Tezy
Udzielnie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony na podstawie art. 53 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach /Dz.U. nr 128 poz. 1175 ze zm./, uzasadnia faktyczne prowadzenie działalności gospodarczej korzystnej dla gospodarki narodowej, a nie zamiar prowadzenia takiej działalności.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Włodzimierz Ryms Sędziowie Jacek Chlebny (spr.) Wojciech Chróścielewski Protokolant Anna Sidorowska po rozpoznaniu w dniu 29 czerwca 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 sierpnia 2005 r. sygn. akt V SA/Wa 783/05 w sprawie ze skargi T. T. na decyzję Prezesa Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców z dnia [...] grudnia 2004 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 18 sierpnia 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę T. T. na decyzję Prezesa Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców z dnia [...] grudnia 2004 r. w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony.
Sąd oparł się na stanie faktycznym sprawy ustalonym przez organy administracyjne wskazując, że T. T., obywatel Armenii, w dniu 2 października 2002 r. wystąpił do Wojewody Pomorskiego z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Wnioskodawca wskazał, iż przebywa w Polsce od 1998 r. oraz jest udziałowcem spółki jawnej, która planuje rozpoczęcie produkcji obuwia w Polsce i zamierza zatrudniać obywateli polskich.
W ocenie Sądu prowadzona przez cudzoziemca działalność gospodarcza pod firmą ,,Przedsiębiorstwo P. Spółka Jawna\u2019\u2019 nie jest korzystna dla gospodarki narodowej, w związku z czym nie została spełniona przesłanka z art. 53 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach (Dz. U. Nr 128 poz. 1175 ze zm.). Sąd uznał, że działalność korzystna dla gospodarki narodowej to taka, która jest oczekiwana przez polski rynek, przyczynia się do wzrostu inwestycji na rodzimym rynku, transferu nowych technologii lub wprowadzania innowacji lub tworzy nowe i stabilne miejsca pracy dla obywateli polskich. Jak ustalono - w Spółce zatrudnione są na podstawie okresowych umów zleceń jedynie cztery obywatelki polskie, w tym trzy za wynagrodzeniem w wysokości 600 zł, a jedna 300 zł brutto. Wobec powyższego Sąd za uzasadnione uznał - oparte na analizie stanu zatrudnienia w Spółce - stanowisko organów, że działalność gospodarcza prowadzona przez skarżącego nie przyczynia się w znaczny sposób do spadku bezrobocia na
terytorium w Rzeczypospolitej Polskiej. Nie sposób przyjąć, iż każde prowadzenie działalności gospodarczej czy handlowej, związane z zatrudnianiem na podstawie krótkookresowych umów cywilnoprawnych kilku obywateli polskich jest korzystne dla gospodarki narodowej. Sąd stwierdził ponadto, że wydatki poniesione przez przedsiębiorcę na zakup kas fiskalnych czy na wynajem pomieszczeń handlowych - jako zasadniczo niezbędne dla prowadzonej działalności - nie przemawiają za zmianą oceny organów administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny za bezskuteczne uznał deklaracje skarżącego dotyczące rozwoju działalności w przyszłości i zwiększenia zatrudnienia do 20 osób. Zdaniem Sądu, ustawa z 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach nie daje podstaw do ,,warunkowego" udzielania zezwoleń na zamieszkanie. Organy administracyjne zasadnie przyjęły również, że jednym z kryteriów oceny wpływu prowadzonej działalności na gospodarkę narodową powinna być wysokość dochodów otrzymywanych przez skarżącego z tej działalności i związana
z nią wysokość wpłacanych do budżetu państwa podatków. Tymczasem, jak ustalił Sąd, skarżący w latach 2002-2003 w złożonych zeznaniach podatkowych wykazywał straty, przez co nie wpłacał podatków do budżetu państwa.
W skardze kasacyjnej skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W ramach podstaw kasacyjnych, o których mowa w art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej : p.p.s.a.), podniósł następujące zarzuty :
1) naruszenia prawa materialnego, tj. art. 57 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że cudzoziemiec nie spełnia wymogu, o którym mowa w art. 53 ust. 1 powołanej ustawy;
2) naruszenia prawa procesowego, polegające na rażącym przekroczeniu granic swobodnej oceny dowodów w związku z dowolną (a nie swobodną) oceną materiału dowodowego i uznaniem przez Sąd, że organy zasadnie przyjęły, iż prowadzona przez niego działalność gospodarcza nie przyczynia się w znaczny sposób do spadku bezrobocia na terytorium RP i działalność ta nie jest korzystna dla gospodarki narodowej.
