Tezy
Instytucji własności i współwłasności w przepisie § 3 ust. 1 pkt 3 lit. a Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 07 grudnia 2004r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. z 2004r. Nr 286, poz. 2870) nadano znaczenie identyczne z rozumieniem tych instytucji w polskim prawie cywilnym, w którym współwłasność jest rodzajem własności przysługującej więcej niż jednej osobie.
Niezależnie od tego, czy współwłaściciel prowadzi całe gospodarstwo (włada całym gospodarstwem na podstawie odrębnej umowy o zarząd - art.
203 kc lub nieformalnie faktycznie włada całością), czy też współwłaściciele dokonali wydzielenia do użytkowania i pobierania pożytków części gospodarstwa odpowiadających wielkością ich udziałów (podział quod usum) - współwłaściciel ubiegający się o dofinansowanie na rozwój gospodarstwa niskotowarowego na podstawie przepisów powołanego Rozporządzenia, może otrzymać płatność ale tylko w wysokości proporcjonalnie odpowiadającej jego udziałowi i tylko, gdy wykaże prowadzenie gospodarstwa rolnego co najmniej w takiej części, w której jest ułamkowym współwłaścicielem.
Przedstawione rozumienie przepisu § 3 ust. 1 pkt 3 lit. a) Rozporządzenia z dnia 07 grudnia 2004r. pozostaje w zgodzie z brzmieniem art. 11 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004r. (opublikowane w Dz.U. L 153 z 30.04.2004r., PL.ES Rozdział 3 Tom 46 P.87-118 ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 z dnia 17 maja 1999r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOiGR).
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Sędziowie sędzia NSA Elżbieta Trykoszko,, sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys (spr.), Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi D. K. na decyzję Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] sierpnia 2006 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w M. z dnia [...] czerwca 2006 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone decyzje nie podlegają wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.
Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 21 marca 2005r. D. K. zwróciła się do Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej jako ARiMR) w M. o przyznanie pomocy finansowej na rozwój gospodarstwa niskotowarowego położonego w miejscowości N. W. gm. T. w powiecie m.
W toku postępowania zainicjowanego powyższym wnioskiem decyzją z dnia [...] maja 2006r. Nr [...] Dyrektor P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. orzekł o uchyleniu decyzji Kierownika Biura Powiatowego tej Agencji z dnia [...] lutego 2006r. Nr [...] odmawiającej D. K. przyznania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.
Po ponownym rozpoznaniu wniosku z dnia 21 marca 2005r. Kierownik Biura Powiatowego AGiMR w M. decyzją z dnia [...] czerwca 2006r. Nr [...] po raz kolejny odmówił D. K. przyznania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego.
W uzasadnieniu wskazał, iż wnioskodawczyni nie wykazała podstawowych warunków uprawniających do uzyskania płatności tj. prowadzenia działalności rolniczej w gospodarstwie przez okres co najmniej 3 lat przed dniem złożenia wniosku oraz faktu posiadania gospodarstwa na wyłączną własność. Organ argumentował, iż początek okresu prowadzenia części gospodarstwa, którego wnioskodawczyni jest obecnie współwłaścicielką w 11/24 częściach, należy liczyć od śmierci jej brata tj. od 01 czerwca 2002r. Ze względu na to, że nie jest ona wyłączną właścicielką gospodarstwa, nie można doliczyć do okresu jej posiadania, okresu posiadania przez zmarłego brata. Nadto część gospodarstwa składającą się z działek o numerach geodezyjnych [...] o łącznej powierzchni 1,76 ha D. K. nabyła formalnie w dniu 20 maja 2004r. i od tej daty można liczyć okres rozpoczęcia prowadzenia na nich działalności rolniczej przez wnioskodawczynię (wcześniej działki te znajdowały się w posiadaniu jej rodziców na podstawie prywatnej umowy z 1979r.).
Odwołanie od powyższej decyzji złożyła D. K.
Powołując się na przepis §3 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 07 grudnia 2004r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych (Dz.U. z 2004r. Nr 286, poz. 2870 ze zm.) oświadczyła, iż spełnia wszystkie warunki do uzyskania pomocy finansowej przewidzianej w powołanym akcie prawnym. Wskazała, iż jest osobą fizyczną, prowadzi gospodarstwo rolne przez okres dłuższy niż 3 lata poprzedzające złożenie wniosku, prowadziła działalność rolniczą na własnych gruntach oraz gruntach otrzymanych w drodze spadku po zmarłym bracie, którego okres posiadania powinien zostać doliczony do jej okresu posiadania. Nie zgodziła się z zaprezentowaną w decyzji z dnia [...] czerwca 2006r. wykładnią przepisu § 3 ust. 2 Rozporządzenia z dnia 07 grudnia 2004r. odnośnie pojęcia właściciela wskazując, iż współwłasność jest rodzajem własności zatem nie zachodziły przeszkody prawne do zaliczenia na jej rzecz okresu prowadzenia działalności rolniczej przez brata.
