Tezy
- Dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej, jako pełniący funkcję organu wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego, nie posiada legitymacji do zaskarżenia przed sądem administracyjnym decyzji wydanej na skutek wniesienia odwołania od decyzji starosty realizującego zadania, o których mowa w art. 4 ust. 4 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (t.j. Dz.U. z 2005 r., Nr 239, poz. 2019 z późn. zm.).
- Brak legitymacji skargowej nie ustaje również w sytuacji, kiedy organ ten został wyłączony od orzekania w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, albowiem wyłączenie takie nie pozbawia go statusu organu wyższego stopnia.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia NSA Ewa Krawczyk,, Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu w dniu 27 maja 2010 r. na rozprawie sprawy ze skargi Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego p o s t a n a w i a: 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić skarżącemu uiszczony wpis od skargi w kwocie [...] złotych.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] r., Nr [...], Starosta [...], po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, udzielił L. K. i T. K. pozwolenia wodnoprawnego na piętrzenie śródlądowych wód powierzchniowych za pomocą istniejącego stopnia wodnego - jazu, zlokalizowanego w km 5+000 rzeki [...] w miejscowości H. , pow. B. oraz na korzystanie z wód do celów energetycznych Małej Elektrowni Wodnej H. Jako podstawę prawną wydania tej decyzji wskazano przepisy ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (t.j. Dz.U. z 2005 r., Nr 239, poz. 2019 z późn. zm.). W decyzji określono szczegółowe warunki udzielonego pozwolenia oraz wskazano, że wnioskodawcy spełnili wymagania formalno-prawne, a zamierzone korzystanie z wód odbywać się będzie zgodnie z zasadami i warunkami określonymi w powołanych przepisach. Ponadto strony postępowania nie zgłosiły w jego toku żadnych zastrzeżeń.
Odwołanie od powyższej decyzji wniósł obecnie skarżący Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej (dalej: RZGW) w K. Zarzucił, że założony przepływ nienaruszalny jest znacznie mniejszy od przepływu absolutnie najniższego, a to jest niedopuszczalne ze względu na zachowanie życia biologicznego w rzece. Zaproponowana przepławka przy elektrowni jest niewłaściwie zlokalizowana. Zaniżony jest proponowany przepływ w przepławce. Część graficzna instrukcji gospodarowania wodą nie uwzględnia wszystkich urządzeń wodnych wymagających pozwolenia wodnoprawnego.
Odwołanie wniesiono w terminie, a skierowane zostało do Dyrektora RZGW w K. za pośrednictwem organu pierwszej instancji.
Postanowieniem z dnia [...]r., Nr [...], Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej, powołując się na art. 24 § 1 pkt 1 w zw. z art. 26 § 2 i 3 Kodeksu postępowania administracyjnego (kpa), wyznaczył Dyrektora RZGW w G. do prowadzenia sprawy z odwołania Dyrektora RZGW w K. od wymienionej na wstępie decyzji Starosty [...]
Rozpoznając to odwołanie, Dyrektor RZGW w G. , zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ odwoławczy wskazał, że przepływ nienaruszalny określany jest przez autora operatu wodnoprawnego indywidualnie na podstawie istniejących uwarunkowań, wiedzy fachowej oraz danych literaturowych. W tym zakresie brak jest norm i przepisów prawa. Przedmiotowe pozwolenie nie dotyczy wykonywania jakichkolwiek nowych urządzeń wodnych lecz jedynie korzystania z wody za pomocą urządzeń już istniejących. Część graficzna instrukcji uwzględnia urządzenia wodne związane z piętrzeniem i korzystaniem z wód do celów energetycznych, a ponadto rysunki urządzeń wodnych zamieszczone zostały w części graficznej operatu. W konkluzji, powołując się na treść art. 37, art. 122 ust. 1 i art. 126 Prawa wodnego, organ stwierdził, że brak było podstaw do odmowy udzielenia pozwolenia przez organ pierwszej instancji.
