Tezy
Brak unormawań prawnych w zakresie określania kosztów kształcenia byłych żołnierzy zawodowych, którzy studiowali na uczelniach wojskowych przed 2002 r., nie może być podstawą do dowolnego określania wysokości tych kosztów, a tym bardziej ustalanie ich na poziomie nieobowiązującym w dniu wydania decyzji o obowiązku zwrotu kosztów kształcenia.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Dąbrowska (spr.), Sędziowie WSA Ewa Kwiecińska, Eugeniusz Wasilewski, Protokolant Beata Gibzińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi J. C. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie ustalenia równowartości kosztów zakwaterowania, wyżywienia i umundurowania 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Dowódcy G. z dnia [...] grudnia 2006 r. 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości
Uzasadnienie
[...] J. C. pełnił zawodową służbę wojskową w latach 1996 do 2004.
W dniu 19 lutego 2003 r. J. C., będąc w okresie służby obowiązkowej, wypowiedział stosunek służbowy zawodowej służby wojskowej. W związku z powyższym Minister Obrony Narodowej, decyzją z dnia [...] lutego 2004 r. nr [...], zwolnił J. C. z zawodowej służby wojskowej z dniem 29 lutego 2004 r.
Dowódca Batalionu [...] decyzją z dnia [...] lutego 2004 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 74 ust. 1 i art. 75 ust. 1 pkt 7 w związku z art. 79 ust. 2, art. 80 ust. 1 ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 1997 r. Nr 10, poz. 55 ze zm.) oraz § 133, § 134 i § 135 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 19 grudnia 1996 r. w sprawie służby wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz.U. Nr 7, poz. 38 ze zm.) a także § 2 i § 3 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 9 stycznia 2003 r. w sprawie zwrotu przez żołnierza kosztów służby wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz.U. Nr 7, poz. 84 ze zm.) ustalił równowartość kosztów nauki zakwaterowania, wyżywienia i umundurowania poniesionych przez wojsko w czasie studiów w Wojskowej Akademii [...], które J. C. obowiązany był zwrócić w związku z dokonanym wypowiedzeniem stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej. Kwota ta została ustalona w wysokości [...] zł. J. C. nie odwołał się od tej decyzji, przez co uzyskała
ona przymiot ostateczności.
J. C. w dniu 19 września 2006 r. zwrócił się do Dowódcy Garnizonu W. z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Dowódcy Batalionu [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2004 r., zarzucając, że studia w Wojskowej Akademii [...] odbywał w latach 1989 do 1996, zaś równowartość kosztów zakwaterowania, wyżywienia i umundurowania, poniesionych przez wojsko w czasie tych studiów ustalono nieprawidłowo, gdyż posłużono się kwotą równowartości wymienionych kosztów określoną w § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 9 stycznia 2003 r. w sprawie zwrotu przez żołnierza kosztów służby wojskowej żołnierzy zawodowych, która to kwota dotyczyła 2002 r. J. C. podał, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, że na podstawie przepisów powołanego rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 9 stycznia 2003 r. w sprawie zwrotu przez żołnierza kosztów służby wojskowej żołnierzy zawodowych nie można ustalić równowartości wskazanych kosztów w stosunku do żołnierzy zawodowych, którzy odbywali studia
lub naukę przed 2002 r.
Dowódca Garnizonu W., decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. (bez numeru), wydaną na podstawę art. 157 § 1, art. 156 § 1 pkt 2 i art. 158 § 1 kpa, odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Dowódcy Batalionu [...] z dnia [...] lutego 2004 r. nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że powołany we wniosku art. 156 § 1 pkt 2 kpa zawiera dwie przesłanki do uznania za nieważną decyzję. Przesłankami tymi są brak podstawy prawnej decyzji i rażące naruszenie prawa. Należy przy tym zauważyć, że legalność decyzji o obowiązku zwrotu kosztów kształcenia należy oceniać z perspektywy jej zgodności ze stanem prawnym obowiązującym w chwili powstania tego obowiązku zwrotu, a więc w chwili zwolnienia żołnierza ze służby. Organ podał, że decyzja o obowiązku zwrotu równowartości kosztów kształcenia wydana została na podstawie art. 80 ust. 1 ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz.U. z 1997 r. Nr 10, poz. 55 ze zm.), przepisu obowiązującego w chwili wydania decyzji. Rozwinięcie zaś tego
obowiązku znalazło wyraz w postanowieniach powołanego rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 9 stycznia 2003 r. w sprawie zwrotu przez żołnierza kosztów służby wojskowej żołnierzy zawodowych. Decyzja nie została zatem wydana bez podstawy prawnej. Odnośnie zaś drugiej przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, to zdaniem organu również i ona nie zaistniała. O rażącym naruszeniu prawa można bowiem mówić gdy zachodzą trzy przesłanki, tj. oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze skutki, które wywołują. Zdaniem organu żadna z wymienionych przesłanek nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.