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2006r. Nr [...] Dyrektor P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. utrzymał zaskarżoną decyzję z dnia [...] czerwca 2006r. w mocy.
Przytaczając w uzasadnieniu treść przepisu § 3 i § 6 ust. 5 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 07 grudnia 2004r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspierania gospodarstw niskotowarowych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich wskazał, iż wnioskodawczyni nie spełniła warunków, o jakich mowa w tych przepisach.
Przede wszystkim nie wykazała, iż okres prowadzenia przez nią gospodarstwa rolnego wynosił co najmniej 3 lata bezpośrednio przed dniem złożenia wniosku. Na okoliczność tę przedstawiła jedynie własne oświadczenie, natomiast z pozostałych dokumentów fakt ten jednoznacznie nie wynika. Ustalono, iż wnioskodawczyni od dnia 01 czerwca 2002r. stała się współwłaścicielką gospodarstwa należącego uprzednio do jej zmarłego brata w części 5/24. W dniu 20 maja 2004r. uzyskała własność kolejnych 6/24 części tego gospodarstwa oraz działek o łącznej powierzchni 1,76 ha nabytych od J. O. (akty notarialne z dnia 20 maja 2004r.). Warunek prowadzenia gospodarstwa od co najmniej 3 lat przed dniem złożenia wniosku nie został zatem spełniony. Ponadto na datę złożenia wniosku i obecnie D. K. nie jest wyłączną właścicielką całości gospodarstwa, gdyż dzieli własność z dwiema siostrami, co uniemożliwia doliczenie do okresu prowadzenia przez nią gospodarstwa - okresu prowadzenia go przez brata. Byłoby to możliwe gdyby posiadała
gospodarstwo na wyłączną własność.
Organ II instancji wskazał również, iż wnioskodawczyni podała, że prowadzone przez nią gospodarstwo rolne ma powierzchnię 18,38ha. Nie wykazała jednak własności działek o numerach geodezyjnych [...], których powierzchnię wliczyła do podanej wyżej.
Decyzja z dnia [...] sierpnia 2006r. została zaskarżona przez D. K. do sądu administracyjnego.
Skarżąca zarzuciła błędną interpretację przez organ II instancji instytucji współwłasności. Powołując się na przepis art. 195 Kodeksu cywilnego wskazała, iż własność tej samej rzeczy może przysługiwać wielu osobom (współwłasność).
W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie.
Podtrzymując w całości argumentację z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wskazał uzupełniająco, iż przepisy, w oparciu o które odmówiono przyznania płatności, nie przewidują zaliczenia okresu prowadzenia działalności rolniczej przez poprzedniego właściciela w przypadku odziedziczenia udziałów w gospodarstwie rolnym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga jest uzasadniona, przy czym z mocy art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) powoływanej dalej jako p.p.s.a., sąd administracyjny nie jest związany granicami skargi.
Kontrola legalności przeprowadzonego w sprawie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją z dnia [...] sierpnia 2006r., dokonana w oparciu o art. 3 §1 p.p.s.a., doprowadziła do stwierdzenia uchybień, których skala uprawniała sąd do uchylenia rozstrzygnięć obu instancji. Stwierdzone naruszenia dotyczą zarówno przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego regulujących postępowanie dowodowe, jak i przepisów materialnych ustanawiających zasady przyznawania pomocy (wsparcia finansowego) na rozwój gospodarstw niskotowarowych.
Istotne znaczenie dla rozpoznania niniejszej sprawy ma fakt, iż z dniem 01 maja 2004r. Rzeczpospolita Polska stała się pełnoprawnym członkiem Unii Europejskiej oraz zobowiązała się do przestrzegania norm wspólnotowego porządku prawnego tzw. acquis communautaire tak jak norm własnego prawa krajowego. Od wskazanej daty zatem, zarówno prawo pierwotne (traktaty założycielskie, aneksy do traktatów, prawo zwyczajowe), prawo pochodne (przepisy ustanowione przez instytucje Wspólnoty) - w znaczeniu nadanym im przez Europejski Trybunał Sprawiedliwości, tzw. prawo sędziowskie w postaci ogólnych zasad prawa wspólnotowego, łącznie z orzecznictwem dotyczącym kwestii nadrzędności (pierwszeństwa) prawa wspólnotowego nad prawem wewnętrznym państw członkowskich i bezpośredniego skutku prawa wspólnotowego, są częścią polskiego systemu prawa.
