Tezy
Obowiązkiem organów administracji publicznej państw członkowskich jest stosowanie wewnętrznego prawa w odniesieniu do porządku prawnego unijnego i w zgodności z celami norm wspólnotowych. Zaliczenie do obszarów o niekorzystnych warunkach gospodarowania gruntów wiejskich gminy S. wymagało w sprawie dotyczącej dopłat ONW, jednoznacznego i precyzyjnego wyjaśnienia położenia działek ewidencyjnych skarżącego i określenie, które z nich i w jakiej części stanowią obszar wiejski gminy S., a które leżą w granicach administracyjnych miasta i jako grunty wiejskie dopłatami ONW nie mogą być objęte.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Sędziowie sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.),, sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi J.B. na decyzję Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] czerwca 2005 r., nr [...] w przedmiocie przyznania płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą jej wydanie decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. z dnia [...] kwietnia 2005 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone decyzje nie podlegają wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; 3. zasądza od Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. na rzecz skarżącego J.B. kwotę 78
złotych (siedemdziesiąt osiem) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Skarżący J.B. złożył [...] czerwca 2004r. w Powiatowym Biurze Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniosek o przyznanie płatności bezpłatności do gruntów rolnych lub o przyznanie płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2004r. We wniosku o przyznanie płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania zadeklarował powierzchnię 20,59 ha użytkowaną rolniczo.
Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. po rozpatrzeniu tego wniosku wydał [...].04.2005r. dwie decyzje. Jedna dotyczyła przyznania płatności bezpośrednich, natomiast druga (będąca przedmiotem niniejszej skargi) o numerze [...] przyznania płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. Organ I instancji zakwalifikował do tych płatności jedynie 2,73 ha przyznając ONW w wysokości 720,72 zł.
W odwołaniu od tej decyzji J.B. zarzucił jej:
- obrazę art. 107 kpa poprzez brak zawarcia w niej rozstrzygnięcia oddalającego wniosek o przyznanie płatności ONW dla powierzchni powyżej 2,73 ha oraz brak uzasadnienia odmowy.
- naruszenie konstytucyjnej zasady również wobec prawa poprzez ustawowe uznanie, że grunty należące do obszaru wiejskiego nie wymagają wsparcia z tytułu niekorzystnych warunków gospodarowania.
- obrazę art. 2 ust. 2 ustawy o ochronie zdrowia psychicznego w następstwie tego, że wskutek braku indywidualnego rozpoznania wniosku o przyznanie płatności ONW nie udzielono dopłat z tego tytułu dla osoby której miejscowy wymiar sprawiedliwości uniemożliwia działalność rolniczą poddając zbędnym i wielokrotnym badaniom psychiatrycznym w błahych i podobnych sprawach, których podstawą wszczęcia jest sposób i tryb wykonywania zawodu rolnika, co jednocześnie
w znacznym stopniu utrudnia przystosowanie gospodarstwa do wymogów Unii Europejskiej.
Dyrektor P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa po rozpatrzeniu powyższego odwołania decyzją z dnia [...].06.2005r. orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej wskazując w uzasadnieniu, iż z zadeklarowanej przez skarżącego do płatności z tytułu ONW powierzchni gruntów, jedynie 2,73 ha kwalifikowało się do tej płatności. Pozostała powierzchnia tj. 17,86 ha nie kwalifikuje się do płatności ONW ponieważ ta część działek ewidencyjnych jest położona w obrębach S., M. S. - K.N., M. S. - K., gmina S., powiat s., województwo p. W związku z tym zgodnie z załącznikiem Nr 2 Rozporządzenia Rady Ministrów z 14.04.2004r. ( Dz. U. Nr 73, poz. 657 ze zmianami) zawierających wykaz gmin i obrębów zakwalifikowanych do obszarów o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętych planem rozwoju obszarów wiejskich stwierdza się, że obręby S., M. S. - K.N. i M. S. - K. nie zostały zaliczone do żadnej strefy w ramach obszarów o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW).
W skardze na tę decyzję wywiedzionej do sądu administracyjnego J.B. zarzucił jej:
- brak podstaw prawnych wskutek oparcia decyzji na Rozporządzenie RM
z 14.04.2004r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielenia pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętych planem rozwoju obszarów wiejskich, które zostało uchylone zmianą ustawy z 28.11.2003r. o wspieraniu obszarów wiejskich
ze środków pochodzących z sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji
i Gwarancji Rolnej, a przy tym zostało wydane z przekroczeniem upoważnienia ustawowego,
- obrazę art. 5 ust. 4 ustawy z 28.11.2003r. o wspieraniu obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji
i Gwarancji Rolnej wskutek jego niezastosowania,
- błąd w ustaleniach faktycznych poprzez niezasadne uznanie, że grunty leżące w obrębach ewidencyjnych S. - K.N., S. - K. nie zostały zaliczone do obszarów o niekorzystnych warunkach gospodarowania, objętych dopłatami ONW.
Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją wydanie decyzji organu I instancji w części odmawiającej dopłat ONW zgodnie ze zgłoszonym wnioskiem.
Dyrektor P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. zważył, co następuje:
Skardze nie można było odmówić słuszności aczkolwiek nie ze wszystkimi jej zarzutami Sąd się zgodził. Za nietrafny Sąd uznał zarzut braku oparcia decyzji na właściwej podstawie prawnej. W decyzji pierwszoinstancyjnej organ powołał się bowiem zarówno na przepis art. 5 ust. 2 ustawy z 28 listopada 2003r. o wspieraniu obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. z 2003r. Nr 229, poz. 2273) upoważniający kierownika jednostki organizacyjnej Agencji do decyzyjnego udzielania pomocy w zakresie między innymi wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, jak i na stosowne przepisy Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. z 2004r. Nr 73, poz. 657). Nie ulega przy tym
wątpliwości, że organ miał obowiązek stosowania przywołanych przepisów w brzmieniu obowiązującym w dacie załatwiania sprawy, a nie w brzmieniu z daty złożenia wniosku skarżącego, albowiem przepisy zmieniające w/w akty nie zawierały norm intertemporalnych. Godzi się przy tym zauważyć, że zarówno pierwotny wykaz obszarów ONW stanowiący załącznik nr 2 rozporządzenia, jak i nowy wykaz tych obszarów, zawierał identyczny zapis w zakresie obszarów wiejskich gminy S., oznaczonych kodem statystycznym GUS 20 11085, przypisanych obszarom nizinnym ONW strefy II. Zmiana ustawy z 28 listopada 2003r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ...(...), na którą wskazuje skarżący, nie zmieniła też umocowania Rady Ministrów do określenia warunków i trybu udzielania pomocy finansowej, a tego wyłącznie dotyczyła zaskarżona decyzja i dlatego obojętny dla niniejszej sprawy jest zarzut wykroczenia rozporządzeniem wykonawczym poza pierwotny zakres upoważnienia ustawowego, który nie dawał podstaw do określenia rozporządzeniem zasad
wstrzymywania, zwracania i zmniejszania tejże pomocy.
Pozostałe zarzuty skargi Sąd podzielił. Naruszenia jednakże art. 5 ust. 4 ustawy 28.11.2003r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ....(...) Sąd upatruje nie w braku indywidualizacji wniosku tj. braku oceny wniosku poprzez pryzmat indywidualnej sytuacji skarżącego, który z przyczyn od siebie niezależnych (jego zdaniem), opisanych szczegółowo w odwołaniu, nie ma możliwości należytego gospodarowania. Zdaniem Sądu powyższy przepis organy decydujące o przyznaniu płatności ONW naruszyły nie podejmując współdziałania z innymi organami administracji publicznej w zakresie należytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Przepis art. 5 ust. 4 wskazanej wyżej ustawy stanowi, iż przy realizacji zadań związanych z udzielaniem pomocy finansowej agencja współpracuje z organami administracji rządowej i samorządowej. W sytuacji zatem gdy wykaz obszarów ONW stanowiący załącznik Nr 2 Rozporządzenia RM z 14.04.2004r. do takich obszarów zaliczył grunty wiejskie gminy S., obowiązkiem agencji było wyjaśnienie, które z działek
ewidencyjnych skarżącego wymienionych we wniosku stanowią grunty wiejskie tj. są położone poza granicami administracyjnymi miasta S. Wyjaśnienie powyższej kwestii wymagało zasięgnięcia stosownej informacji od starosty zawiadującego powiatowym zasobem geodezyjnym i kartograficznym (vide: art. 7 "d"; ustawy z 17 maja 1998r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne - tj. Dz. U. z 2005r. Nr 240, poz. 2027 ze zmianami). Podkreślić należy, że pojęcie "obrębu ewidencyjnego" jest pojęciem szerszym od pojęcia "działki ewidencyjnej" (vide: § 5 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków - Dz. U. z 2001r. Nr 38, poz. 454) z zatem w obrębie ewidencyjnym S. - K.N. i S. - K. mogły się znaleźć działki ewidencyjne położone zarówno na obszarze wiejskim gminy S., jak i na obszarze miasta S. Przypisany w wykazie obszarów ONW pozycji "w. S." kod statystyczny GUS 20 11085 oznacza obszar wiejski w miejsko wiejskiej gminie S. Powyższe wynika z analizy
