Tezy
Instytucja użytkowania rozumiana jako obciążenie rzeczy prawem do jej używania i do pobierania z niej pożytków nie jest tożsama z pojęciem użytkowania obiektu budowlanego, jakim posługują się przepisy ustawy Prawo budowlane.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka,, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.), Protokolant sekr. sąd. Elwira Massel, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2007 r. sprawy ze skargi (...) Sp. z o.o. w Z. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego oddala skargę
Uzasadnienie
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. ( dalej PINB ) postanowieniem z dnia [...] r. opartym na przepisach art. 57 ust. 7 oraz art. 59 f ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane ( Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118) nałożył na [...] Sp.z o.o. z siedzibą w Z. grzywnę w kwocie [...] zł. Grzywnę tą nałożono z tytułu nielegalnego użytkowania hali magazynowej zlokalizowanej w Z. przy ul. [...]. W pouczeniu postanowienia organ nadzoru budowlanego wskazując na treść art. 143 k.p.a. wezwał inwestora do uiszczenia wymierzonej grzywny w terminie 7 dni od daty otrzymania postanowienia. W uzasadnieniu orzeczenia zaś podał, że w związku z zawiadomieniem otrzymanym od podwykonawcy robót budowlanych przeprowadzona została w dniu [...] r. kontrola budowy. Podczas tej kontroli stwierdzono, że inwestor przystąpił do użytkowania obiektu z naruszeniem art. 55 Prawa budowlanego, tj. bez odbioru obiektu przez przedstawicieli PINB oraz bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na jego użytkowanie. Ponadto zrealizowany obiekt
nie został odebrany przez Komendanta Miejskiej Straży Pożarnej w Z. z uwagi na niezgodność jego realizacji z projektem budowlanym w zakresie ochrony przeciwpożarowej.
W zażaleniu na powyższe postanowienie Spółka [...] reprezentowana przez Wiceprezesa Zarządu wniosła o jego uchylenie w całości, ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz wstrzymanie zaskarżonego postanowienia do czasu rozstrzygnięcia sprawy przez organ II instancji. Żaląca się wskazała, że przepis art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego nie mógł stanowić podstawy nałożenia kary na inwestora, bowiem nie wymieniono w nim podmiotu, na który nakłada się karę pieniężną. Brak takiego wskazania wyklucza zaś, biorąc pod uwagę reguły wykładni przepisów prawa karnego, ukaranie inwestora tylko dlatego, że jest właścicielem hali. W związku z tym Spółka zarzuciła nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego pozwalającego na ustalenie użytkownika obiektu budowlanego podnosząc, że bezzasadne było karanie inwestora, bez zbadania czy on, czy też kto inny korzysta z obiektu. Zauważyła, że z treści art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego wynika, że wymierzenie kary z tytułu nielegalnego użytkowania
jest możliwe wyłącznie przy stwierdzeniu jednoczesnego naruszenia dwóch przepisów, a to art. 54 i art. 55 Prawa budowlanego, bowiem ustawodawca, użył w tym przepisie spójnika "i", Spółka [...] na pewno nie naruszyła zaś art. 54 Prawa budowlanego, gdyż nie miała obowiązku zawiadomienia właściwego organu o zakończeniu budowy, bowiem zrealizowany obiekt został zaliczony do kategorii XVIII. Dodatkowo podniosła też, że wątpliwym był także obowiązek uzyskania przez inwestora pozwolenia na użytkowanie, gdyż z art. 55
pkt 1 Prawa budowlanego wynika, iż pozwolenie takie jest wymagane tylko w odniesieniu do obiektu zaliczonego do wszystkich kategorii. Zatem skoro przedmiotowa hala należy wyłącznie do kategorii XVIII, to wątpliwym jest konieczność uzyskania przez inwestora pozwolenia na jej użytkowanie. Niezależnie od powyższego żaląca się podniosła, że budowa hali została już ukończona i spełnia ona niezbędne wymagania. Aktualnie Spółka gromadzi dokumentację niezbędną do złożenia wniosku o wydanie zezwolenia na użytkowanie hali. W jej ocenie penalizacja zachowań polegających na użytkowaniu obiektów budowlanych bez zezwolenia ma na celu zapobieganie korzystania z takich z nich, co do których brak pewności, iż są bezpieczne i nadają się do wykorzystania. Takich wątpliwości nie ma w przedmiotowej sprawie, gdyż hala jest już całkowicie ukończona, na dowód czego dołączono do zażalenia plik dokumentów. Wedle wiedzy Spółki przedmiotowa hala nie jest wreszcie użytkowana, bowiem termin ten oznacza korzystanie z obiektu zgodnie z
jego przeznaczeniem. Tak rozumiane użytkowanie to zgodne z wolą i zamiarem podmiotu użytkującego trwałe i pełne korzystanie z tego obiektu w celach, do których został on przeznaczony. Użytkowanie w rozumieniu kodeksu cywilnego
( art. 252 ) polega zaś na używaniu określonego przedmiotu i pobieraniu pożytków.
