Tezy
Art. 48 ust. 3 regulując trub postępowania legalizacyjnego ma charakter głównie procesowy. Zatem w sytuacji braku planu i niedysponowania przez inwestora decyzją o warunkach zabudowy przepis ten nie znajdzie zastosowania.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka,, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.), Protokolant st. ref. Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2007 r. sprawy ze skargi (...) na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) r. nr (...), 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta G. (dalej PINB) działając w oparciu o art. 48 ust. 1 ustawy z dnia
7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. nr 156, poz. 1118 - dalej Prawo budowlane) nakazał U. J. (J.) rozbiórkę części obiektu, powstałego w wyniku rozbudowy garażu zlokalizowanego na działce nr [...] przy ul. [...] w G. Uzasadniając to rozstrzygnięcie organ podał, że w oparciu o zawiadomienie Urzędu Miasta w G. przeprowadził oględziny opisanej nieruchomości, w toku których stwierdził, że dokonano na niej rozbudowy garażu o dwa pomieszczenia mające wymiary [...] m x [...] m i [...] x [...] i w każdym z nich zamontowano bramę garażową. Przedmiotowe roboty budowlane w świetle poczynionych ustaleń miały miejsce w [...] r. i zostały wykonane bez pozwolenia na budowę. W dalszej części uzasadnienia PINB zauważył, że przepis art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego dopuszcza możliwość legalizacji samowoli budowlanej.
W świetle tego przepisu budowa musiałaby być jednak zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z informacją Wydziału Architektury i Urbanistyki Urzędu Miejskiego w G. teren, na którym została zrealizowana rozbudowa garażu nie posiadał jednak obowiązującego planu miejscowego, a inwestor nie dysponował ostateczną decyzją o warunkach zabudowy. Wobec powyższego organ I instancji uznał, że w sprawie nie zachodzą okoliczności określone w art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego dające możliwość legalizacji zaistniałej samowoli, a w konsekwencji należało orzec w oparciu o art. 48 ust. 1 rozbiórkę rozbudowanej części obiektu budowlanego.
Od decyzji tej odwołała się U. J. zastępowana przez pełnomocnika J. B. domagając się jej zmiany i wszczęcia czynności umożliwiających legalizację zrealizowanych robót budowlanych. Podała, że wykonane roboty spowodowały niewielką zmianę gabarytów istniejącego obiektu oraz nie naruszają przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym ich doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem.
Decyzją z dnia [...]r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. (dalej WINB) działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podał, że zwiększenie powierzchni zabudowy pomieszczenia gospodarczego (garażu) o około [...] m2 w żadnym wypadku nie można uznać za niewielką zmianę jego gabarytów. Na zmianę decyzji PINB nie mógł wpłynąć także fakt, że zrealizowane roboty budowlane nie naruszają przepisów techniczno-budowlanych umożliwiając ich doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem, bowiem decyzja ta wynikła wprost z nakazu zawartego w art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego.
W skardze do sądu administracyjnego U. J. zastępowana tym razem przez adwokata T. M. domagała się uchylenia decyzji WINB oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zarzuciła wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez pominięcie w toczącym się postępowaniu jej męża O. J. Powstały obiekt bowiem niewątpliwie został sfinansowany z majątku wspólnego, co zdaniem skarżącej winno skutkować przyznaniem także mężowi statusu strony postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a.
W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując ustalenia zawarte w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutu skargi wskazał, że skarżąca wystąpiła o wydanie decyzji o warunkach zabudowy już po zrealizowaniu objętych wnioskiem robót budowlanych. Pod wskazanym w tym wniosku adresem została poinformowana o wszczęciu postępowania przed organem nadzoru budowlanego oraz o terminie oględzin, które będą miały miejsce na tej nieruchomości.
W oględzinach tych uczestniczył pełnomocnik skarżącej J. B., który podpisał sporządzony protokół, a następnie przedłożył w organie stosowne pełnomocnictwo. W kwestii pominięcia w toczącym się postępowaniu męża skarżącej O. J. WINB wyjaśnił, że zgodnie z wypisem z rejestru gruntów oraz wpisem do księgi wieczystej Kw [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w G. właścicielem nieruchomości, na której posadowiony został rozbudowany budynek jest wyłącznie U. J. i to jej przysługiwał status strony postępowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna aczkolwiek nie z przyczyn podniesionych przez skarżącą. Wskazać należy, że stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (...) (art. 1 § 1). Kontrola o jakiej mowa sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2) i polega na zbadaniu czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa materialnego i procesowego. W przypadku stwierdzenia naruszenia prawa, sąd dokonuje oceny wpływu tego naruszenia na wynik sprawy. Powyższe ustalenia dokonywane są wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu, a sąd nie jest w ich toku związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia
2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi < Dz, U, nr 153 poz. 1270 ze zm. - dalej p.p.s.a. >).