Od powyższej decyzji skarżący odwołał się do Ministra Obrony Narodowej, który, decyzją z dnia [...] maja 2007 r. o nr [...], utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Uzasadniając decyzję organ powołał się na przepis art. 156 § 1 kpa i wskazał, że w sprawie brak jest przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji. Wskazał również, że Dowódca Batalionu [...], wydając decyzję nr [...] z dnia [...] lutego 2004 r., działał w oparciu o obowiązujące wówczas przepisy prawa, w tym o art. 80 ust. 1 i 2 powołanej ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz o § 2 ust. 1 powołanego rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 9 stycznia 2003 r. w sprawie zwrotu przez żołnierza zawodowego kosztów poniesionych na jego kształcenie w czasie studiów lub nauki. Organ wskazał, że z powyższych przepisów jednoznacznie wynika obowiązek żołnierza zawodowego, który wypowiedział stosunek służbowy zawodowej służby wojskowej, do zwrotu kosztów zakwaterowania, wyżywienia i umundurowania, poniesionych
przez resort Obrony Narodowej w czasie studiów w [...]. Obowiązek powstaje w momencie zwolnienia żołnierza z zawodowej służby wojskowej. Dlatego też równowartość zwrotu wymienionych kosztów należy ustalać na datę zwolnienia żołnierza z zawodowej służby wojskowej, a nie na datę zakończenia przez niego nauki. Skoro zatem oficer zwolniony został ze służby wojskowej z dniem 29 lutego 2004 r., to na tę datę należało określić wysokość równowartości wymienionych kosztów, które jest on zobowiązany zwrócić. Odnosząc się zaś do powołanych przez J. C. orzeczeń sądów administracyjnych, to organ wskazał, że nie są one dla niego wiążące w przedmiotowej sprawie. Orzeczenia te bowiem nie uwzględniają wykładni systemowej przepisów wymienionego rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 9 stycznia 2003 r.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego J. C. wniósł o uchylenie decyzji organu pierwszej i drugiej instancji. W uzasadnieniu skargi wskazał, że nie zgadza się z poglądem organu, że żołnierz zawodowy zwolniony ze służby w 2002 r. obowiązany jest zwrócić kwotę 18 235,00 zł za każdy rok studiów bez względu na to, w jakich latach studiował. Zarzucił organowi naruszenie wyrażonej w art. 6 kpa zasady praworządności i wskazał, że Minister Obrony Narodowej, wydając na podstawie delegacji ustawowej, zawartej w art. 80 ust. 2 pkt 1 powołanej ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych rozporządzenie z dnia 9 stycznia 2003 r. w sprawie zwrotu przez żołnierza zawodowego kosztów poniesionych na jego kształcenie w czasie studiów lub nauki określił jedynie w ust. 1 równowartość kosztów kształcenia za jeden rok studiów lub nauki, która w roku 2002 wynosiła 18.235,00 zł. Natomiast w § 2 ust. 2 określił sposób wyliczania równowartości tych kosztów w latach następnych. Rozporządzeniem
tym nie objęto natomiast osób zwolnionych z zawodowej służby wojskowej, które ukończyły studia lub naukę w latach wcześniejszych, poprzedzających rok 2002. Równowartość kosztów poniesionych właśnie w tych latach powinna różnić się od równowartości kosztów za rok 2002.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumenty zawarte w decyzji i wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.
Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia o ustaleniu obowiązku zwrotu przez [...] J. C. kosztów jego studiów w Wojskowej Akademii [...] stanowił przepis art. 80 ust. 1 ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz.U. z 1997 r. Nr 10, poz. 55 ze zm.) oraz § 2 i § 3 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 9 stycznia 2003 r. w sprawie zwrotu kosztów poniesionych przez żołnierza zawodowego na jego kształcenie w czasie studiów lub nauki (Dz.U. Nr 7, poz. 84).
