Tezy
Wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych wykonywanych w oparciu o zgłoszenie, ale w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w planie miejscowym znajduje oparcie w art. 50 ust. 1 pkt. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane również w sytuacji, gdy właściwy organ nie wnosi sprzeciwu pomimo istnienia podstaw prawnych i faktycznych do jego wniesienia. W ocenie Sądu przepis ten znajdzie zastosowanie w szczególności w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy prawa nie przewidują prawnej formy wzruszenia, czy też zakwestionowania wadliwego milczenia (braku sprzeciwu) organu w stosunku do zgłoszonych robót budowlanych, a roboty te wykonywane są w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach prawa, w tym również miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Żak, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Sekretarz sądowy Izabela Suchenia, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 listopada 2007r. sprawy ze skargi S. S. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie nakazu wstrzymania robót budowlanych I. oddala skargę, II. przyznaje od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na rzecz radcy prawnego P. S. kwotę 292,80 (dwieście dziewięćdziesiąt dwa i 80/100) złotych, w tym 52,80 (pięćdziesiąt dwa i 80/100) złotych VAT, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu oraz kwotę 17 (siedemnaście) złotych tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.
Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia [...] znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał S. S. wstrzymanie robót budowlanych prowadzonych na działce o nr ewid. [...] położonej w B., gmina M., związanych z realizacją utwardzenia terenu i będących na etapie wykonanych prac przygotowawczych polegających na niwelacji oraz rozplantowaniu terenu i rozpoczęciu okrawężnikowania od strony północnej i zachodniej terenu przeznaczonego do utwardzenia. W podstawie prawnej tego postanowienia organ powołał przepisy art. 50 ust. 1 pkt 3, ust. 2, 4 i 5, art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7.07.1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz art. 123 § 1 k.p.a.
W motywach rozstrzygnięcia wskazano, iż pismem z dnia 20.10.2006r. S. S. zgłosił Staroście zamiar realizowania utwardzenia części budowlanej w/w działki "docelowo kostką brukową na podsypce z tłucznia i piasku z cementem". Organ ten w przewidzianym ustawą terminie nie wniósł sprzeciwu.
W wyniku kontroli przeprowadzonej na przedmiotowej działce w dniach 16.01.2007r. oraz 22.02.2007r. organ I instancji stwierdził, iż wykonano niwelację i rozplantowanie terenu w części południowo - zachodniej tej nieruchomości, a w części północno - zachodniej rozpoczęto układanie krawężników. Jednocześnie wskazano, iż nieruchomość ta zgodnie z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy M. zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy Nr [...] z dnia [...], ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa z dnia [...], Nr [...], poz. [...], leży na terenie oznaczonym symbolem D-di.Ut/ZZ z ograniczeniami wynikającymi z § 58 treści tego planu. Z części graficznej planu wynika, że część działki nr [...] oznaczona jest symbolem Ut, zaś stosownie do § 58 ust. 4 pkt b na tym terenie obowiązuje wymóg zachowania minimalnego 60 - procentowego udziału powierzchni biologicznie czynnej. Tymczasem na mapce dołączonej przez inwestora do zgłoszenia jako załącznik graficzny zaznaczony obszar
planowanego utwardzenia terenu obejmuje prawie cały teren działki oznaczony symbolem Ut, co przesądza zdaniem organu o naruszeniu powyższego wymogu. Mając na uwadze powyższe organ stwierdził, iż zgłoszenie robót budowlanych przez S. S. zostało przyjęte wadliwie - to jest z naruszeniem art. 30 ustawy Prawo budowlane. Przyjmując zgłoszenie Starosta nie dokonał analizy zgodności zamierzenia inwestycyjnego z § 58 planu zagospodarowania przestrzennego i nie wniósł sprzeciwu w trybie art. 30 ust. 6 pkt 2 cyt. ustawy.
Z uwagi na złożone przez S. S. zażalenie na powyższe postanowienie, organ I instancji przeprowadził w dniu 30.04.2007r. dodatkową kontrolę na przedmiotowej działce, stwierdzając, że zakończono jej krawężnikowanie oraz utwardzono tłuczniem cały jej teren.
