Tezy
Na podstawie art. 154 § 1 i 2 kpa mogą być uchylane lub zmieniane decyzje ostateczne w rozumieniu art. 16 § 1 kpa. Komentowany przepis ma zastosowanie także w przypadku, gdy sąd administracyjny oddalił skargę na decyzję. Wyrok sądu administracyjnego oddalający skargę oznacza bowiem jedynie, że w ocenie Sądu zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu zobowiązującym Sąd do jej uchylenia bądź stwierdzenia nieważności, nie wyłącza natomiast możliwości skorzystania przez organ administracji, który wydał decyzję, bądź przez organ wyższego stopnia, zmiany tej decyzji w trybie art. 154 lub 155 kpa, jeżeli zachodzą przesłanki przewidziane w tych przepisach. Tym bardziej jeżeli strona postępowania wnosi o zmianę decyzji w trybie art. 154 kpa.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk (spr.), Sędziowie asesor WSA Jacek Pruszyński,, asesor WSA Małgorzata Roleder, Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 listopada 2007 r. sprawy ze skargi K. B. na postanowienie Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] kwietnia 2007 r., nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności środka odwoławczego 1. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia; 2. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. na rzecz skarżącego K. B. kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu wpisu sadowego.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] maja 2006 roku Nr [...] Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w M. odmówił panu K. B. przyznania pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstwa rolnego do standardów Unii Europejskiej.
Na skutek rozpoznania odwołania pana K. B. decyzją z dnia [...] lipca 2006 roku nr [...] Dyrektor P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Skargę na powyższe rozstrzygnięcie złożył pan K. B.
W dniu 8 marca 2007 roku w sprawie sygn. akt II SA/Bk 763/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. oddalił w/w skargę. Wyrok ten uprawomocnił w dniu 11 kwietnia 2007 roku.
W dniu [...] marca 2007 roku pan K. B. złożył do Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. pismo zatytułowane "odwołanie od decyzji nr [...]" wskazując, iż sprawa dotyczy dostosowania gospodarstwa rolnego do standardów UE. Jako podstawę swego odwołania skarżący wskazał art. 154 § 1 i 2 kpa. Powołując się na to, że pracownik Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z Oddziału w M. wprowadził go i dyrektora w błąd, wniósł o zmianę przedmiotowej decyzji.
Dyrektor P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. po rozpatrzeniu powyższego "odwołania" postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2007 roku nr [...] stwierdził niedopuszczalność odwołania od decyzji Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł.
Organ odwoławczy w uzasadnieniu swego stanowiska wskazał, iż odwołanie od decyzji Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] lipca 2006 roku nr [...] zostało już prawomocnie rozpoznane albowiem wyrokiem z dnia 8 marca 2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. oddalił skargę. W chwili zaś składania przedmiotowego odwołania panu K. B. przysługiwał jeszcze terminie do złożenia skargi kasacyjnej do NSA.
Na tej podstawie organ uznał, iż tok postępowania w niniejszej sprawie został wyczerpany, gdyż skarżący wyczerpał przysługujące mu w sprawie środki odwoławcze. Tym samym organ odwoławczy może jedynie wydać postanowienie o niedopuszczalności odwołania z dnia [...] marca 2007 roku.
Oceniając merytorycznie zarzuty skarżącego organ wskazał, iż rozpatrując kwestię dopuszczalności odwołania, nie jest on uprawniony do merytorycznej oceny sprawy. Stwierdził ponadto, iż istotną treścią wyroku oddalającego skargę jest ustalenie, że nie była ona prawnie wadliwa z punktu widzenia ustanowionych w tym przepisie kryteriów zgodności z prawem decyzji administracyjnym, a zatem jest zgodna z prawem.
W skardze na powyższe postanowienie, wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. pan K. B. wyraził ogólne niezadowolenie z nie przyznania pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstwa rolnego do standardów Unii Europejskiej, wskazując na przyczyny tego rozstrzygnięcia.
