Tezy
Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r.o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w podziale zadań i kompetencji administracji terenowej (dz. U. Nr 175, poz.
1462 ze zm.) jest ustawą szczególną w rozumieniu art. 17 pkt 1 k.p.a. a przepis art. 44 ust. 2 tej ustawy, mający charakter przepisu przejściowego, jest przepisem szczególnym w rozumieniu art. 1 ust. 1 (in fine) ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r., Nr 79, poz. 856 ze zm.) w związku z powyższym, w oparciu o ten przepis nalezy ustalać właściwość organów do rozpatrywania spraw administracyjnych, o których mowa w art. 16 ust. 1a ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2005 r., Nr 45, poz. 435 ze zm.), będących w toku (wszczetych przed dniem 1 stycznia 2006 r. i niezakończonych decyzja ostateczną przed tą datą.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Gliniecki /spr./ Sędzia WSA del. Mariola Kowalska Protokolant Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy z wniosku Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w K. a Ministrem Środowiska w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania odwołania Prezydenta Miasta K. od decyzji Wojewody Ś. z dnia [...] znak: [...] w sprawie odmowy pozbawienia lasu nie stanowiącego własności Skarbu Państwa charakteru ochronnego postanawia wskazać Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. jako właściwe do rozpoznania odwołania Prezydenta Miasta K. od decyzji Wojewody Ś. z dnia [...] znak: [...]
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze (SKO) w K. pismem z dnia 24 października 2007 r. skierowanym do Naczelnego Sądu Administracyjnego, złożyło wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość, jaki wynikł między ww. SKO a Ministrem Środowiska na tle tego, który z organów jest właściwy do rozpatrzenia odwołania Prezydenta Miasta K. od decyzji Wojewody Ś. z dnia [...] ([...]) odmawiającej pozbawienia charakteru ochronnego lasów niestanowiących własności Skarbu Państwa, o łącznej powierzchni [...] ha położonych na terenie miasta K. oznaczonych w ewidencji gruntów obrębu Z. numerami: [...], [...], [...].
Minister Środowiska po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta K. od powyższej decyzji, decyzją swoją z dnia [...] ([...]) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi Prezydenta Miasta K. na ww. decyzje Ministra Środowiska z dnia [...] wyrokiem z dnia 4 marca 2005 r. sygn. akt VI SA/Wa 338/04 uchylił w całości zaskarżoną decyzję.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 19 września 2006 r. sygn. akt II OSK 1098/05 oddalił skargę kasacyjną J. R. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 marca 2005 r.
W wyniku powyższych orzeczeń sądów administracyjnych w obrocie prawnym pozostała decyzja Wojewody Ś. z dnia [...], od której odwołanie właściwy organ wyższego stopnia powinien rozpatrzyć.
Zgodnie z art. 16 ust. 1a ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz.U. z 2005 r. Nr 41, poz. 435 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2005 r., wojewoda był organem właściwym w I instancji w sprawie uznania lasu za ochronny lub pozbawienia go tego charakteru, w drodze decyzji - w odniesieniu do lasów niestanowiących własności Skarbu Państwa.
Jednak na mocy art. 7 pkt 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w podziale zadań i kompetencji administracji terenowej (Dz.U. Nr 175, poz. 1462 ze zm.), który wszedł w życie z dniem 1 stycznia 2006 r., przepis art. 16 ust. 1a ww. ustawy o lasach otrzymał nowe brzmienie, zgodnie z którym organem właściwym do orzekania w I instancji w sprawach uznania lasu za ochronny lub pozbawienia go tego charakteru, jest obecnie starosta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, co wynika z art. 5 ust. 5 ustawy o lasach.
SKO w K. pismem z dnia [...] lutego 2007 r. przekazało akta sprawy Ministrowi Środowiska celem rozpatrzenia odwołania Prezydenta Miasta K. od decyzji Wojewody Ś. z dnia [...]. Z kolei Minister Środowiska postanowieniem z dnia [...] czerwca 2007 r., wydanym na podstawie art. 65 § 1 K.p.a., przekazał sprawę do rozpatrzenia SKO w K..
