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku kpt. rez. A. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy swoją poprzedzającą decyzję z dnia [...] listopada 2008 r. odmawiającą przyznania emerytury wojskowej w drodze wyjątku.
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał co następuje:
Kpt. rez. A. S. (ur. w 1961 r.) w dniu 16 maja 2005 r. wystąpił do Ministra Obrony Narodowej o przyznanie emerytury w drodze wyjątku. Postępowanie zostało zawieszone do chwili rozstrzygnięcia przez Sądy Powszechne prawa do wojskowej emerytury i wojskowej renty inwalidzkiej.
W zakresie emerytury Wojskowej - Sąd Okręgowy, Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w K. Wydział X Ubezpieczeń Społecznych (sygn. akt. [...]), wyrokiem z dnia [...] października 2006 r. oddalił odwołanie kpt. rez. A. S. od decyzji Wojskowego Biura Emerytalnego w K. z dnia [...] kwietnia 2006 r. Nr [...] o odmowie przyznania emerytury wojskowej, zaś Sąd Apelacyjny w K. III Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych (sygn. akt [...]) wyrokiem z dniu [...] listopada 2007 r. oddalił apelację zainteresowanego w przedmiotowej sprawie. Natomiast w zakresie wojskowej renty inwalidzkiej - Sąd Okręgowy, Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w K. Wydział X Ubezpieczeń Społecznych (sygn. akt. [...]) wyrokiem z dnia [...] czerwca 2007 r. oddalił odwołanie kpt. rez. A. S. od decyzji Wojskowego Biura Emerytalnego w K. z dnia [...] lipca 2005 r. Nr [...] o odmowie przyznania wojskowej renty inwalidzkiej, zaś Sąd Apelacyjny w K. III Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych (sygn. akt [...]) wyrokiem z dniu [...] maja 2008 r.
oddalił apelację w przedmiotowej sprawie.
W dniu 22 sierpnia 2008 r. zainteresowany ponowił wniosek o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku i organ podjął postępowanie.
A. S. zawodową służbę wojskową pełnił od dnia 31 lipca 1980 r. do dnia 29 stycznia 1993 r. tj. 12 lat, 5 miesięcy i 29 dni. Z zawodowej służby wojskowej został zwolniony decyzją Ministra Obrony Narodowej Nr [...] z dnia [...] grudnia 1992 r. na podstawie art. 75 ust. l pkt 7 obowiązującej w tym czasie ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 1992 r. Nr 8, póz. 31), tj. wskutek upływu terminu wypowiedzenia stosunku służbowego dokonanego przez żołnierza zawodowego. Zgodnie zapisem art. 7 ust. l ustawy z dnia 16 grudnia 1972 r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych i ich rodzin (Dz. U. z 1983 r. Nr 29, poz. 139 ze zm.), obowiązującej w dniu zwolnienia zainteresowanego z zawodowej służby wojskowej, w razie zwolnienia żołnierza z zawodowej służby wojskowej na własną prośbę emerytura wojskowa przysługiwałaby, jeżeli żołnierz posiadał 15 lat zawodowej służby wojskowej w Wojsku Polskim.
Następnie od dnia l lutego 1993 r. do dnia 30 listopada 2001 r. A. S. był zatrudniony na umowę o pracę na stanowisku spedytora. W okresie od dnia 3 grudnia 2001 r. do dnia 30 września 2002 r. był zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy w S. jako osoba bezrobotna z prawem do zasiłku. Z zaświadczenia wystawionego w dniu 4 września 2008 r. przez Przedsiębiorstwo Handlowo-Usługowe w D. wynikało, że A. S. od dnia l października 2002 r. był zatrudniony na czas nieokreślony na stanowisku spedytor w transporcie międzynarodowym. W związku z niezdolnością do pracy trwającą od dnia 14 kwietnia 2008 r. pobierał zasiłek chorobowy wynoszący około 1500 zł brutto miesięcznie.
Biorąc pod uwagę fakt, że A. S. posiadał dochód z tytułu zatrudnienia na umowę o pracę na czas nieokreślony, Minister Obrony Narodowej decyzją Nr [...] z dnia [...] listopada 2008 r. nie przyznał zainteresowanemu emerytury wojskowej w drodze wyjątku.
