Tezy
W sprzeczności z art. 138 par. 2 Kpa pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej, zarówno w przypadku, gdy decyzja, od której wniesiono odwołanie, była dotknieta jedynie uchybieniami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotkniete niewielkimi brakami, które z powodzeniem mozna uzupełnić w postępowaniu odwoławczym (art. 136 kpa).
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Windak,, Asesor WSA Joanna Wojciechowska, Protokolant Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 października 2007r. sprawy ze skargi L. M. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [....] Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S., działając w oparciu o art. 104 i art. 151 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, uchylił własną decyzję z dnia [...] o przyznaniu L. M. płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2005 i przyznał ją w łącznej wysokości [...].
Uchylając decyzję ostateczną z dnia [...]. organ ten powołał się na przesłanki wynikające z art. 145 § 1 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego, tj. nowe, istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, nieznane organowi w dniu wydania decyzji. Dalej w uzasadnieniu decyzji organ ten wyjaśnił, iż w dniu 17 maja 2006 r. do organu wpłynęło oświadczenie złożone przez R. S. o przejęciu przez niego od L. M. działki rolnej nr [...] o powierzchni 5,41 ha, położonej w obrębie [...]. Następnie w dniu 12 stycznia 2007 r. do organu wpłynęło oświadczenie L. M. wraz z umową użyczenia sporządzoną w dniu 1 marca 2006 r., z której to treści wynika, iż L. M. na okres 1 roku przekazał w użyczenie R. S. wspomnianą działkę rolną. W związku z powyższym organ uznał, iż L. M. składając wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich nie był posiadaczem działki nr [...], i że w tych okolicznościach brak było podstaw do uwzględnienia tego gruntu przy obliczaniu powierzchni, dla której przyznano płatność. Mając na uwadze powyższe w
decyzji z dnia [...] organ I instancji przyznał wnioskodawcy płatności bezpośrednie z tytułu:
- jednolitej płatności obszarowej w kwocie [...], przyjmując do obliczenia powierzchnię 24,59 ha, oraz
- uzupełniającej płatności obszarowej w kwocie [...], przyjmując za podstawę jej obliczenia powierzchnię 17,5 ha.
Od decyzji tej odwołał się L. M. podnosząc, iż "od momentu podpisania umowy dzierżawy jestem cały czas posiadaczem gruntów rolnych, w tym również działki nr [...] obręb [...]", i że w związku z tym przysługuje mu płatność w kwocie nie niższej, niż poprzednio określona w decyzji z dnia [...].
Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją z dnia [...] uchylił w całości decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez ten organ.
Organ odwoławczy zgadzając się ze stanowiskiem organu I instancji, iż L. M. w dniu złożenia wniosku o przyznanie płatności bezpośredniej nie był posiadaczem działki nr [...].położnej w obrębie [...] stwierdził jednak, iż decyzja z dnia [...] została błędnie wydana. Organ odwoławczy uznał, iż stronie powinna być przyznana jednolita płatność obszarowa do powierzchni 14,49 ha, i że należało odmówić przyznania uzupełniającej płatności obszarowej. W ocenie organu II instancji Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. wydając w dniu [... ] decyzję, obliczając jednolitą płatność obszarową pominął uregulowania wynikające z przepisu art. 138 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Komisji (WE) nr 1782/2003 w odniesieniu do systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania odłogowanych gruntów do produkcji surowców. Przepis ten stanowi
bowiem, że z wyjątkiem przypadków siły wyższej bądź okoliczności nadzwyczajnych zgodnie z definicją zawartą w art. 72 rozporządzenia (WE) nr 796/2004, jeżeli w wyniku kontroli administracyjnej bądź kontroli na miejscu wykryte zostanie, iż ustalona różnica między zadeklarowanym a stwierdzonym obszarem w rozumieniu art. 2 punkt 22 rozporządzenia (WE) nr 796/2004 przekracza 3 %, lecz nie więcej niż 30 % stwierdzonego obszaru, to kwota, jaka ma być przyznana w ramach programu płatności za jeden obszar, jest pomniejszana w przedmiotowym roku o dwukrotną wykrytą różnicę. Ponieważ ustalona przez organ różnica w powierzchni działek przekroczyła 20 %, należna płatność wynikająca z powierzchni zatwierdzonej powinna, być zatem pomniejszona o dwukrotność stwierdzonej różnicy.