Zdaniem SKO w K. organem właściwym w przedmiotowej sprawie jest Minister Środowiska, gdyż stosownie do art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.), kolegia są organami wyższego stopnia, w rozumieniu K.p.a. i ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.), w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Ponadto art. 38 ust. 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001 r. Nr 42, poz. 1592 ze zm.) stanowi, iż od decyzji wydanych przez starostę w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej, służy odwołanie do samorządowego kolegium odwoławczego, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Również z art. 17 pkt 1 K.p.a. wynika, że samorządowe kolegia odwoławcze są organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu w
stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Zgodnie zaś z pkt 2 art. 17 K.p.a. organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu w stosunku do wojewodów są właściwi w sprawie ministrowie.
Zdaniem SKO w K., ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. nowelizująca ustawę z dnia 28 września 1991 r. o lasach, nie zawiera przepisu przejściowego w przedmiocie właściwości organów wobec tego, organem właściwym do rozpatrzenia odwołania Prezydenta Miasta K. od decyzji Wojewody Ś. w opisanym stanie faktycznym i prawnym jest Minister Środowiska, niezależnie od zmiany przepisów.
Zdaniem Ministra Środowiska, który przedstawił swoje stanowisko w odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość (pismo z dnia 7 grudnia 2007 r.), organem właściwym do rozpatrzenia przedmiotowego odwołania Prezydenta Miasta K. od decyzji Wojewody Ś. jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K.. Przesądził zaś o tym art. 44 ust. 2 wcześniej powołanej ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. zmieniającej m.in. przepisy ustawy o lasach, zgodnie z którym "niezakończone postępowania administracyjne w zakresie spraw podlegających przekazaniu na podstawie przepisów ustawy toczą się nadal przed organami, które przejęły zadania i kompetencje". Organami, które przejęły kompetencje są starostowie, jak i organy wyższego stopnia - samorządowe kolegia odwoławcze, które zgodnie z art. 17 pkt 1 K.p.a., są organami wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego. Zmiana przepisów kompetencyjnych, która nastąpiła, spowodowała, że dotychczasowa struktura organów administracji publicznej właściwych do
załatwienia sprawy pozbawienia charakteru ochronnego lasów (wojewoda, minister właściwy do spraw środowiska) została zastąpiona nową (starosta, samorządowe kolegium odwoławcze). Organy dotychczas właściwe do załatwienia sprawy od dnia 1 stycznia 2006 r. są niewłaściwe w sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Wniosek Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 24 października 2007 r. o rozstrzygnięcie "sporu o właściwość" ma uzasadnione podstawy merytoryczne i odpowiada wymogom formalnym określonym w przepisach ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powołanej dalej jako p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 w związku z art. 4 p.p.s.a. rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. W związku z tym, że wniosek SKO w K. dotyczący sporu pomiędzy organami jednostki samorządu terytorialnego (w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 6 K.p.a.) a ministrem - organami kierującymi określonym działem administracji rządowej jest to spór kompetencyjny, którego rozstrzygnięcie zgodnie z wcześniej powołanymi przepisami ustawy - Prawo o postępowaniu przed
sądami administracyjnymi i art. 22 § 2 K.p.a., należy do Naczelnego Sądu Administracyjnego.
W niniejszej sprawie rozstrzygając spór kompetencyjny należy wziąć pod uwagę przepisy prawa materialnego (ustawa z dnia 28 września 1991 r. o lasach - w brzmieniu obowiązującym przed 1 stycznia 2006 r. i po tej dacie), przepisy postępowania - Kodeks postępowania administracyjnego, przepisy o charakterze ustrojowym (ustawa z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych) oraz przepisy ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w podziale zadań i kompetencji administracji terenowej (Dz.U. Nr 175, poz. 1462), dalej zwanej ustawą zmieniającą.
