Tezy
Stwierdzenie przez sąd administracyjny naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, co uzasadnia uchylenie decyzji na podstawie art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "b" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./, musi być powiązane z oceną, czy i w jaki sposób zostało zakończone postępowanie administracyjne przed wniesieniem skargi.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia Ekologicznego B. w T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lutego 2005 r. VI SA/Wa 549/04 w sprawie ze skargi Prezydenta Miasta T. na decyzję Ministra Środowiska z dnia 20 listopada 2003 r. (...) w przedmiocie przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne gruntów leśnych, wchodzących w skład lasów komunalnych - uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, (...).
Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 10 lutego 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Ministra Środowiska z dnia 20 listopada 2003 r. w przedmiocie przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne gruntów leśnych, wchodzących w skład lasów komunalnych i stwierdził, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu.
W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.
Minister Środowiska decyzją z dnia 20 listopada 2003 r., po rozpatrzeniu wniosku Stowarzyszenia Ekologicznego Brzeziny w T., stwierdził nieważność decyzji Wojewody T. z dnia 10 czerwca 1998 r. o wyrażeniu zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego 48 ha gruntów leśnych lasów ochronnych, wchodzących w skład lasów komunalnych, położonych na działkach nr 13 i nr 22 przy ul. M. w T., przewidzianych pod budownictwo mieszkaniowe. Zdaniem Ministra Środowiska przedmiotowe grunty stanowiły grunty leśne lasów ochronnych i dlatego Wojewoda T. nie był uprawniony do wyrażenia zgody na przeznaczenie lasu ochronnego pod realizację budynków i budowli niewymienionych w art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych /Dz.U. nr 16 poz. 78 ze zm./, w brzmieniu obowiązującym przed 1 stycznia 1999 r. Do podejmowania decyzji w tym zakresie w czasie wydawania kwestionowanej decyzji uprawniony był Minister Środowiska, Zasobów Naturalnych
i Leśnictwa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi Prezydenta Miasta T. na decyzję Ministra z dnia 20 listopada 2003 r., stwierdził, że organ wydając zaskarżoną decyzję naruszył zasady czynnego udziału strony w postępowaniu /art. 10 Kpa/. Naruszenie tej zasady nastąpiło w wyniku wydania decyzji stwierdzającej nieważność decyzji Wojewody bez zawiadomienia Młodzieżowej Spółdzielni Mieszkaniowej w T. /właściciela przedmiotowego gruntu/ o wszczęciu postępowania z urzędu w tej sprawie. Stanowi to kwalifikowaną wadę procesową, która stanowi podstawę wznowienia postępowania /art. 145 par. 1 pkt 4 Kpa/, co uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "b" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./. W postępowaniu o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia określonych gruntów leśnych na cele nieleśne, choć byłoby wszczęte na wniosek zarządu gminy, przymiot strony mają także właściciele działek
wchodzących w skład spornego obszaru.
W skardze kasacyjnej od tego wyroku Stowarzyszenie Ekologiczne Brzeziny w T. zarzuciło naruszenie przepisów art. 16 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ w związku z par. 1 i 2 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 24 listopada 1998 r. w sprawie utworzenia ośrodków zamiejscowych Naczelnego Sądu Administracyjnego, określenia ich siedziby oraz właściwości miejscowej i rzeczowej /Dz.U. nr 145 poz. 940 ze zm./, art. 33 ust. 1 ustawy o NSA oraz art. 134 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a także art. 10 i 145 par. 1 pkt 4 Kpa. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną w momencie składania skargi przez Prezydenta Miasta T. w dniu 23 grudnia 2003 r. funkcjonowanie sądownictwa administracyjnego opierało się na przepisach Kpa i ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Prezydent Miasta T. wniósł swoją skargę do niewłaściwego sądu - Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Bydgoszczy, zamiast do Naczelnego Sądu
Administracyjnego w Warszawie. NSA Ośrodek Zamiejscowy w Bydgoszczy niesłusznie przekazał niewłaściwie wniesioną skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, tym samym naruszając przepis art. 16 ustawy o NSA w związku z przepisami par. 1 i par. 2 rozporządzenia. Ponadto skarżący podniósł, że Prezydent Miasta T. nie mógł występować w sprawie w charakterze strony, skoro od 2001 r. Gmina Miasto T. nie jest już właścicielem przedmiotowych gruntów. Oznacza to, że naruszony został przepis art. 33 ust. 1 ustawy o NSA, bowiem Sąd wszczął postępowanie na podstawie skargi wniesionej przez nieuprawniony podmiot. Zdaniem skarżącego utrzymanie w obrocie decyzji Wojewody T., która rażąco naruszyła prawo stoi w sprzeczności z konstytucyjną zasadą demokratycznego państwa prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny mógł na podstawie art. 134 par. 1 oraz 134 par. 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozpatrzyć merytorycznie przedmiotową sprawę i podczas rozprawy przeanalizować merytorycznie argumenty
Ministra, Młodzieżowej Spółdzielni Mieszkaniowej w T. i Prezydenta Miasta T. Oznaczałoby to uznanie interesów tej spółdzielni, stworzenie możliwości merytorycznego ustosunkowania się do decyzji Ministra, a w konsekwencji definitywnego rozstrzygnięcia sprawy. Tak więc przesłanki z art. 10 i 145 par. 1 pkt 4 Kpa nie zostały spełnione i nie było podstaw do uchylenia decyzji Ministra z powodu naruszenia tych przepisów. Naruszenie art. 33 ust. 1 ustawy o NSA w związku z art. 28 Kpa polega na tym, że Prezydentowi Miasta T. nie przysługiwała legitymacja do wniesienia skargi, ponieważ Miasto zbyło w 2001 r. nieruchomości, których dotyczy decyzja Wojewody na rzecz Młodzieżowej Spółdzielni Mieszkaniowej w T.
