Tezy
Stanowisko organu administracji publicznej właściwego w sprawach ochrony zabytków dotyczące ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu objętego tą ochroną wyrażone w postanowieniu tego organu musi być szczegółowo uzasadnione. Zwłaszcza gdy w postępowaniu administracyjnym organ dopuścił dowód z kilku opinii rzeczoznawców, których treść i wnioski są rozbieżne, organ zajmujący stanowisko w postanowieniu zobowiązany jest odnieść się do każdej ze stanowiących materiał dowodowy opinii i wskazać przyczyny, dla których jako wiążące uznał niektóre z tych opinii, jak też przyczyny, dla których inne w jego ocenie nie zasługiwały na uwzględnienie.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 8 sierpnia 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wyższej Szkoły Działalności Gospodarczej w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 maja 2005 r. IV SA/Wa 134/05 w sprawie ze skargi (...) Spółdzielni Mieszkaniowej w W. na postanowienie Ministra Kultury z dnia 29 października 2004 r. (...) w przedmiocie uzgodnienia warunków zabudowy - oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrok został wydany po rozpoznaniu skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrokiem z 5.05.2005 r. /IV SA/Wa 134/05/, wydanego w wyniku skargi inwestora /spółdzielni mieszkaniowej/ na postanowienie Ministra Kultury w przedmiocie uzgodnienia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu inwestycji polegającej na realizacji obiektu biurowo-usługowego, utrzymujące w mocy postanowienie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. WSA uwzględniając skargę, uchylił zaskarżone postanowienie i utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji.
W uzasadnieniu powyższego wyroku sąd I instancji wskazał, iż zaskarżone postanowienie rozstrzygające o nieuzgodnieniu przedstawionego projektu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji zostało wydane na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b i c, art. 7 pkt 1, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 w związku z art. 139 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami /Dz.U. nr 162 poz. 1568 ze zm./, art. 40 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /t.j. Dz.U. 1999 nr 15 poz. 139 ze zm./ w związku z art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. nr 80 poz. 717 ze zm./. W sprawie zostały dopuszczone cztery opinie rzeczoznawców, przy czym negatywna opinia dotycząca projektu decyzji została wykonana na zlecenie jednostki będącej dysponentem terenu sąsiadującego z terenem przewidzianym pod przedmiotową inwestycję oraz na uchwale Głównej Komisji Konserwatorskiej. Organ
stwierdził, iż parametry inwestycji nie pozwalają na uznanie jej za dopuszczalną pod względem konserwatorskim. Zamierzenie budowlane stanowiłoby bowiem nową dominantę oraz naruszyłoby strukturę i rytm budynków zabytkowych o wysokiej randze historycznej i architektonicznej, pozostając tym samym w konflikcie estetycznym i przestrzennym z utrwalonym układem kompozycyjnym tego miejsca.
W skardze do WSA w Warszawie inwestor podniósł, że zaskarżone postanowienie wydano bez wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, przy czym wnioski z uchwały Głównej Komisji Konserwatorskiej zostały wyrwane z kontekstu.
WSA w Warszawie stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, zaskarżone bowiem rozstrzygnięcie w zestawieniu ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym i zaprezentowanym uzasadnieniem budzi poważne wątpliwości. Organ orzekający zwłaszcza powinien zająć w uzasadnieniu swojego orzeczenia stanowisko wobec całego materiału procesowego oraz jasno i należycie uzasadnić swoje zdanie, a w szczególności, na jakiej podstawie uznał pewne fakty za udowodnione. Tymczasem powołano się w sprawie na opinie ekspertów podejmujących problem zabudowy terenu stanowiącego element historycznego założenia położonego pomiędzy dwoma obiektami zabytkowymi, stwierdzając, że dwie złożone do akt sprawy opinie generalnie wyrażają pozytywną ocenę planowanej inwestycji, inne zaś dwie opinie negatywnie oceniają to zamierzenie, nie dokonując jednak analizy opinii i nie wyjaśniając, dlaczego przychylono się do opinii negatywnie oceniających planowaną inwestycję, negatywnie zaś odniesiono się do opinii korzystnych dla inwestora.
