Tezy
Wykładnia gramatyczna i systemowa przepisu art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych (j .t. Dz. U. z 2004 r. Nr 6 poz. 40 ze zm.) skłania do postawienia tezy, że wniosek, o którym mowa w tym przepisie jest rodzajem swoistej deklaracji o wstąpieniu w prawa i obowiązki strony toczącego się już postępowania administracyjnego.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Stanisław Prutis, Sędziowie asesor WSA Małgorzata Roleder, asesor WSA Wojciech Stachurski (spr.), Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2006 r. sprawy ze skargi P. G. na decyzję Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] listopada 2005 r. Nr [...] w przedmiocie płatności do gruntów rolnych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w G. z dnia [...] sierpnia 2005 roku (numer [...]) w części odmawiającej przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych; 2. stwierdza, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. na rzecz skarżącego P. G. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania
sądowego.-
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr [...] Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) w G. odmówił P. G. przyznania płatności naliczonych na podstawie "Wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów lub przyznanie płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2005", złożonego przez C. G.
Z uzasadnienia decyzji wynika, że dnia 16 maja 2005 r. P. G. złożył w Biurze ARiMR w G. "Wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych w przypadku przeniesienia posiadania gospodarstwa rolnego na rzecz innego producenta rolnego". Organ uznał, że wniosek ten został złożony po upływie 14 dni od daty przekazania gospodarstwa, co jak wynika z akt sprawy miało miejsce dnia 27 kwietnia 2005 r. Jako podstawę prawną swego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał na przepis art. 3 w związku z art. 4 ustawy z dnia 18 grudnia
2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych (j.t. Dz. U. z 2004 r. Nr 6 poz. 40 ze zm.).
W następstwie rozpatrzenia odwołania od tej decyzji, Dyrektor P. Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł., decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...], uchylił w całości decyzję organu I instancji i jednocześnie orzekł o odmowie przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych. Jednocześnie orzekł o przyznaniu płatności z tytułu prowadzenia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2005 w wysokości 3130,71 zł.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z art. 4 ust. 1 cyt. ustawy o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych w przypadku, gdy
w okresie od dnia złożenia wniosku o przyznanie płatności do dnia wydania decyzji,
o której mowa w art. 3 ust. 1, nastąpi przeniesienie posiadania gospodarstwa na rzecz innego producenta rolnego w wyniku umowy sprzedaży, dzierżawy, lub innej umowy, płatność przysługuje temu producentowi, jeżeli spełnia on warunki do jej przyznania i w terminie 14 dni od dnia przeniesienia gospodarstwa rolnego złoży wniosek do kierownika biura powiatowego Agencji o przyznanie płatności, której dotyczył pierwszy wniosek. W przedmiotowej sprawie przeniesienie posiadania gospodarstwa rolnego nastąpiło 27 kwietnia 2005 r. W związku z powyższym P. G. mógł złożyć wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych w przypadku przeniesienia gospodarstwa rolnego na rzecz innego producenta rolnego do 10 maja 2005. P. G. złożył taki wniosek 16 maja 2005 r., czyli z uchybieniem 14-dniowego terminu. W związku z powyższym nie spełnił warunku do przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych.
Organ odwoławczy stwierdził również, że zgodnie § 7 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków
i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 73, poz. 657 ze zm.) w przypadku, gdy w okresie od dnia złożenia wniosku do dnia wydania decyzji administracyjnej w sprawie płatności ONW nastąpi przeniesienie posiadania całości gospodarstwa rolnego na rzecz innego producenta rolnego w wyniku umowy sprzedaży, dzierżawy, lub innej umowy, płatność przysługuje temu producentowi rolnemu, jeżeli w terminie 35 dni od dnia przeniesienia posiadania całości gospodarstwa rolnego złoży on wniosek do kierownika biura powiatowego Agencji na formularzu udostępnionym przez Agencję, i zobowiąże się do kontynuowania działalności rolniczej, zgodnie z zasadami zwykłej dobrej praktyki rolniczej, do końca okresu objętego zobowiązaniem, o którym mowa w § 2 ust. 1 pkt 1, złożonym przez poprzedniego posiadacza gospodarstwa rolnego. Według organu odwoławczego P. G. spełnił warunki do przyznania
płatności z tytułu prowadzenia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2005, gdyż w tym przypadku wniosek został złożony
w terminie.
Odnosząc się do zawartego w odwołaniu zarzutu niedoinformowania strony
o obowiązujących terminach, organ II instancji stwierdził, że w przedmiotowej sprawie postępowanie administracyjne wszczęto w dniu 16 maja 2005 r. natomiast przeniesienie posiadania gospodarstwa nastąpiło 27 kwietnia 2005 r. i w tym czasie P. G. nie był stroną postępowania.