Szczególną formą prawa pochodnego wspólnotowego jest rozporządzenie, które cechuje bezpośrednia stosowalność i bezpośrednie obowiązywanie. Przepisy prawa wewnętrznego uchwalone w celu wykonania ogólnych zasad zamieszczonych w rozporządzeniu lub też będące uzupełnieniem norm rozporządzenia w systemie prawa krajowego powinny być stosowane tak, aby stanowiły z przepisami tego aktu spójną regulację określonej dziedziny życia. Obowiązek poszukiwania takiego znaczenia konkretnej regulacji prawa wewnętrznego, które pozostaje w zgodzie z przepisami wspólnotowymi (wykładnia prowspólnotowa) spoczywa na sądach oraz na organach administracji publicznej. Rozstrzygając sprawę z elementem wspólnotowym tzn. gdy istnieje związek między określonymi okolicznościami faktycznymi sprawy, a zasadami i regułami prawa wspólnotowego, sądy powinny wykorzystać także ogólne zasady prawa wspólnotowego wyprowadzone przez Europejski Trybunał Sprawiedliwości: równości, proporcjonalności, pewności prawa, ochrony zaufania, ochrony praw
człowieka (vide A. Wróbel "Wprowadzenie do prawa Wspólnot Europejskich (Unii Europejskiej)", Zakamycze 2004, wydanie II, s. 105, 197 i n.).
W rozpoznawanej sprawie podstawą prawną rozstrzygnięcia o prawie skarżącej do uzyskania wsparcia finansowego na rozwój gospodarstwa niskotowarowego były przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz.U. z 2003r. Nr 229, poz. 2273 ze zm.) - dalej jako ustawa EFOiGR i przepisy Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 07 grudnia 2004r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. z 2004r. Nr 286, poz. 2870) - dalej jako Rozporządzenie z dnia 07 grudnia 2004r. Wskazanymi aktami prawnymi wprowadzono do polskiego porządku prawnego normy kompetencyjne (ustawa o EFOiGR) oraz ustalono instrumentarium środków i szczegółowych zasad (Rozporządzenie z dnia 07 grudnia 2004r.), na podstawie których będzie możliwe skorzystanie przez polskich rolników ze środków unijnych,
konkretnie ze środków Europejskiego Funduszu Gwarancji i Orientacji Rolnej, przeznaczonych na wspieranie rozwoju rolnictwa (vide uzasadnienie projektu ustawy zamieszczone w Systemie Informacji Prawnej LEX).
Na poziomie prawodawstwa unijnego podstawowymi aktami prawnymi regulującymi problematykę wspierania rozwoju wsi są Rozporządzenie Rady (WE) nr 1257/1999 z dnia 17 maja 1999r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOiGR) opublikowane w Dz.U. L 160 z 26.06.1999r., Polskie Wydanie Specjalne Rozdział 3 Tom 25 P. 391-413 oraz Rozporządzenie Komisji (WE) nr 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 opublikowane w Dz.U. L 153 z 30.04.2004r., PL.ES Rozdział 3 Tom 46 P.87-118 (zastąpiło ono z dniem 07 maja 2004r. Rozporządzenie Komisji (WE) nr 445/2002 o tym samym tytule opublikowane w Dz.U. L 74 z 15.03.2002r., PL.ES Rozdział 3 Tom 35 P.269). Z uwagi na to, że od 01 maja 2004r. prawo wspólnotowe stanowi integralną część polskiego porządku prawnego, sposób wykładni i zastosowania w niniejszej sprawie przepisów zawartych w powyżej wymienionych krajowych aktach prawnych powinien
uwzględniać zasadę pierwszeństwa i bezpośredniej skuteczności norm rozporządzeń wspólnotowych oraz konieczność nadania przepisom aktów wewnętrznych znaczenia prowspólnotowego.
Uwzględniając powyższe uwagi stwierdzić trzeba, iż rację ma skarżąca wskazując na naruszenie przez organy administracji prawa materialnego tj. w szczególności przepisu § 3 ust. 1 pkt 3 lit. a) Rozporządzenia z dnia 07 grudnia 2004r., zgodnie z którym płatność dla gospodarstwa niskotowarowego jest udzielana producentowi rolnemu, który w dniu złożenia wniosku prowadził działalność rolniczą w gospodarstwie rolnym stanowiącym przedmiot odrębnej własności producenta rolnego albo jego małżonka, albo przedmiot ich współwłasności.
Wykładnia tego przepisu zaprezentowana w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (wyłączająca współwłasność rolnika inną niż małżeńska) nie może być zaakceptowana w kontekście regulacji Rozporządzenia z dnia 29 kwietnia 2004r. nr 817/2004 oraz w kontekście rozumienia instytucji własności na gruncie polskiego systemu prawa. Wyjaśniająco jedynie należy wskazać, iż poniższe uwagi odnoszą się tylko do tej części uzasadnienia zaskarżonej decyzji, która dotyczy odmowy przyznania płatności na część gospodarstwa rolnego wskazanego we wniosku z dnia 21 marca 2005r., której skarżąca jest współwłaścicielem w drodze dziedziczenia po bracie I. K. (udział w wysokości 5/24) oraz w drodze darowizny dokonanej przez jej matkę w dniu 20 maja 2004r. (udział w wysokości 6/24). Kwestia prawidłowości odmowy przyznania płatności na grunty nabyte aktem notarialnym z dnia 20 maja 2004r. od J. O. będzie przedmiotem odrębnej argumentacji.