A. S. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Minister Obrony Narodowej postanowieniem z dnia [...] stycznia 2009 r. zawiesił postępowanie w przedmiotowej sprawie do czasu otrzymania zaświadczenia z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w C. o nie pobieraniu renty z tytułu niezdolności do pracy, dokumentów potwierdzających brak niezbędnych środków utrzymania, wywiadu o sytuacji materialnej i rodzinnej z Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. oraz z Przedsiębiorstwa Handlowo-Usługowego w B. zaświadczenia potwierdzającego okresy zatrudnienia zainteresowanego na umowę o pracę. Po uzyskaniu wskazanych dokumentów w dniu 23 lutego 2009 r. podjęto postępowanie.
Organ ustalił, że Przedsiębiorstwo Handlowo-Usługowego w B. rozwiąże umowę o pracę z A. S. z dniem 12 kwietnia 2009 r. na podstawie art. 53 § l pkt l b Kodeksu pracy bez wypowiedzenia z powodu przedłużającej się niezdolności do pracy. Ze względu na stan zdrowia Miejski Zespół do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności w S. orzeczeniem Nr [...] z dnia [...] września 2006 r. zaliczył zainteresowanego do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności do dnia 30 września 2009 r. Ponadto wskazał, że orzeczony stopień niepełnosprawności wymaga odpowiedniego zatrudnienia w warunkach pracy chronionej.
W związku ze złym stanem zdrowia, skutkującym nieprzerwaną niezdolnością do pracy A. S. złożył do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w C. wniosek o przyznanie renty z tytułu niezdolności do pracy. W piśmie z dnia 3 lutego 2009 r. Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w C. poinformował, że decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2009 r. w związku z orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS przyznał zainteresowanemu prawo do świadczenia rehabilitacyjnego na okres od dnia 14 października 2008 r. do dnia 11 kwietnia 2009 r. Niniejsze świadczenie wypłacane jest przez płatnika składek tj. Przedsiębiorstwo Handlowo-Usługowe w B. w wysokości wynoszącej od dnia 12 stycznia 2009 r. 75% wynagrodzenia, które stanowiło podstawę wymiaru zasiłku chorobowego tj. jak podał zainteresowany 1.505 zł.
Dokonując wykładni przepisu art. 8 ust. l ustawy z dnia 10 grudnia 1993 r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin (tekst jednolity - Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 66 ze zm.), organ wskazał, że emerytura wojskowa w drodze wyjątku przyznawana jest zazwyczaj osobie, która nie posiada uprawnień do emerytury lub renty z tytułu własnego zatrudnienia i nie może - ze względu na niezdolność do pracy lub zaawansowany wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym oraz nie ma niezbędnych środków utrzymania. Organ uznał, iż skoro obecnie zainteresowany otrzymuje świadczenie rehabilitacyjne to brak jest podstaw do przyznania mu świadczenia w trybie wyjątkowym, określonym w art. 8 ust. l ustawy z dnia 10 grudnia 1993 r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin (tekst jednolity - Dz. U. z 2004 r. Nr 8, póz. 66 ze zm.).
Powyższą decyzję A. S. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o jej uchylenie. W skardze wskazywał na swoja trudna sytuację zdrowotną i bytową, spowodowaną wadliwością decyzji i wyroków Sądów Powszechnych w sprawie emerytury i renty inwalidzkiej. Skargę uzupełnił pismem z dnia 8 maja 2009 r.
Minister Obrony Narodowej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, przytaczając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na poparcie zasadności decyzji wskazywał także na uregulowania art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.), który to przepis jego zdaniem ma tu zastosowanie do rozpatrzenia tej sprawy na zasadzie art. 11 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin. Na rozprawie pełnomocnik organu wskazał wszakże, iż podstawą materialno-prawną wydania zaskarżonej decyzji jest jedynie przepis art. art. 8 ust. l ustawy z dnia 10 grudnia 1993 r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin, zaś przywołany przepis art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych nie może być tu stosowany.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 13 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) do rozpoznania sprawy właściwy jest wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. W niniejszej sprawie sądem tym jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.
Natomiast zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Innymi słowy, wojewódzki sąd administracyjny nie orzeka, co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego.
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przeprowadzając kontrolę zaskarżonej decyzji nie stwierdził, aby Minister Obrony Narodowej naruszył przepisy prawa materialnego, albo przepisy postępowania administracyjnego w takim stopniu, aby mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zgodnie z art. 8 ust. l ustawy z dnia 10 grudnia 1993 r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin (tekst jednolity - Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 66 ze zm.), Minister Obrony Narodowej może przyznać w drodze wyjątku zaopatrzenie - w wysokości nie przekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie.