Rozporządzenia Rady Ministrów z 15 grudnia 1998r. w sprawie szczegółowych zasad prowadzenia, stosowania i udostępniania krajowego rejestru urzędowego podziału terytorialnego kraju oraz związanych z tym obowiązków organów administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 1998r., Nr 157, poz. 1031), gdzie w załączniku Nr 1 kodem 20 11085 oznaczono obszar wiejski gminy S. a kodem 2011084 obszar miasta S. Podkreślić należy,
że wykaz obszarów ONW stanowiący załącznik Nr 2 Rozporządzenia Rady Ministrów z 14.04.2004r. zaliczając do tych obszarów część wiejską gminy S., nie operuje obrębami ewidencyjnymi. Rozporządzenie powyższe należy interpretować w zgodności z unijnymi unormowaniami regulującymi kwestie wsparcia producentów rolnych przez Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFO i GR). Do regulacji unijnych nawiązuje wprost § 2 ust. 1 pkt 2 Rozporządzenia z 14.04.2004r., przywołujący Rozporządzenie rady (WE) Nr 1257/1999 z 17 maja 1999r. w sprawie wsparcia rozwoju wsi przez Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnej. W preambule tegoż rozporządzenia w punkcie 9-tym stwierdzono, iż ramy zreformowanej polityki rozwoju wsi powinny objąć wszystkie obszary wiejskie Wspólnoty. Obowiązkiem organów administracji publicznej państw członkowskich jest stosowanie wewnętrznego prawa w odniesieniu do porządku prawnego unijnego i w zgodności z celami norm wspólnotowych. Zaliczenie do obszarów o niekorzystnych warunkach
gospodarowania gruntów wiejskich gminy S., wymagało zatem w sprawie dotyczącej dopłat ONW, jednoznacznego i precyzyjnego wyjaśnienia położenia działek ewidencyjnych skarżącego i określenia, które z nich i w jakiej części stanowią obszar wiejski gminy S. a które leżą w granicach administracyjnych miasta i jako grunty wiejskie dopłatami ONW nie mogą być objęte. Na rozprawie przed sądem skarżący prezentował stanowisko, że grunty obrębu geodezyjnego S. - K.N. i S. - K. leżą poza granicami administracyjnymi miasta. Powyższego stanowiska Sąd z racji braku ustaleń organu zweryfikować nie mógł.
Mając powyższe na uwadze Sąd podzielił zarzut skarżącego co do nieprawidłowych ustaleń organu, które w zakresie opisanym wyżej należałoby powtórzyć i uzupełnić. Uchylenie zaskarżonej decyzji pierwszoinstancyjnej nastąpiło w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit "a" i "c" ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Z uwagi na brak formalnego zamieszczenia w zaskarżonej decyzji rozstrzygnięcia odmawiającego przyznania dopłaty ONW ponad kwotę 720, 72 złotych (tj. za 2,73 ha gruntów położonych w K.), Sąd uchylił całość decyzji o przyznaniu dopłat. Konsekwencją uwzględnienia skargi było stwierdzenie z urzędu o niemożności wykonania decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku (art. 152 ustawy - Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) oraz orzeczenie o obowiązku zwrotu przez organ na rzecz strony skarżącej poniesionych przez nią kosztów postępowania sądowego (art. 200 w zw. z art. 210 § 1 ustawy - Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Do kosztów postępowania poniesionych i udowodnionych przez stronę sąd zaliczył koszty dojazdu do sądu transportem PKS oraz środkami komunikacji miejskiej (łącznie 22 złote), koszty korespondencji według opłat pocztowych (dowody poniesienia okazane na rozprawie - vide: protokół z rozprawy k. 100-100 odwrót akt) i uiszczony wpis od skargi
w kwocie 50 złotych, nieobjętej przyznanym prawem pomocy. Sąd uznał
za nieudowodnioną przez skarżącego wysokość utraconego zarobku wskutek stawiennictwa w sądzie. Przedłożona przez skarżącego decyzja określająca zobowiązanie pieniężne z tytułu podatku od nieruchomości, leśnego i rolnego, nie wskazuje kwoty przeciętnego miesięcznego zarobku skarżącego, który zresztą
w rolnictwie nie jest dochodem powtarzalnym, systematycznym, dającym się z góry określić. Nadto skarżący musiałby wykazać, że zarobek utracił wskutek stawiennictwa w sądzie, a tego skarżący nie wykazał.