Z protokołu przeprowadzonej kontroli i wykonanych zdjęć wynika jedynie, że w hali znajdowała się pewna ilość towaru. Nie oznacza to jednak zdaniem Spółki, iż hala ta była użytkowana, a więc trwale i w takim zamiarze wykorzystywana. Nie ma także dowodów, że czynił to inwestor. Ułożenie pewnej ilości towaru w hali było tymczasem niezbędne z uwagi na konieczność sprawdzenia jej funkcjonalności pod względem miejsc przyszłego składowania towaru, wygody dostarczania i zabierania go z miejsc przyszłego składowania oraz oświetlenia. Inwestor powziął także wątpliwości, co do jakości wykonanej posadzki i należało sprawdzić jej wytrzymałość na obciążenie towarem. Rozmieszczenie towaru w hali było zatem wyłącznie elementem kontroli ze strony inwestora prawidłowości wykonania hali, a nie przystąpieniem do jej użytkowania, stąd wymierzenie kary było bezzasadne.
Zaskarżonym postanowieniem, wydanym z upoważnienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, utrzymane zostało w mocy postanowienie organu I instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy podał, że zgodnie z przepisem art. 55 pkt 1 Prawa budowlanego przed przystąpieniem do użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego należało uzyskać decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, gdyż na wzniesienie tego obiektu wymagane było pozwolenie na budowę, a obiekt zaliczany jest do kategorii XVIII. Niedopełnienie opisanego obowiązku skutkuje nałożeniem kary z art. 57 ust. 7 tej ustawy. Wysokość kary została ustalona w oparciu o przepis art. 59 f ust. 1 Prawa budowlanego z tym, że stawka opłaty wynosząca [...] zł podlegała dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Wysokość nałożonej kary zdaniem organu odwoławczego wyliczono prawidłowo, jako iloczyn dziesięciokrotnej stawki opłaty, współczynnika kategorii obiektu (10) oraz współczynnika wielkości obiektu (2,0). Do protokołu kontroli przeprowadzonej przez organ I instancji
obecny w trakcie tej kontroli Wiceprezes Zarządu Spółki [...] oświadczył, że Spółka przystąpiła do użytkowania obiektu ze względu na konieczność magazynowania towaru, który uległby zniszczeniu, a firma poniosłaby wysokie straty. Odnosząc się do zarzutów zażalenia WINB stwierdził, że nieuzasadniony był tym samym zarzut, że Spółka nie przystąpiła do użytkowania obiektu lecz tylko przeprowadzała "próby technologiczne". Termin użytkowanie oznacza wykorzystywanie obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, trudno za takie więc nie uznać składowania towaru w pomieszczeniu do tego przeznaczonym. Bezsporne jest także ustalenie strony postępowania, ponieważ zarówno użytkownik jak i inwestor to skarżąca Spółka. Wbrew twierdzeniu żalącej się przepisów art. 54 i art. 55 Prawa budowlanego nie stosuje się łącznie. W art. 55 tej ustawy wskazany został katalog wyjątków od zasady przyjętej w art. 54, które w przypadku ich wystąpienia nakładają na inwestora obowiązek uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Co
się tyczy wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia organ I instancji w piśmie z dnia [...] r. wskazał, że nie znalazł uzasadnienia dla pozytywnego rozpatrzenia tego wniosku. WINB wskazał także, że zgodnie z art. 59 g ust. 5 Prawa budowlanego do przedmiotowych kar stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa ( Dz. U. Nr 137, poz. 926 ze zm.), z tym że uprawnienia organu podatkowego z wyjątkiem określonego w ust. 1 przysługują wojewodzie. Z powyższej regulacji wynika, że w sprawie dotyczącej kary o jakiej mowa w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego w uzasadnionych przypadkach uprawnienia rozłożenia na raty lub odroczenia terminu jej płatności przysługują wojewodzie.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego [...] Sp. z o.o. zastępowana przez adwokata J. S. wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia ( w skardze zostało ono określone mianem decyzji ) i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi powtórzona została praktycznie w całości argumentacja zamieszczona w uzasadnieniu zażalenia od postanowienia PINB dotycząca wykładni art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego oraz zarzuty dotyczące błędnych ustaleń faktycznych stanowiących konsekwencję niewłaściwego rozumienia terminu "użytkowanie".
Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej. Wskazał, że w skardze nie zostały podniesione nowe okoliczności i zarzuty mające wpływ na istotę rozstrzygnięcia. W tej sytuacji WINB podtrzymał swoje merytoryczne stanowisko zamieszczone w uzasadnieniu skarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje :
Skarga nie mogła odnieść skutku, gdyż wbrew jej zarzutom zaskarżone postanowienie nie narusza prawa w stopniu mogącym skutkować jego uchyleniem, czy stwierdzeniem jego nieważności. Wskazać należy, że stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Nakłada to na sąd obowiązek oceny zaskarżonego postanowienia pod kątem jego zgodności z prawem materialnym, jak i przepisami postępowania administracyjnego. Podkreślenia także wymaga okoliczność, że badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu sąd administracyjny przeprowadza nie będąc związany zarzutami skargi, wskazaną w niej podstawą prawną oraz zamieszczonymi w niej wnioskami ( art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi < Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.> dalej zwanej p.p.s.a.).
Przepis art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, na którym oparte zostało zaskarżone postanowienie przewiduje, że w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59 f ust. 1 Prawa budowlanego, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. W świetle art. 59 g ust. 1 Prawa budowlanego karę, o której mowa w art. 59 f ust. 1 właściwy organ wymierza w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie. Wpływy z kar stanowią dochód budżetu państwa.
Skarżąca Spółka poddała w wątpliwość prawidłowość wykładni art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego dokonanej przez orzekające w sprawie organy nadzoru budowlanego. W szczególności zarzuciła bezzasadne i dowolne uznanie przez organy, że kara przewidziana w tym przepisie może zostać nałożona na inwestora, chociaż nie wynika to z jego dyspozycji. Przyjęta wykładnia w ocenie skarżącej ma charakter rozszerzający, co jest niedopuszczalne biorąc pod uwagę, że przepis ten należy zaliczyć do szeroko rozumianego prawa karnego. W tej ostatniej kwestii wskazać należy na pogląd prawny zamieszczony w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 stycznia 2007 r. ( sygn. akt P 19/06 [w:] OTK-A z 2007 r. z.1 poz. 2). W uzasadnieniu tym Trybunał stwierdził, że w wypadku sankcji za nielegalne użytkowanie obiektu budowlanego, ustawodawca pozostał przy formule sankcji administracyjnej, chociaż pierwotnie prawo budowlane przewidywało za tego rodzaju zachowanie sankcję w postaci grzywny. Już sama okoliczność, że ustawodawca
przesądził o administracyjnym trybie orzekania i egzekwowania kar pieniężnych, sprawia, że koncepcja zmierzająca do usytuowania tych kar w obrębie odpowiedzialności karnej wymagałaby wykazania, że w istocie są to kary kryminalne. Pozostawiając jednak na boku przynależności analizowanego przepisu do gałęzi prawa karnego czy administracyjnego, nie można się zgodzić z argumentacją skargi odnoszącą się do analizowanej kwestii. W ocenie Sądu bowiem nie ulega wątpliwości, że hipotezą przepisu art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego został objęty inwestor, gdyż to na niego ustawodawca nałożył obowiązek zawiadomienia właściwego organu o zakończeniu budowy ( art. 54 ustawy ) bądź uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu ( art. 55 ustawy ). Wątpliwości takich nie miał także Trybunał Konstytucyjny, który sentencji przywołanego wyroku explicite wskazał, że kara pieniężna z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego nakładana jest na inwestorów. Dodatkowo zauważyć trzeba, że wątpliwość na
jaki podmiot nakłada się omawianą karę sprowadza się w zasadzie do kwestii, czy karę taką nakłada się na inwestora czy użytkownika obiektu. Kwestia ta w kontrolowanym postępowaniu była tym samym pozbawiona znaczenia, gdyż podmiot użytkujący przedmiotową halę występował w procesie budowlanym w roli inwestora.