W szczególności skład orzekający w niniejszej sprawie nie podziela poglądu, iż instytucji własności i współwłasności w powołanym wyżej Rozporządzeniu z dnia 07 grudnia 2004r. nadano znaczenie całkowicie oderwane od rozumienia tych instytucji w polskim prawie cywilnym. Nie można przyjąć, iż trzy wymienione expressis verbis w normie § 3 ust. 1 pkt 3 lit. a) przypadki własności tj. odrębna własność producenta rolnego, odrębna własność jego małżonka lub ich współwłasność, stanowią wyczerpujący katalog podmiotów właścicielskich, którym może być przyznana płatność dla gospodarstwa niskotowarowego (art. 1 ust. 1 pkt 5 ustawy o EFGiOR). Takie (błędne) stanowisko wynika natomiast z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, w której odmówiono skarżącej przyznania wsparcia finansowego z uwagi m.in. na to, że jest ona tylko współwłaścicielem, a nie wyłącznym właścicielem gospodarstwa rolnego odziedziczonego wraz z matką i siostrami po zmarłym bracie I. K. Słusznie wskazuje skarżąca, iż przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej
decyzji (oraz w uzasadnieniu decyzji I instancji) rozumienie instytucji własności (współwłasności), wykluczające współwłasność inną niż tylko małżeńska, jest zbyt wąskie i sprzeczne ze znaczeniem tej instytucji przyjętym w polskim orzecznictwie i doktrynie na gruncie przepisu art. 195 kc i następnych. Stosownie bowiem do treści przepisu art. 195 kc własność tej samej rzeczy może niepodzielnie przysługiwać kilku osobom (współwłasność). Wymieniony przepis zawiera opisową definicję współwłasności jako rodzaju współwłasności charakteryzującego się tym, że jedno i to samo prawo przysługuje więcej niż jednej osobie. Generalnie zatem współwłasność przedstawia się jako prawo własności składające się z zespolonych udziałów. Wspólne prawo własności nie podlega podziałowi, który by rozdzielał je według jakichkolwiek kryteriów na odrębne, rozłączne uprawnienia współwłaścicieli. Niepodzielność wspólnego prawa polega na tym, że każdy ze współwłaścicieli ma prawo do całej rzeczy, a żaden nie ma prawa do jej wyodrębnionej
części (vide S. Rudnicki "Komentarz do kodeksu cywilnego. Księga druga. Własność i inne prawa rzeczowe", Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2003, s. 242-243 oraz E. Gniewek "Kodeks cywilny. Księga druga. Własność i inne prawa rzeczowe. Komentarz.", Zakamycze 2001, teza 4 i 6 do art. 195 kc). Z istoty współwłasności wynika zatem, iż współwłaściciel (posiadający de facto prawo do całości rzeczy) nie może być traktowany gorzej niż właściciel. Zwrócił na to uwagę również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 06 grudnia 2006r. w sprawie o sygn. akt I OSK 692/06 (Gazeta Prawna z dnia 08 grudnia 2006r. Nr 239). Różnicowanie pozycji obu w/w podmiotów tylko ze względu na wielkość udziału we własności (pełny udział lub jego część) pozostawałoby w sprzeczności z zasadą równości wobec prawa stanowiącą w polskim systemie prawa zasadę o randze konstytucyjnej - przepis art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Przedstawione powyżej stanowisko koreluje z regulacjami wspólnotowymi dotyczącymi wsparcia finansowego dla rolnictwa i uwzględnia prowspólnotową wykładnię przepisów prawa krajowego.
Posiłkując się przepisami wspólnotowymi przy rozstrzyganiu kwestii uprawnienia współwłaściciela do uzyskania wsparcia finansowego z EFOiGR sięgnąć trzeba do podstawowych zasad zawartych w przepisach art. 32 i 34 ust. 1 ab initio i 2 in fine TWE. Wynika z nich, iż cele wspólnej polityki rolnej osiągane są przez ustanowienie wspólnej organizacji rynków rolnych, która wyklucza wszelką dyskryminację między producentami lub konsumentami wewnątrz Wspólnoty. Z kolei w przepisie art. 11 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 817/2004 postanowiono, iż na obszarach mniej uprzywilejowanych, dodatki wyrównawcze do gruntów użytkowanych wspólnie przez kilku rolników powinny być wypłacone każdemu rolnikowi użytkującemu te grunty, proporcjonalnie do zakresu jego praw do użytkowania.