Przepis ten ma charakter przepisu lex specialis wobec pozostałych instytucji przewidzianych w ustawie o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin. Wyjątkowość tego przepisu nakłada znaczne ograniczenia co do jego wykładni - przepis ten może być stosowany jedynie wprost. Nie można tu stosować ani wykładni rozszerzającej ani zwężającej. Z tych tez względów nie może być do niego stosowany przepis art. 11 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin, odsyłający w sprawach nieuregulowanych do przepisów ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Tu zwłaszcza wadliwe jest odsyłanie, za pomocą tej konstrukcji do innego przepisu szczególnego, a mianowicie do art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Nie jest dopuszczalne stosowanie wykładni danej normy szczególnej za pomocą innego przepisu szczególnego. Dlatego też niniejszą sprawę rozstrzygać należało jedynie w oparciu o przepis art. 8 ust. l ustawy z dnia
10 grudnia 1993 r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin, jak to uczynił organ w zaskarżonej decyzji.
Przyznanie świadczenia określonego w art. 8 ust. 1 ustawy pozostawione jest w zupełności do uznania organu administracyjnego, bowiem powołany wyżej przepis posługuje się sformułowaniem "może przyznać, w drodze wyjątku", co wskazuje na uznaniowy charakter decyzji podejmowanej w tym trybie. Jednak pozostawienie tego uprawnienia uznaniowej decyzji organu nie oznacza, że ma on całkowitą swobodę w tym względzie.
Uznanie stwarza organowi administracji publicznej możliwość działania na własną odpowiedzialność, jakkolwiek na podstawie upoważnienia udzielonego przez ustawodawcę. Uznaniowy charakter decyzji nie wyklucza wprawdzie jej sądowej kontroli, ale oznacza, iż kontrola ta sprowadza się zasadniczo do badania, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z zachowaniem przepisów procedury administracyjnej, zarówno przepisów szczegółowych, jak i zasad ogólnych określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego. W szczególności sąd kontroluje, czy w toku tego postępowania podjęto wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, czy zebrano wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej oraz czy podjęta na ich podstawie decyzja nie wykracza poza granice uznania administracyjnego, czyli czy nie nosi ona cech dowolności. Badaniu podlega zatem to, czy przy wydawaniu zaskarżonej decyzji spełniona
została zawarta w art. 7 Kpa powinność uwzględnienia słusznego interesu społecznego i słusznego interesu strony oraz czy respektowana była konstytucyjna zasada równości wobec prawa. Sam wybór rozstrzygnięcia, dokonywany na podstawie kryteriów słuszności i celowości, pozostaje już jednak poza kontrolą sądowoadministracyjną. Sąd administracyjny nie jest władny wkraczać w to uznanie, gdyż wtedy musiałby dokonać oceny zaskarżonej decyzji z punktu widzenia słuszności i celowości, wykraczając poza granice określone w art. 1 § 1 i 2 powołanej wyżej ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
Ustawodawca w przepisie art. 8 ust. l ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin w zasadzie nie wskazuje żadnego kryterium, jakim powinien kierować się organ, przyznając w drodze wyjątku wojskowe zaopatrzenie emerytalne. Kryterium to jest otwarte. Podstawowy wymóg przyznania świadczenia to niemożność nabycia prawa do zaopatrzenia emerytalnego przewidzianego w tej ustawie i występująca w sprawie jednocześnie wyjątkowość sytuacji zainteresowanego, którą można rozumieć w dwojaki sposób. Jako szczególnie wyjątkowy zbieg okoliczności uniemożliwiający uzyskanie wojskowego zaopatrzenia emerytalnego w trybie zwykłym, lub jako wyjątkową sytuację leżącą po stronie zainteresowanego, która uzasadnia przyznanie wojskowego zaopatrzenia emerytalnego w drodze wyjątku mimo niemożności nabycia tego uprawnienia w trybie zwykłym. W każdym jednakże przypadku niezbędne jest istnienie w sprawie owej wyjątkowości, której kryterium pozostaje otwarte.