Dyrektor P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga podlegała uwzględnieniu aczkolwiek z innych przyczyn niż wskazane przez skarżącego. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) sąd administracyjny rozstrzyga o skardze w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Powyższy przepis uprawnia Sąd również do oceny sprawy w nieco innym aspekcie, niż ujęły to zarzuty skargi.
W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z treścią (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. Nr 153, poz. 1269 oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę decyzji, postanowień, aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej pod względem ich zgodności z przepisami prawa materialnego oraz przepisami postępowania administracyjnego i oceny tej dokonuje w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy.
W niniejszej sprawie zaskarżone postanowienie zapadło z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa), a konkretnie przepisu art. 154 kpa.
Zauważyć należy, iż zgodnie z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego zwanej dalej kpa, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny obywateli.
W przedmiotowej natomiast sprawie Dyrektorowi P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. umknęła jedna zasadnicza kwestia, która miała wpływ na całe postępowanie wywołane pismem pana K. B. z dnia [...] marca 2007 roku (k. 139 akt administracyjnych). Pismo pana K. B., jakie wpłynęło do organu było wprawdzie zatytułowane "odwołanie od decyzji nr [...]", która to jest decyzją II - instancyjną tego organu, wydaną na skutek wniesionego już wcześniej przez skarżącego odwołania, jednakże organ ten winien mieć na uwadze podstawę prawną przedmiotowego pisma tj. art. 154 § 1 i § 2 kpa, a zatem w praktyce całokształt okoliczności rzutujących na prawidłowe zakwalifikowanie pisma skarżącego.
W ocenie Sądu okoliczność, iż pismo skarżącego wpłynęło w okresie otwartym do złożenia skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. z dnia 8 marca 2007 roku sygn. akt II SA/Bk 763/06 w przedmiocie decyzji nr [...] oznaczało, że skarżący uznał iż zwykły tryb postępowania administracyjnego został już skutecznie wyczerpany. Tym samym skarżący zdecydował się wdrożyć nadzwyczajny tryb postępowania.
Podkreślić należy, że obowiązkiem organu jest załatwienie pisma zgodnie z intencją nadawcy. Mając wątpliwości co do rzeczywistej treści żądania strony organ powinien wezwać ją do złożenia wyjaśnienia na piśmie w trybie art. 50 § 1 kpa - wskazującego na intencję wniosku. Dopiero po uzyskaniu informacji, jak ma traktować pismo z dnia [...] marca 2007 roku zatytułowane "odwołanie" Dyrektor P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. mógłby jednoznaczne wyjaśnić intencje pana K. B., zawarte w jego piśmie. Tymczasem bez należytego wyjaśnienia sprawy zakwalifikowanie niezatytułowanego pismo jako kolejnego odwołania od swojej ostatecznej i prawomocnej decyzji, wydaje się co najmniej przedwczesne, choć w ocenie Sądu można by się pokusić nawet o dalej idące wnioski.
W związku z powyższym należy stwierdzić, że wydanie postanowienia w trybie art. 134 kpa winno być poprzedzone dokładnym wyjaśnieniem stanu faktycznego, tj. wyjaśnieniem czy faktycznie pismo strony stanowi odwołanie, czy taki środek zaskarżenia w danej sprawie przysługuje, czy zostało złożone w ustawowym terminie i spełnia wymogi pisma procesowego. Mając wątpliwości w którejkolwiek z podanych kwestii - przed podjęciem postanowienia w trybie art. 134 kpa organ administracyjny stosownie do potrzeb powinien wezwać stronę do usunięcia braków (art. 64 § 2 kpa) lub do złożenia wyjaśnienia na piśmie w trybie art. 50 § 1 kpa. Dopiero po wyjaśnieniu intencji pisma zaistniałaby możliwość podjęcia prawidłowych ustaleń i czynności organu, mając na uwadze przy tym treść art. 6 oraz 9 kpa.