Poza sporem w sprawie jest, że rozbudowa budynku gospodarczego pełniącego funkcję garażu posadowionego na posesji przy ul. [...] w G. miała miejsce w [...] r., a zatem pod rządami ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Poza sporem jest także, że opisana rozbudowa została zrealizowana samowolnie. Zgodnie z ustawową definicją zamieszczoną w art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego stanowiące przedmiot kontrolowanego postępowania roboty budowlane zaliczyć należy do budowy, nie mieszczą się one bowiem w zakresie znaczeniowym pojęcia przebudowy zdefiniowanym w art. 3 pkt 7a tej ustawy. Rozważając zatem prawidłowość zastosowania w sprawie przepisów Prawa budowlanego wskazać należy, że PINB zasadnie zakwalifikował zrealizowane roboty budowlane jako objęte hipotezą art. 48 tej ustawy w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888). W ocenie Sądu w sposób nieuzasadniony kontrolowane rozstrzygnięcie zostało jednak oparte wyłącznie na przepisie art. 48 ust. 1 tej ustawy z
pominięciem postępowania legalizacyjnego przewidzianego ust. 2 tego artykułu. W tej kwestii PINB oraz WINB ograniczyły się jedynie do wskazania, że przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego stwierdzonej samowoli budowlanej nie jest możliwe, gdyż na terenie, gdzie zrealizowane zostały roboty budowlane w czasie wydawania kontrolowanych decyzji nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego oraz inwestor nie legitymował się decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W tym miejscu należy zauważyć, że przepis art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego nie uzależnia odstąpienia od zastosowania sankcji w postaci rozbiórki samowolnie zrealizowanego obiektu budowlanego lub jego części tylko od stwierdzenia zgodności budowy takiego obiektu z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo w przypadku braku planu z ustaleniami ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego
ustawodawca uzależnił bowiem możliwość takiej legalizacji od zgodności budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności: a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo b) ustaleniami ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Użyty w tym przepisie zwrot "w szczególności" oznacza, że następujące po nim wyliczenie ma jedynie charakter przykładowy, a nie wyczerpujący. W tym miejscu przywołać należy pogląd prawny zawarty w wyroku Wojewódzkiego Sądu Aministracyjnego z dnia 18 kwietnia 2007 r. sygn. akt II SA/Gl 850/06 (niepublikowany). Zgodnie z tym poglądem brak jest racjonalnych podstaw do twierdzenia, że użycie w analizowanym przepisie zwrotu "w szczególności" nastąpiło przypadkowo lub też jego użycie nie wywołuje żadnych skutków prawnych. Jednocześnie przyjdzie stwierdzić za przedstawicielami
doktryny, że niedopuszczalne jest takie ustalenie znaczenia normy, przy którym pewne jej zwroty traktowane są jako zbędne (por. J.Wróblewski w: W.Lang, J.Wróblewski, S.Zawadzki, Teoria państwa i prawa, Warszawa 1980, s. 401). Nie można więc uznać stojąc na stanowisku racjonalnego ustawodawcy, że jakaś część przepisu jest zbędna, zwłaszcza w sytuacji, w której możliwa jest interpretacja przepisu pozwalająca na uznanie, że walory normatywności posiadają wszystkie zwroty zamieszczone w danym przepisie (por wyrok NSA z dnia 3 sierpnia 2005 r. sygn. akt OSK 1842/04, Lex 188304).
W kontekście przeprowadzonych rozważań wskazać należy też na tezę zamieszczoną w innym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lipca 2007 r. sygn. akt II OSK 1027/06 (niepublikowany), że "ocena co do tego, czy budowa nie narusza przepisów z dziedziny zagospodarowania przestrzennego niekoniecznie musi się opierać na treści unormowań zawartych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, bowiem w razie braku takiego planu możliwe jest dokonanie stosownych ustaleń i stwierdzeń z zastosowaniem innych norm prawnych regulujących kwestie zapewnienia ładu przestrzennego". Wprawdzie przywołany pogląd prawny dotyczy wykładni art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z
1974 r., jednak w ocenie składu orzekającego winien on także znaleźć zastosowanie do wykładni art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r.
