Tezy
§ 12 ust. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.) odnosi się także do tarasu ziemnego. W konsekwencji taras taki, w skład konstrukcji którego wchodzić może także wykonany nasyp ziemny, może pomniejszać wymaganą odległość budynku od granicy działki o nie więcej niż 1,3m.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Protokolant starszy referent Magdalena Jankowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 lutego 2008r. sprawy ze skargi E. B. i B. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...]r. nr [...] i orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 2. zasądza za rzecz skarżących od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. solidarnie kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] r. nr [...]Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. nałożył na inwestorów S. i P. F. obowiązek sporządzenia i przedstawienia, do dnia [...] r., projektu budowlanego zamiennego związanego z realizacją budynku mieszkalnego z garażem na parceli [...]. W uzasadnieniu organ I instancji stwierdził, iż w trakcie budowy dopuszczono się istotnego odstępstwa od projektu budowlanego w zakresie planu zagospodarowania działki zmieniając ukształtowanie terenu i wykonując nasypy ziemne bezpośrednio przy granicy działki od strony południowej i wschodniej.
Po rozpoznaniu wniesionego przez inwestorów odwołania decyzja powyższa została utrzymana w mocy decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...], a wniesiona przez S. i P. F. skarga została przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalona wyrokiem z dnia 22 marca 2006 r. sygn. akt II SA/Gl 264/05.
Decyzją z dnia [...] r. nr [...], wydaną w konsekwencji przedłożenia przez następców inwestorów, U. i M. R. projektu zamiennego w części dotyczącej tarasu ziemnego organ I instancji zatwierdził przedstawiony mu projekt, udzielił pozwolenia na wznowienie robót i nałożył na inwestorów obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę. W wyniku wniesionego przez właścicieli sąsiedniej nieruchomości E. i B. B. odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] r. nr [...] uchylił jednak zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszoinstancyjnemu podnosząc w uzasadnieniu niekompletność projektu zamiennego.
W wyniku uzupełnienia przez inwestorów braków w projekcie (do czego zostali zobowiązani postanowieniem [...] z dnia [...]r.) decyzją z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. ponownie zatwierdził przedstawiony mu projekt zamienny, udzielił pozwolenia na wznowienie robót i nałożył na inwestorów obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, iż podstawę nasypu odsunięto o [...] m od granicy działki sąsiedniej oraz wykonano drenaż, uniemożliwiający kierowanie na teren działki sąsiadów wód opadowych. Ponadto inwestorzy stali się właścicielami działki, na której zlokalizowany jest nasyp od strony południowej. Stan ten powoduje, że nieruchomość należąca do inwestorów nie wpływa niekorzystnie na nieruchomości sąsiednie, nie utrudnia też właściwego z nich korzystania, czy pozbawienia dostępu do drogi publicznej.
Odwołanie od wydanej przez organ I instancji decyzji złożyli E. i B. B., wyrażając niezadowolenie z otrzymanego rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu podnieśli, iż nasyp został od strony granicy z ich działką odsunięty jedynie o [...] m co nie odpowiada przepisom regulującym konieczną odległość budynku z tarasem od granicy. Podnieśli także uciążliwości w postaci braku prywatności w łazience, której okna będą widoczne z tarasu, hałasu i osypującej się na ich działkę ziemi.
Decyzją z dnia [...] r. nr [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy uznając ją za prawidłową. W uzasadnieniu organ II instancji stwierdził m.in., iż w wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania inwestorzy przedłożyli w organie I instancji uzupełnione opracowanie, zawierające pełną problematykę wymaganą dla planu zagospodarowania terenu. Rozwiązanie przyjęte w stosunku do skarpy tarasu ziemnego od strony granicy z nieruchomością małżonków B. zachowuje odległość [...] m podstawy skarpy od linii ogrodzenia w formie obejścia na poziomie terenu działki sąsiedniej, z przewidzianym wykonaniem instalacji drenażu wód opadowych spływających po płaszczyźnie skarpy, a górna krawędź tarasu oddalona jest [...] m od tej granicy. Natomiast od strony drogi inwestorzy nabyli z tej drogi pas terenu o szerokości około [...] m, w obrębie którego znalazła się skarpa nasypu i wypłaszczenie terenu przed linią ogrodzenia. Takie rozwiązania spełniają wymogi warunków technicznych i nie
naruszają interesów osób trzecich. Zapewniają ochronę płotu przed zniszczeniem ziemią nasypową oraz prawidłowe odprowadzenie wód opadowych z terenu tarasu i skarpy. Sam taras (utwardzona nawierzchnia służąca do przebywania mieszkańców) nie narusza wymaganej odległości [...] m od granicy działki. Ponadto, jak stwierdził organ II instancji, funkcja tarasu mogłaby zostać zamiennie przejęta przez balkon przewidziany na piętrze budynku, stąd zarzuty skarżących o naruszeniu ich prywatności poprzez możliwość wglądu do okien budynku stanowiącego ich własność i usytuowanego [...] m od granicy nie mają w tej sprawie znaczenia dla postępowania przed organami nadzoru budowlanego i administracji architektoniczno-budowlanej. Zarzuty małżonków B. podniesione w odwołaniu i dotyczące obligatoryjnego obowiązku zachowania odległości [...] m od ogrodzenia dla podstawy skarpy (pozostawienia terenu płaskiego na poziomie terenu ich działki) nie znajdują potwierdzenia w obowiązujących przepisach budowlanych. Przepisy te nie odnoszą
się nadto do hałasu emitowanego przez użytkowników tarasu, wglądu do okien, oświetlenia tarasu, zagospodarowania zboczy skarpy zielenią.