Sąd nie mógł zaakceptować także poglądu skarżącej, iż warunkiem nałożenia przedmiotowej kary w związku z konstrukcją omawianego przepisu jest łączne naruszenie przepisów art. 54 i art. 55 Prawa budowlanego. Zgodzić się tutaj należy ze stanowiskiem WINB, że art. 54 Prawa budowlanego w swojej treści odwołuje się do art. 55 tej ustawy. Biorąc powyższe pod uwagę nie można zatem uznać, że ustawodawca niewłaściwie użył w redakcji tego przepisu spójnika "i" między art. 54 a art. 55. Niezrozumiały dla Sądu jest wreszcie zarzut dotyczący niewłaściwej wykładni art. 55 pkt 1 Prawa budowlanego. Skarżąca podniosła, że w świetle tego przepisu
( należy rozumieć, że chodzi o jego wykładnię literalną ) pozwolenie na użytkowanie "wymagane jest tylko w odniesieniu do budynków zaliczonych do wszystkich kategorii tam wymienionych". Interpretacja taka art. 55 pkt 1 Prawa budowlanego znajduje co prawda częściowe oparcie związane z zastosowaniem reguł wykładni językowo-logicznej, biorąc jednak pod uwagę reguły wykładni funkcjonalnej czy systemowej wadliwość wskazanej przez Spółkę wykładni tego przepisu jest oczywista.
Na uwzględnienie nie zasługuje wreszcie zarzut, że wybudowana hala magazynowa nie była przez Spółkę użytkowana. W pierwszym rzędzie nie można zgodzić się na posługiwanie się w tej kwestii definicją użytkowania zamieszczoną w art. 252 Kodeksu cywilnego. Instytucja użytkowania rozumiana jako obciążenie rzeczy prawem do jej używania i do pobierania z niej pożytków, a więc prawo do korzystania z rzeczy cudzej, nie jest tożsama z pojęciem użytkowania obiektu budowlanego, jakim posługują się przepisy ustawy Prawo budowlane. Wprawdzie w ustawie tej ustawodawca nie zdefiniował, co należy rozumieć przez "użytkowanie obiektu budowlanego", to jednak w świetle art. 5 ust. 2, art. 71 czy art. 71 a tej ustawy przyjąć należy, że rozumienie tego pojęcia jest zbliżone do znacznie szerszego zakresowo cywilistycznego pojęcia "korzystania z rzeczy". Wbrew twierdzeniom skargi użytkowanie obiektu budowlanego, o jakim mowa w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego nie musi mieć także charakteru trwałego i pełnego. Po tych uwagach
terminologicznych wskazać należy, że bezsporne w sprawie jest, iż w toku kontroli przeprowadzonej w trybie art. 81a Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego I instancji stwierdził, że [...] Sp. z o.o. wykorzystywała wybudowaną przez siebie halę magazynową do składowania towaru, mimo iż nie uzyskała decyzji pozwalającej na jej użytkowanie. Z protokołu kontroli oraz dołączonej do niego dokumentacji zdjęciowej wynika, że towar ten został umieszczony na regałach stalowych. W tym stanie rzeczy brak jest jakichkolwiek racjonalnych argumentów pozwalających na przyjęcie stanowiska, że wybudowany obiekt nie był użytkowany ( wykorzystywany ) zgodnie z jego przeznaczeniem. W szczególności za taki argument nie można uznać twierdzeń, że ułożenie w hali towaru miało na celu tylko sprawdzenie jej funkcjonalności, czy też wynikało z potrzeby sprawdzenia wytrzymałości posadzki. Nota bene twierdzeniom tym przeczą także wyjaśnienia złożone do protokołu kontroli przez Wiceprezesa Zarządu Spółki.
Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.