Jeżeli zatem prawodawca unijny ustanawia zasadę proporcjonalności wypłat wsparcia finansowego dla każdego ze współużytkowników gruntów rolnych i zasada ta ma bezpośredni skutek w każdym Państwie Członkowskim (co wynika z charakteru aktu prawnego, którym ją ustanowiono), to również zasada równości (niedyskryminacji) nakazuje, aby tę samą regułę proporcjonalności zastosować w przypadku płatności dla współwłaścicieli gruntów rolnych. Z uwagi na to jednak, iż warunkiem uzyskania płatności jest prowadzenie gospodarstwa rolnego, a więc podejmowanie czynności decyzyjnych mających rzeczywisty wpływ na jego kształt i rozwój (faktyczne władanie gospodarstwem), nie jest możliwe uzyskanie płatności do abstrakcyjnie określonej części własności - ułamkowo określonego udziału w niej, bez wykazania warunku prowadzenia gospodarstwa. Pozostaje to zresztą w zgodzie z brzmieniem powołanego przepisu art. 11 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 817/2004 ustanawiającego warunek użytkowania wiążącego się z faktycznym władaniem gruntami
rolnymi.
W rozpoznawanej sprawie oznacza to, iż niezależnie od tego, czy współwłaściciel prowadzi całe gospodarstwo (włada całym gospodarstwem na podstawie odrębnej umowy o zarząd - art. 203 kc lub nieformalnie, faktycznie włada całością), czy też współwłaściciele dokonali wydzielenia do użytkowania i pobierania pożytków części gospodarstwa odpowiadających wielkością ich udziałów (podział quod usum) - współwłaściciel ubiegający się o dofinansowanie na rozwój gospodarstwa niskotowarowego może otrzymać płatność tylko w wysokości proporcjonalnie odpowiadającej jego udziałowi i tylko, gdy wykaże prowadzenie gospodarstwa rolnego co najmniej w takiej części, w której jest ułamkowym współwłaścicielem. W rozpoznawanej sprawie oznaczałoby to, iż skarżąca uprawniona byłaby do otrzymania wsparcia finansowego proporcjonalnego do wielkości udziału, jaki posiada we własności gospodarstwa rolnego po bracie (co do części odziedziczonej i darowanej), przy jednoczesnym spełnieniu warunku prowadzenia tej części gospodarstwa (przy
podziale quod usum) lub ewentualnie wykazania prowadzenia całości (kwestia ustalenia w niniejszej sprawie warunku prowadzenia gospodarstwa przez skarżącą zostanie omówiona w dalszej części uzasadnienia).
Przedstawiona interpretacja nie tylko uwzględnia obowiązujące w polskim porządku prawnym prawidłowe znaczenie instytucji współwłasności, ale i sprawia, że obowiązywanie w porządku wspólnotowym i krajowym dwóch norm prawnych mających podobny zakres zastosowania jest spójne i wzajemnie się uzupełniające, a ponadto cel ten jest osiągnięty bez eliminacji jednej ze wskazanych norm, co jest istotą wykładni prowspólnotowej. Argumentacja przyjęta przez skład orzekający jest również wynikiem wykorzystania w procesie stosowania prawa rozpoznanej przez Europejski Trybunał Sprawiedliwości i mającej nieograniczone podmiotowe zastosowanie zasady niedyskryminacji (równego traktowania), której treść wyraża się w zakazie różnego traktowania takich samych sytuacji, z wyjątkiem różnego traktowania obiektywnie uzasadnionego (vide A. Wróbel i inni " Stosowanie prawa Unii Europejskiej przez sądy", Biblioteka sądowa, Zakamycze 2005, s. 114 i n.).
Nieuwzględnienie wskazanych powyżej regulacji wspólnotowych oraz zaprezentowane w uzasadnieniach decyzji obydwu instancji nieprawidłowe rozumienie instytucji współwłasności spowodowały zastosowanie przez organy błędnej wykładni przepisu § 3 ust. 1 pkt 3 lit.a Rozporządzenia z dnia 07 grudnia 2004r., co stanowi naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, zobowiązujące sąd do uchylenia decyzji zaskarżonej oraz decyzji pierwszoinstancyjnej (art. 145 §1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracji obowiązane będą do uwzględnienia wszystkich przedstawionych powyżej uwag i wydania rozstrzygnięcia z odpowiednim uzasadnieniem swego stanowiska w przedmiotowej kwestii.
Organy administracji przedwcześnie rozstrzygnęły również o braku uprawnień skarżącej do przyznania płatności z uwagi na zbyt krótki okres prowadzenia przez nią gospodarstwa rolnego. W ocenie sądu szczegółowa analiza przepisów Rozporządzenia z dnia 07 grudnia 2004r. w kontekście zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego nie pozwala na tak jednoznaczne stwierdzenie.