Z treści przepisu art. 80 ust. 1 ustawy pragmatycznej wynika, że żołnierz zawodowy zwolniony z zawodowej służby wojskowej w okresie pełnienia służby obowiązkowej, z powodu wypowiedzenia stosunku służbowego dokonanego przez żołnierza, jest obowiązany zwrócić równowartość kosztów zakwaterowania, wyżywienia i umundurowania, poniesionych w czasie studiów - w dalszej treści uzasadnienia zwanymi "kosztami kształcenia", przy czym równowartość tych kosztów oraz zasady i tryb ich zwracania określa w drodze rozporządzenia Minister Obrony Narodowej.
Niewątpliwie zasadnicza przesłanka z tego przepisu (art. 80) powołanej ustawy pragmatycznej, polegająca na zwolnieniu się J. C. z zawodowej służby wojskowej w okresie pełnienia służby obowiązkowej, na skutek wypowiedzenia przez niego stosunku służbowego, została w niniejszej sprawie spełniona. Zatem, brak jest podstaw do kwestionowania zasady obciążenia skarżącego obowiązkiem zwrotu kosztów jego kształcenia w [...] w latach 1989 -1996, bowiem pozostawałoby to w sprzeczności z zebranym w sprawie materiałem dowodowym.
Skoro więc obciążenie skarżącego obowiązkiem zwrotu kosztów jego kształcenia w latach 1989 - 1996 w Wojskowej Akademii [...] wynikało z wypowiedzenia przez niego stosunku służbowego w okresie służby obowiązkowej, to była podstawa do obciążenia go kwotą stanowiącą równowartość "kosztów kształcenia", pod warunkiem że wysokość tej kwoty została określona na właściwej podstawie prawnej.
Zgodnie z art. 80 ust. 2 pkt 1 powołanej ustawy pragmatycznej Minister Obrony Narodowej upoważniony został do określenia w drodze rozporządzenia równowartości tych kosztów kształcenia żołnierza zawodowego oraz zasad i trybu ich zwracania.
Stosownie do art. 92 ust. 1 Konstytucji RP rozporządzenia wydawane są przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu wykonania postanowień ustawy. Upoważnienie określa organ właściwy do wydania rozporządzenia, zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści ustawy.
Wydane na tej podstawie (art. 80 ust. 2 pkt 1 ustawy pragmatycznej) przez Ministra Obrony Narodowej rozporządzenie z dnia 9 stycznia 2003 r. w sprawie zwrotu przez żołnierza zawodowego kosztów poniesionych na jego kształcenie w czasie studiów lub nauki (Dz. U. Nr 7, poz. 84) normuje jedynie sytuację byłych żołnierzy zawodowych, którzy studiowali na uczelniach wojskowych w roku 2002 r. i w latach następnych, nie normuje natomiast sytuacji żołnierzy zawodowych, w kwestii określenia równowartości kosztów ich kształcenia, którzy studiowali również przed 2002 r.
Zawarta w art. 80 ust. 2 pkt 1 ustawy pragmatycznej delegacja ustawowa dla Ministra Obrony Narodowej do określenia zwrotu kosztów kształcenia żołnierzy zawodowych nie zawierała żadnych ograniczeń czasowych uregulowania tej kwestii, a w szczególności ograniczenia unormowań w tym zakresie jedynie w stosunku do żołnierzy zawodowych kształcących się w roku 2002 i latach następnych. Stąd też przepisy tego rozporządzenia nie mogą stanowić podstawy prawnej dla decyzji określającej równowartość zwrotu kosztów kształcenia przez skarżącego.
Brak unormowań prawnych w zakresie określenia kosztów kształcenia byłych żołnierzy zawodowych, którzy studiowali na uczelniach wojskowych przed 2002 r., nie może być podstawą do dowolnego określenia wysokości tych kosztów, a tym bardziej ustalania ich wysokości na poziomie cen obowiązujących w dniu wydania decyzji - o obowiązku zwrotu kosztów kształcenia, jak to się stało w niniejszej sprawie.