Odnośnie ustalonej przez organ I instancji uzupełniającej płatności obszarowej, organ odwoławczy powołując się na przepis art. 51 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych
w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników uznał, iż stronie nie powinna być przyznana pomoc obszarowa. W myśl wskazanego przepisu, jeśli dla danej grupy upraw obszar zadeklarowany na cele jakichkolwiek systemów pomocy obszarowej, z wyjątkiem skrobiowych odmian ziemniaka i ich nasion zgodnie z odpowiednio art. 93 i 99 rozporządzenia (WE) nr 1782/2003, przekracza obszar zatwierdzony zgodnie z art. 50 ust. 3 do 5 niniejszego rozporządzenia, wysokość pomocy oblicza się na podstawie obszaru zatwierdzonego pomniejszonego o dwukrotność stwierdzonej różnicy jeśli różnica ta wynosi 3 % lub dwa hektary, ale nie więcej niż 20 % zatwierdzonego obszaru. Jeśli różnica ta przekracza 20 % zatwierdzonego obszaru, dla danej grupy upraw nie zostanie przyznana żadna pomoc obszarowa. W oparciu
o powołany przepis organ odwoławczy stwierdził brak podstaw do przyznania stronie uzupełniającej płatności obszarowej.
Kierując się przepisem art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, organ odwoławczy, mając na uwadze powołane naruszenia prawa, uchylił decyzję organu I instancji i skierował sprawę do ponownego rozpoznania przez ten organ celem wydania poprawnej decyzji .
Powyższą decyzję zaskarżył L. M. skargą wniesioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. Skarżący zarzucił organom administracji naruszenie przepisu art. 4 ustawy o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i przepisów art. 7, 8, 9, 12 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez zaniechanie obowiązku informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych zaistniałych w sprawie, mających znaczenie dla ustalenia jego praw i obowiązków, a ponadto podawanie przez organ nieprawdziwych informacji oraz błędną interpretację przepisów prawa. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, iż nieprzerwanie od ponad 10 lat jest producentem rolnym, i że w jego ocenie użyczenie gruntu nie oznacza przeniesienie prawa do tego gruntu na rzecz innej osoby. Ponadto, skarżący wskazał, iż jeszcze przed przekazaniem działki nr [...] zasięgał informacji w organie I instancji odnośnie warunków przekazania gruntu i organ ten nie poinformował strony o konsekwencjach z tego wynikających w postaci przyznania płatności w
kwocie mniejszej lub odmowie jej przyznania. Powołując się na przepis art. 44 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli niektórych wspólnotowych systemów pomocy ustanowionych rozporządzeniem Rady (EWG) nr 3508/92, skarżący wskazał także, że obniżki i wyłączenia, o których wspomniał organ w zaskarżonej decyzji nie mają zastosowania w przypadku, gdy podatnik złożył poprawny wniosek pod względem faktycznym. Zdaniem skarżącego rzetelność i poprawność złożonego przez niego wniosku została potwierdzona przeprowadzoną przez organ I instancji kontrolą i z tego względu, decyzja organu II instancji powinna być uchylona.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Jednocześnie organ ten wskazał, iż strona popadła w sprzeczność zarzucając organom administracyjnym naruszenie art. 4 ustawy o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych, gdyż przepis ten stanowi o przyznaniu płatności temu producentowi rolnemu, któremu grunt rolny został w wyniku umowy sprzedaży, dzierżawy lub innej umowy przekazany. Organ II instancji uznał również za nieuzasadniony zarzut naruszenia wskazanych w skardze przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż stronie zapewniono prawo do czynnego udziału w postępowaniu, wydając zaś zaskarżoną decyzję organ I instancji oparł się na zgromadzonym materiale dowodowym. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 44 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 organ ten wyjaśnił, iż przepis ten nie obowiązywał w dniu wydania zaskarżonej decyzji, zaś art. 68 rozporządzenia Komisji
(WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r., który go zastąpił, nie miał zastosowania w sprawie, gdyż wnioskodawca nie był posiadaczem spornej działki nr [....] położonej w obrębie [...].
Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. zważył, co następuje:
Skarga okazała się zasadna choć z przyczyn innych niż w niej podniesione. Sąd administracyjny orzekając w pierwszej instancji nie jest bowiem związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia
30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).
Wobec powyższego niezależnie od argumentacji przedstawionej przez skarżącego, Sąd miał obowiązek zbadać zgodność zaskarżonego aktu
z obowiązującym prawem.
Zgodnie z art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Skorzystanie zatem z uprawnień kasacyjnych przez organ odwoławczy jest uzasadnione jedynie wówczas, gdy zachodzi konieczność usunięcia istotnych braków w przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego przez organ pierwszej instancji. Co do zasady, orzeczenie organu odwoławczego winno mieć charakter reformacyjny (art. 138 § 1 Kpa), zaś uprawnienia kasacyjne tego organu mają charakter wyjątkowy i nie mogą być interpretowane rozszerzająco.
W sprzeczności z art. 138 § 2 Kpa pozostaje zatem wydanie decyzji kasacyjnej, zarówno w przypadku, gdy decyzja, od której wniesiono odwołanie, była dotknięta jedynie uchybieniami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które
z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym (art.136 Kpa).
Przekazując sprawę do ponownego rozpoznania, organ odwoławczy może też jedynie udzielić wskazówek co do zakresu postępowania dowodowego w pierwszej instancji. Nie może natomiast ingerować w rozstrzygnięcie sprawy przez ten organ. Taka ingerencja, w postaci zaleceń i poleceń co do sposobu załatwienia konkretnej sprawy indywidualnej, rozstrzyganej w drodze decyzji (co właśnie miało miejsce
w rozpoznawanej przez Sąd sprawie), nie znajduje uzasadnienia w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, a nadto narzucenie organowi administracji pierwszej instancji przez organ odwoławczy sposobu rozstrzygnięcia sprawy sprowadza faktycznie postępowanie administracyjne do jednej instancji
i pozbawia organ stopnia podstawowego samodzielności nieodzownej
w rozstrzyganiu spraw administracyjnych - por. wyrok NSA z 12 lutego 1985 r. (II SA 1811/84), ONSA 1985, nr 1, poz. 7.
W niniejszej sprawie organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia nie z powodu konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części lecz z powodu błędów merytorycznych rozstrzygnięcia. Skoro decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji nie może być podjęta w sytuacjach innych niż określone w art.138 § 2 Kpa, zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem wymienionego przepisu prawa.
Ponadto działania Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w rozpoznawanej sprawie prowadziły do obejścia zakazu reformationis in peius wyrażonego w art. 139 Kpa. Organ drugiej instancji w ogóle nie rozważał, czy dostrzeżone przez niego w decyzji organu stopnia podstawowego uchybienia stanowią przypadek rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 139 Kpa, a co za tym idzie - uzasadniają uchylenie tej decyzji na niekorzyść strony odwołującej się.
Organ odwoławczy pominął w swoich rozważaniach również fakt, iż decyzja organu I instancji wydana została w wyniku wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną z dnia [...].
Ponownie rozpatrując sprawę organ odwoławczy winien w pierwszej kolejności zbadać zasadność wznowienia postępowania administracyjnego, a następnie prawidłowość wydanej decyzji i rozstrzygnąć zgodnie z zasadami określonymi
w art.138 Kpa.
Sąd rozpatrując niniejszą sprawę nie był władny do merytorycznego rozpoznania sprawy, a jedynie do zbadania poprawności decyzji organu odwoławczego uchylającej decyzję organu I instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w S., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art.152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), uchylił zaskarżoną decyzję.