Stosownie do § 3 w/w Rozporządzenia płatność może być udzielona (oprócz spełnienia warunku własności gospodarstwa rolnego na datę złożenia wniosku, który to warunek skarżąca wykazała - ust. 1 pkt 3 lit. a tego przepisu): pkt 1. osobie fizycznej, pkt 2. która prowadziła, przez okres co najmniej 3 lat przed dniem złożenia wniosku, działalność rolniczą w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej i innej szczegółowo w przepisie wymienionej. Z oczywistych względów warunek wymieniony w pkt 1 skarżąca spełnia. Ustalenie natomiast, iż spełniona została również przesłanka wymieniona w pkt 2 przepisu wymagało przeprowadzenia kompleksowego postępowania dowodowego i zebrania wszystkich możliwych do uzyskania informacji na ten temat. Tymczasem organy obydwu instancji poprzestając na niewystarczających dowodach zebranych w postępowaniu pierwszoinstancyjnym na okoliczność prowadzenia przez skarżącą gospodarstwa rolnego we wskazanym wyżej okresie i nie podejmując żadnych kroków w kierunku głębszego wyjaśnienia tej kwestii,
arbitralnie rozstrzygnęły o jej prawach. Organy administracyjne obu instancji naruszyły tym samym przepisy KPA tj. art. 7 ustanawiający zasadę praworządności oraz art. 77 § 1 zobowiązujący organ do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego.
Uchybienie powyższym przepisom polega na fragmentarycznym i niedokładnym wyjaśnieniu okoliczności prowadzenia przez skarżącą działalności rolniczej i posiadania gospodarstwa rolnego w okresie trzech lat przed datą złożenia wniosku. W zgromadzonym materiale dowodowym brak jest dowodów, w oparciu o które można jednoznacznie ustalić, czy skarżąca prowadziła, czy tylko pracowała w gospodarstwie rolnym. Nie wyjaśnia tej okoliczności treść oświadczeń z k. 14, 44 i 82, z których wynika, iż w/w pracowała na działkach rolnych i to zarówno wchodzących do 01 czerwca 2002r. w skład gospodarstwa zmarłego brata I. K., jak i nabytych od J. O. w 2004r. (akt notarialny z k. 37-42 akt adm.), a brak jest informacji, czy prowadziła to gospodarstwo. W rozpoznawanej sprawie, z uwagi na konfiguracje własnościowe: 11/24 skarżąca, 8/24 jej siostra Z. M. (5/24 w drodze dziedziczenia i 3/24 darowane przez matkę), 5/24 siostra H. M. oraz mając na uwadze argumentację przedstawioną w pierwszej części niniejszego uzasadnienia dotyczącą
zasad uprawniających współwłaściciela do uzyskania płatności z ustawy o EFOiGR - organ powinien precyzyjnie ustalić, czy skarżąca prowadzi gospodarstwo rolne co najmniej w takim zakresie, jaki wynika z jej współwłasności (czy dokonano formalnego podziału quod usum, ewentualnie czy zawarto umowę o zarząd, czy ma miejsce gospodarowanie określonymi częściami gospodarstwa przez poszczególnych współwłaścicieli).
Nadto organy rozpoznające sprawę błędnie zastosowały przepisy § 6 ust. 4 pkt 2 w zw. z ust. 5 pkt 1 i 2 Rozporządzenia z dnia 07 grudnia 2004r., w których ustawodawca wyraźnie wskazał, jakie dokumenty uznaje się za wiarygodnie potwierdzające okoliczność prowadzenia działalności rolniczej przez wymagany okres trzech lat przed datą złożenia wniosku. Wymieniono w nim dokument stwierdzający okres podlegania ubezpieczeniu społecznemu rolników z tytułu prowadzenia działalności rolniczej w okresie ostatnich trzech lat przed dniem złożenia wniosku (§ 6 ust. 5 pkt 1) oraz dokument potwierdzający okres posiadania gospodarstwa rolnego wraz z oświadczeniem o okresie prowadzenia działalności rolniczej w tym gospodarstwie w okresie trzech lat przed dniem złożenia wniosku (§ 6 ust.5 pkt 2). Z racji zatrudnienia skarżącej w Urzędzie Gminy T. (zaświadczenie k.43 akt adm.) i odprowadzania składek do ZUS dowodem prowadzenia przez nią działalności rolniczej mogły być tylko dokumenty wymienione w § 6 ust. 5 pkt 2 Rozporządzenia.
Co prawda przepis ten nie określa, czy dowodem powinien być dokument urzędowy, czy także prywatny, jednak z całą pewnością należy stwierdzić, iż znajdujące się w aktach oświadczenia o pracy w gospodarstwie rolnym nie wypowiadają się w przedmiocie prowadzenia gospodarstwa rolnego oraz nie dokumentują w sposób nie budzący wątpliwości okoliczności posiadania tego gospodarstwa, jak tego wymaga powołany przepis.