W skardze na powyższą decyzję P. G. postawił zarzut wydania jej z naruszeniem przepisów prawa:
\u0007 art. 2 ust. 1 i 3 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych (Dz. U. z 2004 r. nr 6 poz. 40 ze zm.), poprzez ich niezastosowanie;
\u0007 art. 6, 7, 8, 28 i 63 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2000 r. nr 98 poz. 1071 ze zm.) - w dalszej części przywołanej w skrócie k.p.a., poprzez ich niezastosowanie;
\u0007 art. 9 i 61 § 3 k.p.a.; poprzez ich niewłaściwe zastosowanie.
Skarżący wniósł o uchylenie decyzji Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w części dotyczącej odmowy przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych.
W uzasadnieniu argumentował, że ARiMR Biuro Powiatowe w G. w dniu 27 kwietnia 2005 r. zostało skutecznie poinformowane o przekazaniu przedmiotowego gospodarstwa rolnego, co zostało zaświadczone na potwierdzeniu przyjęcia dokumentów z dnia 27 kwietnia 2005 r.
Organ bezzasadnie powołuje art. 61 § 3 k.p.a. dla uzasadnienia, iż skarżący przed złożeniem wniosku nie był stroną postępowania. Zdaniem skarżącego, stał się on stroną postępowania wszczętego przez C. G. z dniem podpisania aktu notarialnego. Przepis art. 28 k.p.a. nie wiąże uzyskania statusu strony postępowania administracyjnego ze sposobem jego wszczęcia.
Organ powinien był co najmniej poinformować skarżącego o terminie do wniesienia odpowiedniego pisma. Zważywszy na posiadanie przez organ wiedzy
o przeniesieniu własności gospodarstwa rolnego uznać należy, iż organ nie udzielił skarżącemu niezbędnych wyjaśnień w zakresie przysługujących mu praw, przez co naruszył art. 9 i art. 61 § 3 k.p.a. Postępowanie organu świadczy albo o ignorancji albo o celowym braku chęci pomocy rolnikom. Dowodzi to naruszenia art. 7 k.p.a.
Skarżący podniósł, że w dniu składania wniosku, tj. 16 maja 2005 roku, mógł - zamiast tego, który faktycznie został złożony - jako nowy właściciel złożyć niezależny "Wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych lub o przyznanie płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2005". Dnia 16 maja 2005 roku był bowiem ostatnim dniem składania tych wniosków. Jednakże organ nie dopełnił obowiązku określonego w art. 9 k.p.a. Już w momencie, gdy skarżący otrzymał odpowiedni formularz w ARiMR, wiadomo było, że jest po terminie określonym w art. 4 ust. 1 ustawy. Gdyby pracownik wydający formularze, wydał właściwy formularz, wówczas umożliwiłby skarżącemu otrzymanie płatności - czyli zasadniczy cel dokonywania czynności składania wniosku. Intencja skarżącego była jasna dla organu od momentu, gdy powziął on wiedzę (tj. 27 kwietnia 2005 roku) o przeniesieniu własności, a więc również w dniu 16 maja 2005 r. Pomimo zatem złożenia przez
skarżącego "Wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych
w przypadku przeniesienia posiadania gospodarstwa rolnego na rzecz innego producenta rolnego", powinno się uznać, iż złożył on w rzeczywistości we własnym imieniu "Wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych lub
o przyznanie płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach
o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2005". Nie ma nakazu ustawowego, aby wniosek o przyznanie płatności był złożony na konkretnym formularzu. Może on zawierać braki, wówczas organ powinien w trybie art. 64 §2 k.p.a wezwać stronę do jego uzupełnienia.
Według skarżącego, procedura przewidziana w art. 4 ustawy płatnościach bezpośrednich pozwala na otrzymanie płatności przez osoby przejmujące gospodarstwa wówczas, gdy jest już po terminie do składania "Wniosków
o przyznanie płatności". W niniejszej sprawie skarżący mógł samodzielnie dochować terminu. Jednak w ARiMR nie otrzymał właściwego formularza. Zatem, poprzez niewyjaśnienie rzeczywistej woli skarżącego i w konsekwencji - nie przyznanie wnioskowanych płatności, organ naruszył art. 8 i 63 § 1 k.p.a. oraz art. 2 ust 1 i 3
ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych.
Skarżący podniósł także, iż 16 maja 2005 r. mógł jeszcze złożyć wniosek o przywrócenie terminu do złożenia "Wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych w przypadku przeniesienia posiadania gospodarstwa rolnego na rzecz innego producenta rolnego". Jednakże o takiej możliwości również nikt w Agencji go nie poinformował, a z całą pewnością był już wtedy stroną postępowania.