Nie ulega wątpliwości, że spór kompetencyjny w niniejszej sprawie wynikł z powodu zmiany brzmienia art. 16 ust. 1a ustawy o lasach, wprowadzonej ww. ustawą zmieniającą z dniem 1 stycznia 2006 r. Z tą datą przestał być wojewoda organem właściwym w sprawach, o których mówi art. 16 ust. 1a ustawy o lasach a właściwym stał się starosta. Odpowiednio też zgodnie z art. 17 pkt 1 i 2 K.p.a., organem wyższego stopnia w miejsce właściwych ministrów stały się samorządowe kolegia odwoławcze, dotyczy to jednak co do zasady spraw nowych, wszczętych po dniu 1 stycznia 2006 r. W odniesieniu do spraw, w których nie zostało zakończone postępowanie administracyjne wydaniem ostatecznej decyzji przed dniem 1 stycznia 2006 r., należy stosować zasadę wynikającą z art. 44 ust. 2 ustawy zmieniającej, zgodnie z którą właściwymi do dalszego prowadzenia postępowania są organy, które przejęły zadania i kompetencje. W przypadku art. 16 ust. 1a ustawy o lasach, zadania i kompetencje wojewody w zakresie uznania lasu za ochronny lub
pozbawienia go tego charakteru, z woli ustawodawcy, przejął starosta, dla którego zgodnie z wcześniej powołanymi przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego i ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych, organem wyższego stopnia jest samorządowe kolegium odwoławcze. Jak z powyższego wynika, w tym przypadku ustawodawca zrezygnował z zasady, że do spraw wszczętych a niezakończonych ostateczną decyzją stosuje się przepisy dotychczasowe, a tylko taka regulacja mogłaby stanowić podstawę do przyjęcia stanowiska, że w niniejszej sprawie organem właściwym do rozpatrzenia odwołania Prezydenta Miasta K. od decyzji Wojewody Ś. z dnia [...] jest Minister Środowiska.
Norma wynikająca z przepisu przejściowego art. 44 ust. 2 ustawy zmieniającej jest co prawda odstępstwem od zasady, że samorządowe kolegia odwoławcze są organami wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego, nie jest jednak sprzeczna z przepisami art. 17 pkt 1 K.p.a. oraz art. 1 i 2 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych, które to dopuszczają również odstępstwa od tej zasady wynikające z przepisów szczególnych bądź z odrębnych ustaw.
Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w podziale zadań i kompetencji administracji terenowej (Dz.U. Nr 175, poz. 1462 ze zm.) jest ustawą szczególną w rozumieniu art. 17 pkt 1 K.p.a. a przepis art. 44 ust. 2 tej ustawy, mający charakter przepisu przejściowego, jest przepisem szczególnym w rozumieniu art. 1 ust. 1 (in fine) ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.) w związku z powyższym, w oparciu o ten przepis należy ustalać właściwość organów do rozpatrywania spraw administracyjnych, o których mowa w art. 16 ust. 1a ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz.U. z 2005 r. Nr 45, poz. 435 ze zm.), będących w toku (wszczętych przed dniem 1 stycznia 2006 r. i niezakończonych decyzją ostateczną przed tą datą).
Fakt, iż zadania starosty, o których mowa w art. 16 ust. 1a w związku z art. 5 ust. 5 ustawy o lasach (w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2006 r.), są zadaniami z zakresu administracji rządowej, nie ma wpływu na ustalenie właściwości organu w niniejszej sprawie (postanowienie NSA z dnia 1 marca 2002 r., I SA 3120/01; postanowienie NSA z dnia 16 marca 2004 r., OW 31/04, "Casus" 2004, nr 2, s. 10).
Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 15 § 2 p.p.s.a. wskazał Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. jako organ właściwy do rozpatrzenia odwołania Prezydenta Miasta K. od decyzji Wojewody Ś. z dnia [...] znak: [...].