Jedynie poglądowo, z uwagi na duże podobieństwo uregulowań prawnych zawartych w art. 82 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych i art. 8 o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin, a także z uwagi na skąpe orzecznictwo odnośnie tego ostatniego przepisu, zasady wypracowane przy orzekaniu tzw. "rent premierowskich" mogą stanowić pomoc przybliżającą rozumienie definicji "szczególnie uzasadniony przypadek", czy "szczególna okoliczność". Jednakże Minister Obrony Narodowej przy rozstrzyganiu tego typu spraw musi wypracować własne rozumienie przesłanki "szczególna okoliczność", określonej w art. 8 ust. 1 ustawy, zaś stany faktyczne przytaczane w rozstrzygnięciach dotyczących tzw. "rent premierowskich" mogą tylko wspomóc powyższy proces.
O szczególnej randze przyczyn, skutkujących przyznawaniem świadczenia w tym trybie, przemawia również obowiązek przedstawiania co rocznie Prezesowi Rady Ministrów przez Ministra Obrony Narodowej informacji o przyznanych w taki sposób świadczeniach, wynikających z treści art. 8 ust. 3 ustawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, dokonując oceny zaskarżonej decyzji w omówionym wyżej zakresie, nie stwierdził aby naruszała ona prawo w stopniu uzasadniającym jej wzruszenie. Decyzja uznaniowa może być przez sąd uchylona w wypadkach stwierdzenia, iż została wydana z takim naruszeniem przepisów prawa o postępowaniu lub prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. O tego rodzaju naruszeniach można mówić, gdyby organ pozostawił poza swoimi rozważaniami argumenty podnoszone przez stronę, pominął istotny dla rozstrzygnięcia materiał dowodowy lub dokonał jego oceny wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego.
W pierwszej kolejności należy podnieść, że Minister Obrony Narodowej trafnie stwierdził, iż nie dopatrzył się w sytuacji skarżącego przypadku uzasadniającego przyznanie świadczenia wyjątkowego.
Po drugie skarżący nie wskazał na żadne okoliczności przemawiające za wyjątkowością jego sprawy. W szczególności nie wskazał na swoje zasługi. Argumentacja skarżącego, zawarta w jego pismach wnoszonych w postępowaniu administracyjnych jak i w skardze, sprowadza się w istocie do uznania, wbrew wyrokom Sądów Powszechnych (opisanych na wstępie sprawy), iż jego obecny stan zdrowia jest skutkiem pełnionej przez 12 lat, to jest do 1993 roku zawodowej służby wojskowej.
W takiej sytuacji faktycznej organ zbadał przede wszystkim sytuację życiową skarżącego. Bezsprzeczne jest to, iż jest on niezdolny do pracy, jednakże okoliczność ta nie ma charakteru trwałego (opinia lekarza orzecznika ZUS). Skarżący w dacie wydawania decyzji z dnia [...] listopada 2008 r. posiadał dochód z tytułu zatrudnienia (umowa o pracę), zaś po ponownym rozpatrzeniu przez organ sprawy (decyzja z dnia [...] marca 2009 r.) korzystał ze świadczenia rehabilitacyjnego, a zatem w ocenie organu, posiadał wówczas środki niezbędne do utrzymania.
Taki stan sprawy wykluczał przyznanie żądanego świadczenia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie może dokonać oceny zaskarżonej decyzji wyłącznie w oparciu o stan faktyczny sprawy istniejący w chwili wydawania tej decyzji. Natomiast brak przedstawienia przez skarżącego, w jego pismach kierowanych do organu, owych wyjątkowych okoliczności (rozumianych albo jako szczególnie wyjątkowy zbieg zdarzeń uniemożliwiający uzyskanie wojskowego zaopatrzenia emerytalnego w trybie zwykłym, albo jako wyjątkową sytuację leżąca po jego stronie, która uzasadnia przyznanie wojskowego zaopatrzenia emerytalnego w drodze wyjątku mimo niemożności nabycia tego uprawnienia w trybie zwykłym), wyłącza prowadzenie postępowania administracyjnego w kwestii istnienia szczególnych okoliczności. Okoliczności takich nie może przecież w żaden sposób przewidywać organ, ale musi je wyraźnie wskazać sam zainteresowany, na którym także spoczywa obowiązek przedstawiania znanych mu okoliczności, jako ewentualnych dowodów w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dopatrzył się naruszenia prawa przez organy przy podejmowaniu powyższych decyzji i dlatego, na mocy art. 151 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.