Zdaniem skarżącego, niezastosowanie lub niewłaściwe zastosowanie przez organ administracyjny przywołanych przepisów narusza art. 6 k.p.a. Skarżona decyzja narusza również interes prawny skarżącego polegające na nie przyznaniu płatności bezpośrednich do gruntów rolnych, co oznacza konkretne utracone korzyści skarżącego, a zatem interes majątkowy. Naruszenie art. 7 k.p.a. pozostaje w związku z powyższym, ponieważ postępowanie organu nie pozwala na przyjęcie, aby miał on na względzie interes skarżącego w niniejszej sprawie.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor P. Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. wniósł o jej oddalenie. Organ podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu skażonej decyzji. Stwierdził, że warunki uzyskania płatności bezpośrednich, zawarte art. 2 ust. 1 i 2 cyt. ustawy o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych, są warunkami koniecznymi, ale niewystarczającymi. W sprawie Pana P. G. - z uwagi na przekazanie gospodarstwa po złożeniu wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych przez C. G. - obowiązywał dodatkowy warunek wynikający art. 4 ust. 1 tej ustawy, tj. złożenie w - terminie czternastodniowym od dnia przekazania gospodarstwa - wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych w przypadku przeniesienia, gospodarstwa rolnego na rzecz innego producenta rolnego. Powyższy warunek nie został spełniony, a w związku z tym decyzja o innym rozstrzygnięciu, byłaby decyzją naruszającą prawo.
W ocenie organu niezasadny jest także zarzut niedoinformowania P. G. o obowiązujących terminach. W przedmiotowej sprawie wszczęto postępowanie administracyjne w dniu 16 maja 2005 r. natomiast przeniesienie posiadania gospodarstwa nastąpiło 27 kwietnia 2005 r. i w tym czasie P. G. nie był stroną. Organ I instancji przed złożeniem przez P. G. "Wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych w przypadku przeniesienia gospodarstwa rolnego na rzecz innego producenta rolnego" nie miał wiedzy, czy wystąpi on z żądaniem o wszczęcie postępowania, a obowiązek informowania stron istnieje po wszczęciu postępowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:
Skarga okazała się zasadna.
Sprawując kontrolę nad działalnością administracji publicznej sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt jest zgodny z przepisami prawa - art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych
(Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zmianami).
W niniejszej sprawie Sąd dopatrzył się naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na jej wynik.
Nie sposób nie zgodzić się z organami obu instancji, że w świetle art. 4 ust. 1 cyt. ustawy o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych, warunkiem przyznania płatności w związku z przeniesieniem posiadania gospodarstwa rolnego na rzecz innego producenta jest złożenie, w terminie 14 dni od dnia przeniesienia posiadania wniosku o przyznanie płatności, której dotyczył pierwszy wniosek. Rozważenia wymaga jednak wyłaniający się na tle tego przepisu problem prawny, czy wniosek
o przyznanie płatności w związku z przeniesieniem posiadania gospodarstwa rolnego na rzecz innego producenta wszczyna nowe postępowanie administracyjne, czy stanowi element postępowania wszczętego z wniosku poprzedniego posiadacza gospodarstwa rolnego.
Wykładnia gramatyczna i systemowa przepisu art. 4 ust. 1 cyt. ustawy
o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych skłania do postawienia tezy, że wniosek ten jest rodzajem swoistej deklaracji o wstąpieniu w prawa i obowiązki strony toczącego się już postępowania administracyjnego. Wskazuje na to hipoteza tej normy prawnej, określająca nie tylko jej adresatów, lecz także okoliczności,
w jakich ta norma ma zastosowanie. Zawartym w tym przepisie stwierdzeniem,
cyt.: "w przypadku, gdy w okresie od dnia złożenia wniosku o przyznanie płatności do dnia wydania decyzji, o której mowa w art. 3 ust. 1, nastąpi przeniesienie posiadania gospodarstwa rolnego na rzecz innego producenta rolnego gruntów rolnych decyzji załatwiającej sprawę z wniosku poprzedniego posiadacza (...)", ustawodawca wyraźnie nawiązuje do postępowania wszczętego na wniosek poprzedniego posiadacza gruntów rolnych i jeszcze niezakończonego wydaniem stosownej decyzji. Zwrócić należy także uwagę, że wniosek nowego posiadacza gospodarstwa rolnego jest wnioskiem "(...) o przyznanie płatności, której dotyczył pierwszy wniosek"- art. 4 ust.1 cyt. ustawy in fine. Zatem nie tylko w aspekcie czasowym, ale też i przedmiotowym wniosek nowego posiadacza gospodarstwa rolnego jest bezpośrednio związany z postępowaniem administracyjnym wszczętym na żądanie poprzedniego posiadacza gospodarstwa rolnego.