W tym miejscu można powołać się na wyrok NSA z dnia 5.06.2001 roku w sprawie IV SA 786/99 (opublikowany w bazie LEX nr 78948), w którym skład orzekający skonstatował: "Organ administracji publicznej przed podjęciem postanowienia w trybie art. 134 kpa, mając wątpliwości co do tego, czy odwołanie zostało podpisane przez osoby do tego uprawnione, powinien wezwać stronę do usunięcia braków (art. 64 § 2 kpa) lub wezwać do złożenia wyjaśnienia na piśmie (art. 50 § 1 kpa). Istotą i celem przewodnim postępowania administracyjnego jest zawsze załatwienie sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 kpa). Przy czym załatwienie sprawy należy rozumieć, jako załatwienie sprawy co do jej istoty w całości lub części (art. 140 § 2 kpa). Załatwienie sprawy w znaczeniu procesowym, a niewątpliwie takim jest wydanie postanowienia w trybie art. 134 kpa, jest ostatecznością, kiedy nie ma prawnych możliwości podjęcia rozstrzygnięcia merytorycznego".
Skład orzekający w sprawie niniejszej przychyla się do tego stanowiska.
Podkreślić przy tym należy, iż na podstawie art. 154 § 1 i 2 kpa mogą być uchylane lub zmieniane decyzje ostateczne w rozumieniu art. 16 § 1 kpa. Komentowany przepis ma zastosowanie także w przypadku, gdy sąd administracyjny oddalił skargę na decyzję. Zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 15 sierpnia 1985 r., III SA 80/85 (ONSA 1985, nr 2, poz. 16) wyrok sądu administracyjnego oddalający skargę "oznacza jedynie, że w ocenie Sądu zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu zobowiązującym Sąd do jej uchylenia bądź stwierdzenia nieważności, nie wyłącza natomiast możliwości skorzystania przez organ administracji, który wydał decyzję, bądź przez organ wyższego stopnia, zmiany tej decyzji w trybie art. 154 lub 155 kpa, jeżeli zachodzą przesłanki przewidziane w tych przepisach". Tym bardziej jeżeli taki wniosek złożyła strona postępowania.
Znamiennym jest bowiem to, że wniosek zgłoszony w trybie art. 154 kpa uruchamia nowe postępowanie administracyjne, które może zostać zakończone w pierwszej instancji przez wydanie decyzji o odmowie uchylenia lub zmiany ostatecznej decyzji administracyjnej. Decyzja odmowna jest więc decyzją wydaną w I instancji i od tej decyzji zgodnie z zasadą dwuinstancyjności (art. 15 kpa) przysługuje stronie odwołanie (tak wyrok NSA w Warszawie z dnia 23.04.2002 roku, I SA 2723/01, LEX nr 83821).
Mając na uwadze powyższe okoliczności podnieść należy, iż w niniejszej sprawie niewątpliwie doszło do naruszenia przepisu art. 154 kpa w zw. z art. 134 kpa. Okoliczność ta skutkuje tym, iż stwierdzenie niedopuszczalności odwołania było nieprawidłowe. W konsekwencji organ winien rozpoznać wniosek skarżącego z dnia [...] marca 2007 roku, po uprzednim wezwaniu skarżącego do uzupełnienia braków formalnych tego wniosku czy też wskazania intencji tego pisma.
W tym stanie rzeczy wobec stwierdzonego rażącego naruszenia prawa stanowiącego podstawę stwierdzenia nieważności postanowienia (art. 156 § 1 pkt 2 kpa), Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) stwierdził nieważność zaskarżonego postanowienie. Art. 156 § 1 pkt 2 kpa nie zawęża bowiem rażącego naruszenia prawa, o jakim mowa w tym przepisie, do uregulowań materialnoprawnych i nie wyklucza przypisania decyzji wady nieważności w przypadku ujawnienia rażącego naruszenia przepisów proceduralnych, jeżeli naruszenie to pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy (tak wyrok WSA z dnia 18.07.2006 roku, VII SA/Wa 1399/05, LEX nr 243791).
Orzeczenie o niewykonywaniu zaskarżonego postanowienia wydano na podstawie art. 152, zaś o kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 cyt. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. -