Biorąc pod uwagę powyższe konstatacje stwierdzić trzeba, że przedmiotem badania w postępowaniu legalizacyjnym wyznaczonym ramami przepisu art. 48
ust. 2 Prawa budowlanego winno być ustalenie zgodności obiektu z porządkiem planistycznym na danym obszarze. Porządek ten jest wyznaczony albo przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (porządek gminny) albo przepisami prawa powszechnie obowiązującego (porządek państwowy). Zdaniem przedstawicieli doktryny tam gdzie w związku z brakiem planu nie obowiązuje gminny porządek planistyczny obowiązuje państwowy porządek planistyczny (por. Z.Niewiadomski Red.: Komentarz do ustawy Prawo budowlane, Warszawa 2006,
s. 497). Ten ostatni porządek jest wyznaczony przede wszystkim przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), w tym m. in. zamieszczonymi w art. 61 tej ustawy oraz przepisami ustaw szczególnych takich jak: Prawo ochrony środowiska, Prawo wodne, Prawo geologiczne i górnicze, o ochronie przyrody, o ochronie gruntów rolnych i leśnych, o drogach publicznych, o lecznictwie uzdrowiskowym, o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami i in.
Realizacja owego "państwowego" porządku planistycznego odbywa się przede wszystkim w drodze wydawania decyzji o warunkach zabudowy, czy też decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Decyzje te jednak nie tworzą porządku prawnego, a jedynie przesądzają o zgodności zamierzonych inwestycji z tym porządkiem. Skoro zatem przepis prawa (art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego) nakazuje dokonanie oceny co do zgodności inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i jednocześnie nie ogranicza oceny tej zgodności wyłącznie do badania zgodności z planem miejscowym lub decyzją o warunkach zabudowy, to w ocenie Sądu nie jest uprawnione twierdzenie, że brak tego planu i jednocześnie brak decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu uniemożliwia zbadanie zgodności budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W takiej sytuacji badanie zgodności robót budowlanych z przepisami polegać winno bowiem na badaniu zgodności z państwowym porządkiem planistycznym. W
świetle przeprowadzonej wykładni odnieść należy się także do treści art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego, w którym jest mowa o nakładaniu na inwestora obowiązku przedstawienia zaświadczenia z zgodności inwestycji z ustaleniami obowiązującego planu lub ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy. Przywołany przepis należy wykładać stosując zasady wykładni systemowej i funkcjonalnej, która winna mieć pierwszeństwo przed jego wykładnią gramatyczną. W szczególności zauważyć należy, że literalna wykładnia art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego prowadziłaby do naruszenia konstytucyjnej zasady równości wobec prawa różnicując sytuację prawną osób, które dopuściły się samowoli budowlanej. W uprzywilejowanej sytuacji znalazłyby się wtedy bowiem osoby dopuszczające się takiej samowoli na terenie, dla którego został uchwalony obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, na co osoby te nie miały praktycznie żadnego wpływu. Stosując się do wskazanych reguł wykładni dostrzec też trzeba, że
art. 48 ust. 3 regulując tryb postępowania legalizacyjnego ma charakter głównie procesowy. Zatem w sytuacji braku planu i niedysponowania przez inwestora decyzją o warunkach zabudowy przepis ten nie znajdzie zastosowania. Nie można bowiem nałożyć na inwestora w takiej sytuacji obowiązku uzyskania zaświadczenia o treści wskazanej w tym przepisie. Nie oznacza to jednak, że osoba taka nie może przedłożyć w miejsce wspomnianego zaświadczenia innych dowodów wskazujących na zgodność z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zrealizowanego obiektu, w tym także zaświadczeń tej treści wydanych przez wójta, burmistrza (prezydenta miasta). Oceny takiej organ nadzoru budowlanego winien dokonać także we własnym zakresie.
Przeprowadzone rozważania prowadzą do wniosku, że kontrolowana decyzja WINB oraz poprzedzająca ją decyzja PINB naruszają przepis art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, co w konsekwencji prowadzić musiało do ich uchylenia na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz art. 135 p.p.s.a. Uchylenie z tego powodu decyzji organów obu instancji nie oznacza jednak przesądzenia okoliczności o zgodności inwestycji z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a jedynie wskazuje na konieczność zbadania tej okoliczności przez organy nadzoru budowlanego w znacznie szerszych, wyżej naprowadzonych aspektach. W związku z niezgłoszeniem przez pełnomocnika skarżącej wniosku o zwrot kosztów postępowania Sąd nie orzekał w tym przedmiocie kierując się przepisem art. 210 § 1 p.p.s.a.