Skargę na decyzję organu odwoławczego wniósł do tut. Sądu Dyrektor RZGW w K. Zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 126 w zw. z art. 125 i 128 Prawa wodnego oraz przepisów proceduralnych, w tym art. 138 § 2 kpa.
W uzasadnieniu podkreślono, że organ odwoławczy nie odniósł się do merytorycznych zarzutów zawartych w odwołaniu. Nie wyjaśnił ponadto w sposób dostateczny stanu faktycznego sprawy w zakresie objętym zarzutami poprzez niezebranie oraz nierozpatrzenie całego materiału dowodowego niezbędnego do podjęcia rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy poczynił ustalenia w oparciu o niekompletny materiał dowodowy przy pominięciu i nierozstrzygnięciu wskazanych przez skarżącego faktów i zarzutów, które mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo organ wskazał na materiał dowodowy, w tym na opinie i uzgodnienia, które były brane pod uwagę przy rozpatrywaniu odwołania i uznał je za wystarczające dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy.
Na rozprawie w dniu [...]r. uczestnicy postępowania L. K. i T. K. wnieśli o oddalenie skargi z przyczyn merytorycznych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:
W pierwszej kolejności rozważenia wymagało, czy skarga wniesiona została w przewidzianym prawem terminie. Skarga została bowiem nadana bezpośrednio na adres Sądu, a więc z naruszeniem art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Dopiero zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II (sygn. akt II KO/Gl 121/09) skarga przekazana została w dniu [...]r. organowi odwoławczemu. W tej sytuacji za datę wniesienia skargi uznać należało datę jej przekazania przez Sąd organowi odwoławczemu. Zaskarżona decyzja została doręczona skarżącemu w dniu [...]r., a zatem skarga wniesiona została w ostatnim dniu terminu określonego w art. 53 § 1 p.p.s.a., co powoduje, że termin ten należy uznać za zachowany.
Kolejną kwestią wymagającą rozważenia przed przystąpieniem do merytorycznej kontroli zaskarżonej decyzji, jest kwestia legitymacji skargowej. Zgodnie z treścią art. 50 § 1 p.p.s.a., uprawnienie do wniesienia skargi przysługuje każdemu, kto ma w tym interes prawny, a ponadto prokuratorowi, Rzecznikowi Praw Obywatelskich oraz organizacji społecznej w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi (art. 50 § 2 p.p.s.a. ).
W rozpatrywanej sprawie stroną skarżącą jest Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (t.j. Dz.U. z 2005 r., Nr 239, poz. 2019 z późn. zm.) dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej jest jednym z organów administracji publicznej właściwym w sprawach gospodarowania wodami. Przepis art. 92 ust. 3 pkt 9 powołanej ustawy nadaje temu organowi status strony w postępowaniach administracyjnych prowadzonych na podstawie ustawy, w sprawach dotyczących regionu wodnego. Ponadto, zgodnie z art. 127 ust. 7 Prawa wodnego, stroną postępowania o wydanie pozwolenia wodnoprawnego jest m.in. dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej. Nie ulega zatem wątpliwości, że obecnie skarżący organ posiadał przymiot strony w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżoną decyzją. Nie sposób jednak nie zauważyć, że zgodnie z art. 4 ust. 4 i 4a w brzmieniu nadanym art. 146 pkt 1 lit. c) i d) ustawy z dnia 3 października 2008 r. o
udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227 z późn. zm.), właściwy dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej pełni funkcję organu wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego w stosunku do starostów realizujących m.in. kompetencje organu właściwego do wydania pozwolenia wodnoprawnego. Jest także organem odwoławczym w tych sprawach. Jednocześnie zauważyć przyjdzie, że żaden przepis prawa nie przyznaje temu organowi w sposób szczególny legitymacji do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzje wydawane w sprawach, w których organ ten pełni funkcję organu wyższego stopnia. W tym stanie rzeczy legitymację skargową należy oceniać wyłącznie poprzez przesłanki określone w przepisach ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Analiza treści art. 50 § 1 p.p.s.a. prowadzi do wniosku, iż o statusie strony w postępowaniu sądowym decyduje posiadanie interesu prawnego (por. m.in. wyrok NSA z dnia 15 marca 2007 r., II OSK 461/06). Podstawę procesowej legitymacji strony musi stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Tak więc istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego - taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialno - prawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu. Zgodzić się należy ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w wyroku z dnia 3 czerwca 1996 r., II SA 74/96 (ONSA 1997/2/89), iż interes prawny podmiotu wnoszącego skargę do sądu
przejawia się w tym, iż podmiot ten działa bezpośrednio, we własnym imieniu i ma roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienie z nałożonego obowiązku. Kryterium "interesu prawnego" ma zatem charakter materialno - prawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a kwestionowanym w skardze aktem lub czynnością organu administracji. O możliwości żądania wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego decydują przesłanki zbliżone do tych, które stanowią podstawę legitymacji procesowej strony w administracyjnym postępowaniu jurysdykcyjnym (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2004, s. 89, B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze, 2002, s. 129 - 130).