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu zażalenia S. S., postanowieniem z dnia [...] znak: [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
W uzasadnieniu organ odwoławczy przytaczając treść art. 50 ust. 1 pkt 3 oraz art. 28 Prawa budowlanego, podniósł, że jakkolwiek wykonanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych nie wymaga pozwolenia na budowę, to zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 29 ust. 2 pkt 5 tej ustawy ich realizację należy zgłosić właściwemu organowi. Z kolei zgodnie z art. 30 ust. 6 pkt 2 cyt. ustawy właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub inne przepisy. Ze względu na treść powołanych przepisów Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, podzielając w całości ustalenia faktyczne dokonane przez organ I instancji, stwierdził, iż organ przyjmujący zgłoszenie S. S. z dnia 20.10.2006r. nie dokonał analizy planowanych robót budowlanych pod kątem zgodności z wymogami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy M. i pomimo naruszenia
ustaleń tego planu przyjął zgłoszenie nie wnosząc sprzeciwu. Dlatego też rozpoczęcie robót budowlanych związanych z utwardzeniem działki nastąpiło na podstawie wadliwie rozpatrzonego zgłoszenia. Wskazano także, iż wcześniejsze zgłoszenie S. S. z dnia 5.06.2006r. dotyczące utwardzenia przedmiotowej działki poskutkowało wniesieniem przez Starostę sprzeciwu, z uwagi na konieczność uzyskania pozwolenia na budowę. W ocenie organu odwoławczego inwestor ponownie występując z nowym zgłoszeniem z dnia 20.10.2006r. był świadomy wymagań dotyczących realizowanych robót budowlanych, a rozpoczynając je wykorzystał błąd organu administracji architektoniczno - budowlanej.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na postanowienie organu odwoławczego wniósł S. S., zarzucając rozstrzygnięciu sprzeczność z podstawowymi założeniami miejscowego planu zagospodarowania Gminy M. W zapisach tego planu przewiduje się bowiem możliwość realizacji obiektów przeznaczonych do obsługi ludności i podróżnych, takich jak restauracje, hotele, parkingi. Tymczasem dyspozycja § 58 pkt 4 lit. b w/w planu wymaga zachowania 60 - procentowego minimalnego procentowego udziału powierzchni biologicznie czynnej. Zdaniem autora skargi wskazane regulacje planu są wzajemnie sprzeczne i unicestwiają główne jego założenia. Nie jest bowiem możliwe wybudowanie hotelu, restauracji, parkingu i dróg dojazdowych przy jednoczesnym zachowaniu wymogów zabudowy parterowej oraz 60 - procentowego udziału powierzchni biologicznie czynnej.
W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone postanowienie odpowiada prawu.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) zadaniem sądu administracyjnego jest sprawowanie kontroli zaskarżonych aktów i czynności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, obowiązującym w dniu ich wydania, nie zaś ocena ich pod względem słuszności i celowości.
Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy, bądź też przepisów postępowania, które daje podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej ustawą p.p.s.a. Sądowa kontrola legalności orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności.
Stan faktyczny ustalony przez organy obu instancji nie był kwestionowany i znajduje potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Przede wszystkim skarżący nie kwestionuje dokonanych przez organy ustaleń w zakresie wykonania niwelacji, rozplantowania oraz utwardzenia tłuczniem całego terenu działki o nr ewid. [...], położonej w B., gmina M. Natomiast okolicznością wywołującą zasadniczy protest skarżącego jest podnoszona przez niego sprzeczność zaskarżonych rozstrzygnięć z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy M.
Ocena prawidłowości i legalności zaskarżonego postanowienia związana jest zatem z wyjaśnieniem podstawowej kwestii: czy wobec dokonanego zgłoszenia robót budowlanych i nie wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ przepis art. 50 ustawy Prawo budowlane może stanowić podstawę prawną wstrzymania robót budowlanych objętych tym zgłoszeniem w sytuacji, gdy ich wykonywanie w istotny sposób narusza ustalenia obowiązującego, już w dacie zgłoszenia robót, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Jak wynika z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy M., zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy nr [...] z dnia [...], ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa z dnia [...], Nr [...], poz. [...], przedmiotowa działka leży na terenie oznaczonym symbolem D-di.Ut / ZZ z ograniczeniami wynikającymi z § 58 pkt 4 lit. a i b tego planu. Maksymalny wskaźnik zabudowy dla przedmiotowej działki wynosi 0,30, a minimalny procentowy udział powierzchni biologicznie czynnej to 60 % (K-I-10). Z kolei obszar oznaczony symbolem Ut obejmuje tereny usług związanych z obsługą turystyki, a symbolem ZZ tereny zagrożone powodzią. Dodatkowo część działki położona jest na terenie oznaczonym symbolem KR - strefa ochrony konserwatorskiej. Z akt sprawy bezspornie wynika, iż zakres wykonywanych przez skarżącego robót w istotny sposób narusza powyższe ustalenia skoro z załącznika graficznego (K-I-8) dołączonego przez S. S. do wypełnionego druku zgłoszenia robót budowlanych zaznaczony obszar planowanego utwardzenia terenu
obejmuje prawie cały teren działki. W świetle powyższych okoliczności należy podzielić stanowisko organów, iż roboty budowlane wykonywane przez skarżącego naruszają ustalenia i warunki określone w § 58 pkt 4 lit. a i b planu.