Przytaczając takie podstawy kasacyjne Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazania sprawy do ponownego rozpoznania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Pierwszy zarzut podniesiony w skardze kasacyjnej sprowadza się do tego, że skoro skarga została wniesiona w grudniu 2003 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Bydgoszczy, a nie do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, to w obowiązującym wówczas stanie prawnym, który wnika z ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, nie było podstaw do przekazania takiej skargi innemu sądowi, a wobec tego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznał niewłaściwie wniesioną skargę.
Zarzut ten nie jest uzasadniony. Przed wejściem w życie, z dniem 1 stycznia 2004 r. przepisów ustaw reformujących sądownictwo administracyjne, do dnia 31 grudnia 2003 r. Naczelny Sąd Administracyjny stanowił jeden Sąd, który wykonywał funkcje orzecznicze w NSA w Warszawie oraz Ośrodkach Zamiejscowych NSA. Oznaczało to, że wniesienie skargi do którejkolwiek z tych jednostek organizacyjnych Sądu było równoznaczne z wniesieniem skargi do NSA. Jeżeli więc skarga została wniesiona do Ośrodka Zamiejscowego NSA w Bydgoszczy, to jest to wniesienie skargi do NSA. Okoliczność, że skarga taka powinna być rozpoznana przez NSA w Warszawie a nie przez Ośrodek Zamiejscowy NSA w Bydgoszczy, powodowała jedynie to, że sprawa powinna być zarządzeniem przekazana do NSA w Warszawie. Takie zarządzenie o przekazaniu skargi do NSA w Warszawie zostało wydane już 30 grudnia 2003 r., a wykonane jedynie w dniu 8 stycznia 2004 r., z tym że przekazanie akt nastąpiło już do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, ponieważ ten
Sąd stał się właściwy do rozpoznania spraw, które nie zostały rozpoznane przez NSA w Warszawie. Tak więc w tej sprawie, po 1 stycznia 2004 r. nie zachodziła potrzeba wydania postanowienia o przekazaniu sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie na podstawie art. 59 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O naruszeniu przez Sąd I instancji art. 16 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o NSA w ogóle nie może być mowy.
Kolejny zarzut podniesiony w skardze kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 134 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 10 i art. 145 par. 1 pkt 4 Kpa, jest uzasadniony. Wyłącznym powodem uwzględnienia skargi Prezydenta Miasta T. i uchylenia decyzji Ministra Środowiska z dnia 20 listopada 2003 r. było przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji stanowiska, że skoro Młodzieżowa Spółdzielnia Mieszkaniowa w T. nie brała udziału w postępowaniu nieważnościowym, w którym została wydana zaskarżona decyzja i zgłosiła swój udział w postępowaniu sądowym wykazując, iż wynik postępowania dotyczy jej interesu prawnego, ponieważ jest właścicielem nieruchomości, będącej przedmiotem postępowania, to tym samym są podstawy do stwierdzenia naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, gdyż stosownie do art. 145 par. 1 pkt 4 Kpa wznawia się postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Z tej tylko
przyczyn sąd pierwszej instancji uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "b" Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W związku z tym należy podnieść, iż stwierdzenie przez sąd administracyjny naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, co uzasadnia uchylenie decyzji na podstawie art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "b" Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, musi być powiązane z oceną, czy i w jaki sposób zostało zakończone postępowanie administracyjne przed wniesieniem skargi do sądu. Zależność podstawy wznowienia postępowania administracyjnego od tego, czy i w jaki sposób zostało zakończone postępowanie administracyjne wynika przede wszystkim z tego, że wznowienie postępowania administracyjnego dotyczy sprawy zakończonej decyzją ostateczną. Oznacza to, że podstawy wznowieniowe określone jako naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, mogą stanowić podstawę uchylenia przez sąd zaskarżonej decyzji, jeżeli sprawa
została zakończona decyzją ostateczną, a więc taką decyzją, od której nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji /art. 16 par. 1 Kpa/. Decyzją ostateczną jest decyzja, od której w terminie nie zostały wniesione środki odwoławcze oraz decyzja organu odwoławczego. Od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra przysługuje stronom środek odwoławczy w postaci wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy /art. 127 par. 3 Kpa/, co oznacza, że w takiej sprawie decyzją ostateczną jest decyzja ministra, jeżeli upłynął termin do złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy albo w razie złożenia takiego wniosku, decyzja ministra wydana po rozpoznaniu wniosku.