Podkreślić należy, że zgodnie z art. 80 ust. 1 powołanej ustawy pragmatycznej żołnierz zawodowy zwolniony ze służby w okresie pełnienia służby obowiązkowej z powodu wypowiedzenia przez niego stosunku służbowego obowiązany jest zwrócić koszty kształcenia poniesione w czasie studiów, a więc w niniejszej sprawie koszty poniesione przez resort Ministra Obrony Narodowej w latach 1989 -1996.
Rozpoznając niniejszą sprawę, należy jednakże mieć na uwadze fakt, że została ona zainicjowana wnioskiem J. C. o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej przez Dowódcę Batalionu [...] z dnia [...] lutego 2004 r. o nr [...], którą to decyzją zobowiązano skarżącego do zwrotu równowartości kosztów zakwaterowania, wyżywienia i umundurowania, poniesionych w czasie studiów. Wskazać również należy, że organy administracji publicznej mają prawo, a nawet obowiązek stosować obowiązujące przepisy prawa tak długo, jak nie zostaną one zakwestionowane przez Trybunał Konstytucyjny bądź nie zostaną zmienione lub uchylone. Stosowanie przepisów obejmuje zarówno stosowanie przepisów ustaw, jak i przepisów aktów wykonawczych, w tym rozporządzeń Rady Ministrów czy też rozporządzeń poszczególnych ministrów wydanych na podstawie delegacji ustawowej. Organy administracji nie są bowiem uprawnione do kontroli i oceny zgodności przepisu aktu wykonawczego z przepisami ustawowymi, w szczególności nie mogą oceniać czy przepisy wykonawcze
wydane zostały w ramach upoważnienia ustawowego, czy też z jego przekroczeniem. Z tej przyczyny organy orzekające w niniejszej sprawie o obowiązku zwrotu przez skarżącego kosztów nauki w Wojskowej Akademii [...] nie mogły odmówić zastosowania przepisu powołanego rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 9 stycznia 2003 r. w sprawie zwrotu kosztów poniesionych przez żołnierza zawodowego na jego kształcenie w czasie studiów lub nauki. Istotnie bowiem organy orzekające w sprawie takich uprawnień nie posiadają, ale wskazać należy, że stosowne uprawnienia w tym zakresie posiadają sądy administracyjne. Skład orzekający w sprawie może wybrać drogę postępowania polegającą na samodzielnym działaniu, tj. powołując się na przepisy Konstytucji (art. 8 i art. 178 ust. 1) może odmówić zastosowania § 2 oraz ust. 2 i § 3 powołanego rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 9 stycznia 2003 r. w sprawie zwrotu kosztów poniesionych przez żołnierza zawodowego na jego kształcenie w czasie studiów lub nauki, jeżeli
stwierdzi, że przepis ten wydano z przekroczeniem upoważnienia ustawowego. Podobne stanowisko zostało zaprezentowane w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 1998 r., OPS 8/97 (ONSA 1998 Nr 2 poz. 39). Oczywiście działanie tego rodzaju może ograniczać się tylko do konkretnej sprawy i nie ma skutku właściwego orzeczeniom Trybunału Konstytucyjnego, które mogą dany akt prawny eliminować z obrotu prawnego. Odmowa zastosowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny aktu prawnego jako wydanego z przekroczeniem upoważnienia ustawowego wiąże organ administracji państwowej rozpoznający daną sprawę. Wynika to z art. 8 Konstytucji RP sformułowanego w sposób uniwersalny, a także z przepisów określających związanie organów oceną prawną dokonaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny (art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Pogląd taki wyrażony został również w orzeczeniu
Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygnaturze akt I OSK 305/05 z dnia 10 stycznia 2006 r., którym uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oddalający skargę na decyzję w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej zwrotu kosztów nauki w Wojskowej Akademii Technicznej. Uzasadniając wyrok Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w razie stwierdzenia przez Sąd sprzeczności przepisu rozporządzenia z ustawą nie może on uchylać się od zastosowania środków, mogących przywrócić stan zgodny z prawem, powołując się na to, że organ administracji nie ma uprawnień do badania i odmowy zastosowania przepisu rozporządzenia, wykraczającego poza upoważnienie ustawowe. Wskazać należy, że Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela pogląd wyrażony we wskazanym orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Z tych też względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za uzasadnioną i, na podstawie art. 132, art. 145 § 1 ust. 1a oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), orzekł jak w sentencji.