Jako materialną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia organ wskazał art. 50 ust. 1 pkt. 3 ustawy, zgodnie z którym w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych na podstawie zgłoszenia z naruszeniem dyspozycji art. 30 ust. 1. Nie budzi wątpliwości, iż w stanie faktycznym sprawy powołana przez organy podstawa prawna postanowień nie mogła mieć zastosowania, ponieważ w okolicznościach tej sprawy nie doszło do naruszenia art. 30 ust. 1 cyt. ustawy. Skarżący w dniu 20.10.2006r zgłosił bowiem Staroście , stosownie do wymogu art. 30 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 29 ust. 2 pkt 5 cyt. ustawy, zamiar wykonywania robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działce o nr ewid. 802, a organ sprzeciwu nie zgłosił. Tym samym milcząco zaaprobował zgłoszenie robót budowlanych. W ocenie Sądu wskazanie błędnej podstawy prawnej rozstrzygnięcia nie może być jednak kwalifikowane jako naruszenie
prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy ( art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a ustawy p.p.s.a.), w sytuacji gdy ustalony przez organy obu instancji stan faktyczny podpadał pod dyspozycję innego obowiązującego przepisu Prawa budowlanego, a mianowicie art. 50 ust. 1 pkt. 4. Stosownie do jego treści w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 (nakaz rozbiórki obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia) lub w art. 49b ust. 1 (nakaz rozbiórki obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ) właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. Stosownie do art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2.04.1997r. (Dz. U. nr 78, poz. 483), źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej
Polskiej są Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe, rozporządzenia oraz akty prawa miejscowego. Te ostatnie są źródłami prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Zgodnie z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. nr 6, poz. 41 ze zm.) plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego, co oznacza, że ma moc wiążącą tak jak każdy inny akt normatywny i musi być respektowany bez względu na to, czy jego rozwiązania budzą kontrowersje, dopóki nie zostanie uchylony lub zmieniony. Zasadność rozwiązań planu miejscowego nie może być przedmiotem oceny przez Sąd w granicach skargi złożonej na konkretną decyzję czy też postanowienie organu administracji (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz pod red. prof. Zygmunta Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2006r., str. 143).
W tym miejscu trzeba podkreślić, że w orzecznictwie sądowym zgodnie przyjmuje się, iż błędne przytoczenie podstawy prawnej, przy założeniu istnienia stosownej normy upoważniającej do podjęcia określonego aktu, nie uzasadnia uchylenia rozstrzygnięcia organu administracji publicznej (por. uzasadnienia wyroków NSA w Warszawie z dnia 4.08.1999r., IV SA 1450/98, LEX nr 47847 oraz z dnia 30.01.1996r., SA/Wr 3095/95, LEX nr 26643). Pogląd ten Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę w pełni podziela.
Niewniesienie sprzeciwu przez organ administracji architektoniczno- budowlanej w terminie określonym w art. 30 ustawy oznacza w praktyce udzielenie zgody na realizację planowanej inwestycji określonej w zgłoszeniu. Taki sposób działania organu (brak sprzeciwu) jest również formą rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej co do istoty ( art. 104 k.p.a.), ponieważ kończy sprawę w danej instancji. Jednak na gruncie procedury administracyjnej (przepisów k.p.a.) nie jest możliwe podejmowanie działań zmierzających do wszczynania postępowań weryfikacyjnych (np. stwierdzania nieważności) w stosunku do działań organów administracji publicznej podejmowanych w innej formie niż decyzje czy też postanowienia, od których służy zażalenie ( por. uzasadnienie wyroku WSA w Warszawie z 24.01.2006r. sygn. akt. VII SA/Wa 1166/05 - LEX nr 196308). Ta okoliczność z kolei determinuje działania organów nadzoru budowlanego podejmowane w sytuacji gdy wprawdzie inwestor realizuje roboty budowlane w oparciu o dokonane zgłoszenie (i przy
braku sprzeciwu organu), ale wykonuje je w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach prawa. W takim stanie faktycznym przepisem legitymującym organy do podjęcia działań w zakresie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych jest w ocenie Sądu powołany przepis art. 50 ust. 1 pkt. 4 ustawy Prawo budowlane.
W świetle przedstawionych rozważań należy stwierdzić, iż wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych wykonywanych w oparciu o zgłoszenie ale w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w planie miejscowym znajduje oparcie w art. 50 ust. 1 pkt. 4 ustawy Prawo budowlane również w sytuacji, gdy właściwy organ nie wnosi sprzeciwu pomimo istnienia podstaw prawnych i faktycznych do jego wniesienia. W ocenie Sądu przepis ten znajdzie zastosowanie w szczególności w sytuacji gdy obowiązujące przepisy prawa nie przewidują prawnej formy wzruszenia czy też zakwestionowania wadliwego milczenia (braku sprzeciwu) organu w stosunku do zgłoszonych robót budowlanych, a roboty te wykonywane są w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach prawa, w tym również miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.
Mając na uwadze, iż podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a.
O kosztach udzielonej pomocy prawnej Sąd orzekł jak w pkt II sentencji wyroku na podstawie § 2 oraz § 15 w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28.09.2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.) w związku z art. 250 ustawy p.p.s.a.