W rozpoznawanej sprawie Sądu pierwszej instancji nie odniósł się do tego, czy i w jaki sposób zostało zakończone postępowanie administracyjne. Jeżeli przyjmie się, że decyzja Ministra Środowiska z dnia 20 listopada 2003 r. została wydana w pierwszej instancji, to stronom przysługiwało prawo do złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, a stosowne pouczenie o tym powinno być zawarte w decyzji. Brak takiego pouczenia albo wadliwe pouczenie może oznaczać, że strony, w tym także Młodzieżowa Spółdzielnia Mieszkaniowa w T., która nie brała udziału w postępowaniu przed wydaniem decyzji w pierwszej instancji, mogą skorzystać z prawa do wniesienia środka odwoławczego, ewentualnie połączonego z wnioskiem o przywrócenie terminu do dokonania tej czynności. Oznaczałoby to, że postępowanie administracyjne nie zostało zakończone decyzją ostateczną, a wobec tego może nie być wystarczających podstaw do powoływania się przez Spółdzielnię na to, że bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, skoro postępowanie nie
zostało zakończone. Kwestia ta ma również znaczenie, z uwagi na przepis art. 52 par. 1 i 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /poprzednio art. 34 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o NSA, który miał zastosowanie w dacie wnoszenia skargi w tej sprawie/, który stanowi, że skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Skorzystanie ze środków zaskarżenia w toku postępowania administracyjnego jest warunkiem dopuszczalności skargi i oznacza, że decyzja wydana w pierwszej instancji, od której przysługują stronom środki zaskarżenia, nie może być zaskarżona do sądu administracyjnego.
Bez rozważenia tych kwestii stwierdzenie przez Sąd pierwszej instancji, iż występuje przyczyna wznowienia, o której mowa w art. 145 par. 1 pkt 4 Kpa, stanowi naruszenie tego przepisu, co czyni zarzut skargi kasacyjnej zasadnym i z tego względu skargę kasacyjną należało uwzględnić.
Nie można natomiast zgodzić się z poglądem wnoszącego skargę kasacyjną wyrażonym w uzasadnieniu zarzutu naruszenia art. 134 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 10 i art. 145 par. 1 pkt 4 Kpa, który sprowadza się do tego, że gdyby nawet postępowanie administracyjne zostało zakończone decyzją ostateczną, to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, o którym mowa w art. 145 par. 1 pkt 4 Kpa, nie powinno powodować uchylenia decyzji. W takim przypadku, wbrew stanowisku Stowarzyszenia, Sąd administracyjny jest zobowiązany uchylić decyzję, ponieważ tak stanowi art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "b" Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Podstawą uchylenia decyzji jest bowiem naruszenie prawa strony do udziału w postępowaniu administracyjnym i nie można twierdzić, że decyzja wydana z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego nie powinna być uchylona, ponieważ rozstrzygnięcie co do istoty sprawy jest
prawidłowe. Nie podważa tego stanowiska odwoływanie się w skardze kasacyjnej do przepisów konstytucyjnych.
Odnośnie trzeciego zarzutu dotyczącego legitymacji Prezydenta Miasta T. do wniesienia skargi na decyzję Ministra Środowiska należy podnieść, że skoro zgoda na przeznaczenie gruntów leśnych na cele nieleśne, na podstawie art. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, została wyrażona w drodze decyzji administracyjnej Wojewody T. z dnia 10 czerwca 1998 r. i w postępowaniu zakończonym tą decyzją brała udział gmina Miasto T., to strona biorąca udział w postępowaniu zwykłym, jest także stroną postępowania nadzwyczajnego o stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym, w którym brała udział jako strona. Tak więc tylko to, że strona zbyła nieruchomość, która była przedmiotem postępowania zwykłego, nie oznacza, iż tym samym nie ma legitymacji w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 par. 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.
O kosztach postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z zestawieniem kosztów poniesionych przez Stowarzyszenie.