Mając na uwadze, że prowadzenie gospodarstwa rolnego jest podstawowym warunkiem przyznania płatności, niewyjaśnienie tej okoliczności trzeba potraktować jako uchybienie przepisom postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Dlatego też organy administracji przy ponownym jej rozpoznaniu podejmą działania w kierunku ustalenia, czy skarżąca prowadziła, czy też tylko pracowała w gospodarstwie rolnym wskazanym we wniosku z dnia 21 marca 2005r., które, jak można domniemywać na podstawie akt postępowania administracyjnego, faktycznie było prowadzone przez inną osobę (brata).
W tym miejscu wskazać należy, iż Sąd podziela zaprezentowaną przez organ interpretację zwrotu "przed dniem złożenia wniosku", wskazującą na trzyletni okres, który ma nastąpić bezpośrednio przed dniem złożenia wniosku, a nie kiedykolwiek przed tą datą. Prawidłowość takiego rozumowania potwierdza przepis § 6 ust. 5 pkt 1 Rozporządzenia z dnia 07 grudnia 2004r., w którym wskazano, iż jednym z dowodów potwierdzających prowadzenie działalności rolniczej w wymaganym okresie może być dokument stwierdzający okres podlegania ubezpieczeniu społecznemu rolników z tytułu prowadzenia działalności rolniczej w ostatnich trzech latach przed dniem złożenia wniosku. Zakładając racjonalność ustawodawcy i biorąc pod uwagę cel, jakiemu służy przedmiotowa płatność (kontynuacja działalności niskotowarowych gospodarstw i ich stopniowy rozwój) przyjąć trzeba, iż okres prowadzenia gospodarstwa rolnego powinien przypadać bezpośrednio przed datą złożenia wniosku. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie podziela tym samym poglądów
zaprezentowanych w wyroku tutejszego sądu z dnia 28 września 2006r. w sprawie sygn. akt II SA/Bk 229/06 (nie publ.). Przyjęcie bowiem, iż ten sam trzyletni okres prowadzenia gospodarstwa rolnego, o jakim mowa w § 3 ust. 1 pkt 2 Rozporządzenia z dnia 07 grudnia 2004r. musiałby przypadać bezpośrednio przed złożeniem wniosku - co ma wynikać z dokumentów ubezpieczeniowych, a kiedykolwiek przed tą datą - w sytuacji, gdy wnioskodawca składa dokumenty potwierdzające posiadanie w tym czasie gospodarstwa oraz stosowne oświadczenie (§6 ust. 5 pkt 1 i 2 Rozporządzenia z dnia 07 grudnia 2004r.) byłoby nieuzasadnionym różnicowaniem sytuacji osób ubiegających się o płatność.
Brak w sprawie nie budzących wątpliwości ustaleń, iż skarżąca rzeczywiście prowadziła gospodarstwo nie pozwalał przyjąć, jak to uczyniły organy administracyjne, iż okres prowadzenia przez w/w gospodarstwa rolnego jest krótszy niż ten, jaki należy wykazać zgodnie z przepisem § 3 ust. 1 pkt 2 Rozporządzenia z dnia 07 grudnia 2004r.
Ustalenie to jest zdecydowanie przedwczesne również w kontekście przepisu § 3 ust.2 Rozporządzenia z dnia 07 grudnia 2004r., w którym zawarto zapis, iż do okresu trzech lat zalicza się okres prowadzenia działalności rolniczej przez poprzedniego właściciela gospodarstwa rolnego, jeżeli producent rolny wnioskujący o udzielenie płatności dla gospodarstwa niskotowarowego został właścicielem tego gospodarstwa w drodze dziedziczenia albo jako następca prawny producenta rolnego, któremu przyznano rentę strukturalną. Przy tym doliczenie do okresu prowadzenia działalności rolniczej przez wnioskodawczynię (o ile zostanie ustalone, iż miało to miejsce) okresu prowadzenia takiej działalności przez jej poprzednika, mogłoby odnieść skutek tylko w stosunku do części gospodarstwa rolnego prowadzonego poprzednio przez jej zmarłego brata, albowiem tylko udział w wysokości 5/24 został nabyty w drodze dziedziczenia. Brak jakichkolwiek ustaleń odnośnie okoliczności prowadzenia działalności rolniczej przez zmarłego w dniu 01
czerwca 2002r. brata skarżącej, czy też posiadania przez niego tytułu własności tego gospodarstwa, nie pozwala na obecnym etapie sprawy na wskazanie, czy takie doliczenie byłoby ewentualnie możliwe. Obowiązkiem organu będzie zatem wyjaśnienie tej okoliczności i rozważenie, czy przepis § 3 ust. 2 Rozporządzenia z dnia 07 grudnia 2002r. znajduje zastosowanie w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym sprawy.
Sąd nie podziela również rozumowania zastosowanego przez organy administracji, iż bycie właścicielem oznacza automatycznie posiadanie gospodarstwa i prowadzenie działalności rolniczej.