Można zatem przyjąć, że w art. 4 ust.1 cyt. ustawy określone zostały warunki wstąpienia przez nowego posiadacza gospodarstwa rolnego w uprawnienia materialnoprawne oraz procesowe. Jednym z tych warunków jest złożenie stosownego wniosku, w terminie 14 dni od daty przejęcia gospodarstwa rolnego. Wzór wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych,
w przypadku przeniesienia posiadania gospodarstwa rolnego na rzecz innego producenta, został określony przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w wydanym
30 marca 2004 r. rozporządzeniu w sprawie wzorów wniosków o przyznanie płatności oraz szczegółowych warunków przyznawania płatności (Dz. U. Nr 52,
poz. 523). Uzasadnione staje się więc stwierdzenie, że wniosek taki jest sformalizowanym pismem procesowym.
Na tle powyższych rozważań szczególnie istotny w okolicznościach niniejszej sprawy staje się podniesiony przez skarżącego zarzut, że już 27 kwietnia 2005 r. Biuro Powiatowe ARiMR w G. zostało skutecznie poinformowane o przekazaniu na jego rzecz gospodarstwa rolnego. Według skarżącego wskazuje na to dokonane przez organ administracyjny potwierdzenie przyjęcia dokumentów - pismo L.dz. [...] z dnia 27 kwietnia 2005 r. Do powyższego zarzutu organ II instancji w ogóle się nie ustosunkował, a w ocenie Sądu wyjaśnienie powyższej kwestii ma w tej sprawie istotne znaczenie. Należy bowiem jednak zwrócić uwagę, że jeżeli żądanie strony nie spełnia wymogów określonych w przepisach szczególnych, to organ administracyjny winien wezwać wnoszącego określone żądanie do usunięcia braków w terminie siedmiu dni - art. 64 § 2 k.p.a. Dopiero nieusunięcie braków w tym terminie może wywoływać negatywne dla strony skutki. W świetle tych braków nie można zgodzić się z kategoryczną tezą organów administracyjnych, że P. G. stał się
stroną postępowania administracyjnego dopiero 16 maja 2005 r., tj. w dniu złożenia przez skarżącego formalnego dokumentu, jakim jest "Wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych w przypadku przeniesienia posiadania gospodarstwa rolnego na rzecz innego producenta rolnego".
Brak należytego wyjaśnienia okoliczności związanych z przystąpieniem przez P. G. do wszczętego z wniosku C. G. postępowania w przedmiocie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych, stanowi naruszenie fundamentalnej zasady postępowania administracyjnego, tj. obowiązku podjęcia przez organ administracyjny wszelkich niezbędnych kroków w celu dokładnego wyjaśnienia sprawy - art. 7 k.p.a. Właściwe ustalenie stanu faktycznego - niezbędne dla prawidłowości odejmowanych decyzji - wymaga z kolei wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego - art. 77 kpa. Tym obowiązkom organy administracyjne w niniejszej sprawie uchybiły.
Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy powinny przeprowadzić postępowanie wyjaśniające na okoliczność wizyty zainteresowanych w Biurze Powiatowym ARiMR w G. w dniu 27 kwietnia 2005 r., a także daty złożenia
w organie I instancji aktu notarialnego o przekazaniu gospodarstwa rolnego przez C. G. Od tej bowiem daty organ I instancji posiadał informację, że stroną postępowania administracyjnego o przyznanie dopłat zgodnie z art. 28 k.p.a. stał się P. G. Sąd zwraca także uwagę na treść art. 67 k.p.a., który nakłada na organ administracji obowiązek sporządzenia protokołu z każdej czynności mającej istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Z treści przepisów art. 63 § 1 w związku z art. 67 § 1 k.p.a. wynika, że skuteczność żądania strony nie jest uzależniona od formy pisemnej. Dlatego tak ważne w sprawie niniejszej jest wyjaśnienie okoliczności wizyty w siedzibie Biura Agencji w dniu 27 kwietnia 2005 r., na które powołuje się skarżący. Dopiero wyjaśnienie tych okoliczności pozwoli na ocenę tej sprawy w kontekście pozostałych zarzutów skargi.
W tym stanie rzeczy Sąd stwierdzając naruszenie przepisu art.7 i 77 k.p.a., na zasadzie art.135 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit "c" cyt. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił decyzje organów obu instancji.
O niewykonalności uchylonych decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152, zaś
o kosztach postępowania na podstawie art. 200 i art. 205 §1 cyt. ustawy - Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.-