Dopuszczenie do złożenia skargi przez organ wyższego stopnia prowadzi do sytuacji, w której stronami postępowania sądowego są dwa organy administracji publicznej orzekające w sprawie, a mianowicie: skarżący i autor decyzji odwoławczej, a spór między nimi sprowadza się do różnego stanowiska co do prawidłowości decyzji organu pierwszej instancji.
W orzecznictwie i doktrynie dominuje pogląd, iż organy administracji publicznej nie mogą skutecznie wszczynać postępowania sądowoadministracyjnego. Postępowanie to, podobnie jak każde sporne postępowanie sądowe, nie może zostać wszczęte z urzędu przez sam sąd administracyjny. Nie może również zostać uruchomione przez organ administracji publicznej, którego działalność ma być przedmiotem oceny z punktu widzenia zgodności z prawem, ani żaden inny organ pozostający w strukturze organizacyjnej tej administracji, przykładowo przez organ wyższego stopnia tak, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie. Organy te nie mogą posiadać uprawnień do poddawania swojej działalności kontroli zewnętrznej w stosunku do administracji, ani też postępowanie sądowoadministracyjne nie może być wykorzystane do rozstrzygania sporów na tle odmiennych poglądów prawnych między organami różnych szczebli w strukturze organizacyjnej administracji publicznej (por. T. Woś: Postępowanie sądowoadministracyjne. PWN, Warszawa 1999, s. 110; T. Woś,
H. Knysiak-Molczyk, M.Romańska: Postępowanie sądowoadministracyjne. LexisNexis, Warszawa 2009, s. 104 i n.), a zatem - postępowanie sądowoadministracyjne może być uruchomione tylko z inicjatywy podmiotu pozostającego poza systemem organów, których działalność ma podlegać kontroli przez sąd administracyjny.
Reasumując powyższe rozważania stwierdzić przyjdzie, że dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej, jako pełniący funkcję organu wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego, nie posiada legitymacji do zaskarżenia przed sądem administracyjnym decyzji wydanej na skutek wniesienia odwołania od decyzji starosty realizującego zadania, o których mowa w art. 4 ust. 4 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (t.j. Dz.U. z 2005 r., Nr 239, poz. 2019 z późn. zm.). Brak legitymacji skargowej nie ustaje również w sytuacji, kiedy organ ten został wyłączony od orzekania w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, albowiem wyłączenie takie nie pozbawia go statusu organu wyższego stopnia.
Mając powyższe na uwadze skarga wniesiona przez Dyrektora RZGW w K. podlegała odrzuceniu jako niedopuszczalna na zasadzie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Wobec odrzucenia skargi z powodu jej niedopuszczalności Sąd nie mógł dokonać merytorycznej kontroli zaskarżonej decyzji.