Twierdzenie, że wnioskowane zamierzenie budowlane w przypadku jego realizacji stanowiłoby nową dominantę oraz naruszyłoby strukturę i rytm budynków zabytkowych nie zostało poparte dokonanymi przez organ ustaleniami i w żaden sposób uzasadnione. W ocenie sądu I instancji za dominantę może być uznany obiekt wybijający się z otoczenia i panujący nad tym otoczeniem, natomiast z projektu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że wysokość projektowanego budynku nie przekracza wysokości kalenicy sąsiedniego budynku /IV kondygnacje/.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł użytkownik sąsiadującego z przedmiotowym obiektem budynku reprezentowany przez adwokata, zaskarżając ten wyrok w całości oraz zarzucając:
- naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "c" poprzez przyjęcie, że w sprawie nastąpiło takie naruszenie prawa procesowego przez organ administracji publicznej, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 7, art. 77 par. 2, art. 80, art. 107 par. 1 i 3 Kpa,
- naruszenie art. 141 par. 4 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez błędne wskazanie w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, że za dominantę może być uznany obiekt wybijający się z otoczenia i panujący nad tym otoczeniem, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż nie jest trafny pogląd sądu I instancji, że zaskarżone postanowienie narusza przepisy procedury w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd ten ponadto bezpodstawnie przyjął, że za dominantę może być uznany jedynie obiekt wybijający się z otoczenia i panujący nad tym otoczeniem. Odpowiedź na skargę kasacyjną wniósł inwestor, wnosząc o oddalenie tej skargi i podkreślając, że są w sprawie dwie pozytywne dla inwestora opinie dotyczące koncepcji architektonicznej, zaś jak to słusznie zauważył sąd I instancji, zaskarżone postanowienie oparto na wyrwanych z kontekstu stanowiskach negatywnych dla inwestora. Nie ma też racji wnoszący skargę kasacyjną w kwestii przyjętej przez sąd I instancji definicji dominanty, jest to bowiem termin pochodzący z języka łacińskiego i oznacza rzecz lub dźwięk w muzyce wybijające się w górę ponad inne rzeczy bądź dźwięki, górujący lub panujący wysokością nad nimi.
Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie.
Stosownie do art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./, skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach:
1/ naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie /art. 174 pkt 1/,
2/ naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy /art. 174 pkt 2/.
W myśl art. 175 par. 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarga kasacyjna musi być sporządzona przez adwokata lub radcę prawnego, z zastrzeżeniami wynikającymi z par. 2 i 3 jak też powinna m. in. czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.
Wprowadzenie tzw. przymusu adwokackiego /radcowskiego/ a więc nałożenie obowiązku sporządzenia skargi kasacyjnej przez określonych ustawowo profesjonalistów powoduje, iż skarga ta powinna być odpowiednio, w profesjonalny sposób sformułowana. W zależności od braków skargi kasacyjnej, skarga kasacyjna nie odpowiadająca ustawowym wymaganiom, podlega oddaleniu a nawet odrzuceniu w razie uznania jej niedopuszczalności ze względów formalnych.
W niniejszej sprawie wskazuje się jako podstawy skargi kasacyjnej:
1/ "naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "c" poprzez przyjęcie, że w sprawie nastąpiło takie naruszenie prawa procesowego przez organ administracji publicznej, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 7, art. 77 par. 2, art. 80, art. 107 par. 1 i 3 Kpa", oraz
2/ naruszenie art. 141 par. 4 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez błędne wskazanie w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, że za dominantę może być uznany obiekt wybijający się z otoczenia i panujący nad tym otoczeniem.
Podnosząc zatem zarzut naruszenia prawa materialnego wnoszący skargę kasacyjną nie wskazał żadnego przepisu, który mógłby być zaliczony do prawa materialnego, a wręcz przeciwnie, podniósł, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny dopuścił się naruszenia prawa materialnego /bez podania jakiegokolwiek przepisu tego prawa/ przez - błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "c" Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a więc prawa procesowego. Zarzut ten zatem został wadliwie sformułowany, nie określa bowiem w ogóle prawa materialnego, które miałoby zostać naruszone zaskarżonym wyrokiem.
Powierzenie formułowania skarg kasacyjnych wskazanym w Prawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi profesjonalistom powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny nie ma możliwości we własnym zakresie dochodzenia, jakie były intencje wnoszącego skargę kasacyjną, oraz naruszenie jakich przepisów prawa materialnego, czy też procesowego strona mogłaby zarzucać. Niezależnie od powyższego Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku słusznie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że w sytuacji, gdy w postępowaniu administracyjnym zgromadzono kilka przeciwstawnych opinii, co miało miejsce w niniejszej sprawie, niezbędne jest szczegółowe wyjaśnienie w uzasadnieniu decyzji przyczyn, dla których organ oparł swoje rozstrzygnięcie na określonych opiniach, jak też powodów, dla których innym odmówił wiarygodności i mocy dowodowej /art. 107 par. 3 Kpa/. Naruszenie tej zasady niewątpliwie skutkuje wzruszeniem zaskarżonej decyzji w postępowaniu sądowoadministracyjnym, co
powoduje powrót sprawy do ponownego rozpoznania, już z zachowaniem koniecznych reguł postępowania dowodowego przez organ administracji publicznej.
Wobec prawidłowości rozstrzygnięcia skargi zaskarżonym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie należy uznać iż pozbawiony zasadności jest zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 141 par. 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Pogląd Sądu I instancji w kwestii co należy rozumieć w konkretnych warunkach za "dominantę" nie wpływa bowiem w istotny sposób na to, iż sprawa musi być ponownie rozpoznana w postępowaniu administracyjnym, w którym organ właściwy w sprawach ochrony zabytków na podstawie prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyrazi opinię co do tego, czy przedmiotowy obiekt może zostać zlokalizowany w określonym miejscu.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku z mocy art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.