Przedstawione powyżej uwagi wywołują konieczność weryfikacji początkowych dat, od których organ rozpoczął liczenie trzyletniego okresu prowadzenia gospodarstwa rolnego. Konieczne będzie zbadanie, czy w stosunku do części odziedziczonej po bracie tj. 5/24 można mówić o rzeczywistym prowadzeniu tego gospodarstwa od 01 czerwca 2002r., zaś w stosunku do części 6/24 darowanej przez matkę - czy okres ten datuje się od umowy darowizny tj. 20 maja 2004r., czy też może od daty wcześniejszej (w dniu 20 maja 2004r. mogło nastąpić tylko formalne przekazanie własności tej części, prowadzenie i posiadanie mogło istnieć dużo wcześniej, np. od śmierci I. K. albo jeszcze wcześniej).
Podobne ustalenia powinny być poczynione w stosunku do działek nabytych od J. O. W aktach sprawy znajduje się umowa prywatna z 1979r. wskazująca, iż działki o numerach geodezyjnych [...] o łącznej powierzchni 1,76 ha zostały sprzedane ojcu skarżącej. Nie jest wykluczone, że były zagospodarowane przez inną osobę np. córkę - skarżącą w sprawie niniejszej, która notarialnie nabyła je w 2004r. Organy nie wyjaśniły, co oznacza oświadczenie D. K. o pracy na tych działkach od roku 1979r. (czy chodzi o pracę w sensie pomocy świadczonej innej osobie, czy o prowadzenie na tych działkach własnej działalności rolniczej). Podkreślenia wymaga fakt, iż zgodnie z § 3 ust.1 pkt 3 lit. a) Rozporządzenia z dnia 07 grudnia 2004r. producent rolny ubiegający się o płatność dla gospodarstwa niskotowarowego jest obowiązany wykazać tytuł własności na datę złożenia wniosku, zaś w okresie trzech lat przed tą datą powinien wykazać prowadzenie działalności rolniczej i posiadanie gospodarstwa rolnego (§ 6 ust. 5 pkt 2 w/w
Rozporządzenia). Wskazany trzyletni okres nie musi być zatem okresem, w którym producent rolny był właścicielem gospodarstwa rolnego.
Uwadze organów nie powinien również ujść fakt, iż ustalenie prawa skarżącej do przyznania płatności tylko do części działek wskazanych we wniosku (np. tylko w części proporcjonalnej do posiadanego udziału we własności gospodarstwa rolnego, tylko w części nabytej od J. O. lub w jeszcze inny sposób) będzie uzależnione od spełnienia warunku wielkości ekonomicznej tej części - przepis § 3 ust. 1 pkt 3 lit. b) Rozporządzenia z dnia 07 grudnia 2004r. oraz warunku jej samodzielności produkcyjnej i rentowności. Płatność może być bowiem przyznana tylko z uwzględnieniem ogólnych warunków określonych przepisem art. 5 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 tzn. gdy można wykazać rentowność gospodarstwa, spełnia ono minimalne normy dotyczące ochrony środowiska, higieny i warunków utrzymania zwierząt oraz gdy rolnik posiada odpowiednią wiedzę i umiejętności zawodowe. Wymienione ogólne zasady przyznawania płatności na rozwój rolnictwa w Państwach Członkowskich niewątpliwie obowiązują również polskie organy administracyjne
rozstrzygające żądania o przyznanie płatności.
Niezbędne jest również ustalenie, czy zadeklarowane w załączonym do wniosku "Planie rozwoju gospodarstwa niskotowarowego" inwestycje spełniają warunek przedsięwzięć gwarantujących restrukturyzację tego gospodarstwa zgodnie z przepisem § 3 ust. 1 pkt 4 lit. a Rozporządzenia z dnia 07 grudnia 2004r. (organ nie badał tej okoliczności).
Ponadto wskazać należy, iż organy administracji nie przeprowadziły jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego okoliczność posiadania przez skarżącą tytułu własności do działek o numerach ewidencyjnych [...] wskazanych we wniosku jako część gospodarstwa niskotowarowego. Stwierdzając powyższy brak powinny przed wydaniem decyzji umożliwić skarżącej jego uzupełnienie np. zobowiązać do przedstawienia stosownych dokumentów.
Okoliczność, iż wszystkie przedstawione powyżej uchybienia pozostawały w ścisłym związku z ostatecznym, nieprawidłowym w ocenie sądu kształtem zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz że uchybienia te zaistniały zarówno na etapie postępowania przed organem I, jak i II instancji, zobowiązywała skład orzekający w niniejszej sprawie do uchylenia obydwu decyzji: z dnia [...] czerwca 2006r. i zaskarżonej decyzji z dnia [...] sierpnia 2006r. na podstawie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Na mocy art. 152 cyt. ustawy stwierdzono, iż zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.
Odstąpiono od orzekania o zwrocie kosztów sądowych z uwagi na brak wniosku skarżącej w tym przedmiocie - art. 200 w zw. z art. 210 ustawy o Postępowaniu przed sądami administracyjnymi.