Pismem z dnia [...] r. E. i B. B. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na decyzję organu II instancji domagając się jej uchylenia. W uzasadnieniu skarżący podkreślili, podobnie jak czynili to już poprzednio, iż nasyp od strony zachodniej działki, został przesunięty tylko o [...] metra od granicy skarżących, a ponieważ stykał się uprzednio bezpośrednio z samą granicą toteż również i obecnie naruszany jest wymagany odstęp pomiędzy budynkami. Pozostałe [...] metra nasypu znajduje się bowiem na wysokości tarasu i jest niejako jego przedłużeniem. Niezgodne z rzeczywistym stanem sprawy jest również zawarte w zaskarżonej decyzji stwierdzenie, iż "funkcja tarasu mogłaby zostać zamiennie przejęta przez balkon przewidziany na piętrze budynku - usytuowany [...] m od granicy posesji zgodnie z prawem" albowiem w rzeczywistości balkon jest usytuowany w odległości ok. [...] m od granicy, a nie [...] m jak przyjmuje organ II instancji. Trudne do akceptacji jest także, zdaniem skarżących,
stanowisko organów administracji, które de facto swoimi decyzjami legalizuje samowolę budowlaną poprzedników prawnych obecnych inwestorów. Skoro bowiem zgodnie z pierwotną decyzją o pozwoleniu na budowę podnóże skarpy usytuowane mało być w odległości [...] m od działki skarżących, a następnie inwestorzy samowolnie skarpę tę przesunęli do granicy działki ze skarżącymi, to zadaniem organów administracji jest doprowadzenie do sytuacji aby nasyp ten przywrócony został do pierwotnych wymiarów. Tym bardziej, iż nie powoduje to dla aktualnych inwestorów negatywnych skutków w postaci np. konieczności rozebrania tarasu albowiem zakończenie nasypu bezpośrednio za tarasem pozwoli na zachowanie wymaganej odległości [...] m.
Skarga została wniesiona w terminie.
W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie przytaczając argumenty podniesione już uprzednio w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwanej dalej:
p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi:
a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,
b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,
c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku.
Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a także poprzedzającego ją rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego wykazało, że dotknięte one są uchybieniami uzasadniającymi ich wzruszenie. Obie decyzje wydane zostały bowiem z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. W pierwszej kolejności wskazać w tym miejscu należy, iż w myśl art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.: Dz. U. 2006, Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - właściwy organ w drodze decyzji nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.
Stosownie z kolei do art. 51 ust. 4 ustawy po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. W przypadku natomiast niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, właściwy organ, zgodnie z art. 51 ust. 5 ustawy, wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź też doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. W myśl natomiast ust. 7 cytowanego artykułu przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 ustawy.
Podkreślenia wymaga w tym miejscu, iż cytowany przepis odnosi się jedynie do sytuacji gdy w trakcie wykonywania robót budowlanych dopuszczono się istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego bądź innych warunków pozwolenia na budowę, nie zaś sytuacji w której odstąpiono od obowiązujących warunków technicznych jakim budowa musi odpowiadać. Tylko bowiem odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego bądź innych warunków pozwolenia na budowę może zostać niejako usankcjonowane poprzez opracowanie projektu zamiennego i to jedynie wówczas jeśli dotychczas wykonane roboty nie naruszają prawa bądź po dokonaniu stosownych czynności możliwym jest ich doprowadzenie do zgodności z prawem. Przepis art. 51 ustawy w żadnej mierze nie służy zatem legalizacji robót naruszających przepisy techniczno-budowlane co oznacza, iż zarówno projekt zamienny jak też wykonane roboty budowlane po ewentualnym dokonaniu niezbędnych czynności z przepisami tymi muszą pozostawać w pełnej zgodzie.
W odniesieniu do stanowiącego przedmiot konfliktu pomiędzy stronami postępowania tarasu ziemnego wskazać zatem należy, iż zgodnie z § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.) budynki na działce budowlanej sytuuje się od granicy z sąsiednią działką budowlaną w odległości nie mniejszej niż:
1) 4m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy,
2) 3m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy.
W myśl natomiast ust. 5 cytowanego paragrafu okapy i gzymsy nie mogą pomniejszać odległości od granicy działki budowlanej, o których mowa w ust. 1, o więcej niż 0,8m, natomiast części budynku, takie jak balkony, galerie, tarasy, schody zewnętrzne, pochylnie i rampy - o więcej niż 1,3m.
Przytoczony wyżej przepis, jednoznacznie wskazujący, iż wymagana odległość 3 bądź 4 metrów od granicy działki może postać pomniejszona przez stanowiący część budynku taras o maksimum 1,3 m nie wprowadza rozróżnienia pomiędzy typami tarasów. Uznać zatem należy, że każdy taras, o ile stanowi część budynku, objęty jest regulacją § 12 ust. 5, niezależnie od sposobu jego wykonania. W konsekwencji także taras ziemny, o ile nie stanowi on odrębnej budowli ziemnej, winien zostać zakwalifikowany jako część budynku, a tym samym jego odległość od granicy działki pozostawać musi w zgodzie z przytoczonymi wyżej normami. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, iż taras ziemny to nie zawsze jedynie jego górna nawierzchnia, zwieńczenie służące zamierzonym celom w postaci korzystania z niego przez mieszkańców. W przypadku bowiem gdy jego budowa wymaga wykonania nasypu ziemnego (skarpy) nasyp taki, zdaniem Składu Orzekającego, stanowi część konstrukcji tarasu, a tym samym objęty winien być takimi samymi normami co do minimalnej
odległości od granicy działki. Odmienna interpretacja przepisu sprawiłaby bowiem, iż tuż przy granicy działki dopuszczalnym byłoby w istocie posadowienie nasypu o dowolnych parametrach aby tylko zwieńczenie odsunięte było o stosowną odległość od granicy. Zdaniem Składu Orzekającego uznać zatem należy, iż § 12 ust. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.) odnosi się także do tarasu ziemnego. W konsekwencji taras taki, w skład konstrukcji którego wchodzić może także wykonany nasyp ziemny, może pomniejszać wymaganą odległość budynku od granicy działki o nie więcej niż 1,3m.
Sąd stwierdza, iż decyzją z dnia [...] r. organ I instancji zatwierdził przedstawiony mu projekt zamienny, udzielił pozwolenia na wznowienie robót i nałożył na inwestorów obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę wskazując w uzasadnieniu, iż podstawę nasypu odsunięto o [...] m od granicy działki sąsiedniej oraz wykonano drenaż, co zdaniem organu odpowiada obowiązującemu prawu. Podobny pogląd wyraził w zaskarżonej w obecnym postępowaniu sądowym organ II instancji podkreślając, iż skarpa została od granicy działki odsunięta o [...] m natomiast taras, liczony od jego krawędzi, nie narusza przewidzianej przepisami odległości [...] m od granicy.
Tezy, iż wymagane prawem odległości odnoszą się jedynie do zwieńczenia tarasu, a nie do stanowiącej jego część skarpy, jak wskazano wyżej, zdaniem Składu Orzekającego nie można podzielić. Nie znajduje ona bowiem oparcia w przepisach prawa, które w przypadku tarasu ziemnego, wybudowanego jako nasyp i zwieńczenie nie rozróżniają części składowych konstrukcji i nie wprowadzają w stosunku do nich odrębnych wymogów co do odległości od granicy działki. Tym samym brak jest podstaw do uznania, iż wymagane prawem odległości od granicy działki sąsiedniej zachowane mają być jedynie w odniesieniu do krawędzi wierzchniej części tarasu, z pominięciem pozostałych elementów.
W ramach ponownego postępowania orzekające w sprawie organy winny jeszcze raz rozważyć położenie i konstrukcję projektowanego tarasu i wydać stosowne rozstrzygnięcie z uwzględnieniem zawartej w niniejszym wyroku oceny prawnej.
W świetle przedstawionych wyżej wywodów należało uwzględnić skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. orzec jak w sentencji. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy określono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 205 p.p.s.a.