W uzasadnieniu wniesionego środka odwoławczego skarżący dowodził, iż z brzmienia art. 53 ust. 1 pkt 2 można wywieść, iż tworzenie nowych miejsc pracy jest warunkiem wystarczającym dla uzyskania zezwolenia na pobyt czasowy. Wbrew stanowisku Sądu przepis ten nie wymaga, aby nowe miejsca pracy były utworzone na podstawie umowy o pracę. Polskie przepisy dopuszczają bowiem możliwość świadczenia pracy na podstawie umowy zlecenia, umowy o dzieło, kontraktu menadżerskiego i innych. Zdaniem strony, w świetle art. 53 ustawy, status pracowników jest bez znaczenia. Skarżący przypomniał ponadto, że od października 2002 r. oczekuje na wydanie zezwolenia na pobyt czasowy, dlatego, w obawie przed konsekwencjami natychmiastowego rozwiązania stosunków pracy w razie nie uzyskania pozwolenia i konieczności wyjazdu z Polski, nie zawarł z pracownikami umów o pracę, a jedynie umowy zlecenia. Z tych też względów nie mógł on podjąć i rozwinąć działalności produkcyjnej, co spowodowało następnie, że firma wykazywała stratę i nie
płaciła podatku dochodowego. Podkreślił, iż utworzenie nawet kilku miejsc pracy przyczyniło się do rzeczywistego spadku bezrobocia.
Skarżący wyjaśnił, że dopiero z zaskarżonych decyzji oraz wyroku Sądu dowiedział się, że znaczenie dla oceny przyczynienia się do spadku bezrobocia mają tylko umowy o pracę, dlatego przekształcił umowy zlecenia i obecnie zatrudnia czterech obywateli Polski na podstawie umowy o pracę.
Skarżący zaznaczył ponadto, że art. 7 Kpa nakłada na organy administracji publicznej obowiązek respektowania przy rozstrzyganiu sprawy słusznego interesu strony. Całe postępowanie w niniejszej sprawie, w tym postępowanie przed Sądem pierwszej instancji, narusza, zdaniem strony, tę naczelną zasadę postępowania administracyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W podstawach kasacyjnych wniesionego środka odwoławczego zgłoszono zarówno zarzut naruszenia prawa materialnego - art. 57 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 53 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach, jak i zarzut naruszenia przepisów postępowania w związku z rażącym przekroczeniem granic swobodnej oceny dowodów i bezzasadnym przyjęciem przez Sąd, że działalność prowadzona przez skarżącego nie jest korzystna dla gospodarki narodowej. Ten ostatni zarzut, zdaniem strony skarżącej mający wpływ na ustalenia faktyczne przyjęte przez Sąd za podstawę zaskarżonego orzeczenia, należy rozważyć jako pierwszy.
I. Wniesiona skarga kasacyjna w zakresie, w jakim w petitum skargi przywołuje zarzut naruszenia przepisów postępowania, nie zawiera podstaw kasacyjnych skonstruowanych zgodnie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., obejmujących wskazanie przepisu lub przepisów prawa, które zostały naruszone przez Sąd pierwszej instancji (art. 176 p.p.s.a.). Sformułowanie prawidłowych podstaw kasacyjnych jest zaś niezwykle istotne w kontekście art. 183 § 1 p.p.s.a. (zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z wyjątkiem branej z urzędu pod rozwagę nieważności postępowania) i dlatego należy do zadań podmiotów, które z woli ustawodawcy, z uwagi na ich kwalifikacje, są wyłączne uprawnione do sporządzania środka odwoławczego od orzeczeń sądów administracyjnych pierwszej instancji (zob. art. 175 p.p.s.a.). W tej sytuacji zarzut naruszenia przepisów postępowania nie może stać się przedmiotem merytorycznej oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego.
II. Nieskuteczność zarzutów naruszenia przepisów postępowania powoduje, że dla dokonania oceny, czy zostało naruszone prawo materialne istotny jest stan faktyczny, który był podstawą wydania zaskarżonego wyroku. Naruszenie prawa materialnego uzasadniono w skardze kasacyjnej niewłaściwym zastosowaniem art. 53 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach, zgodnie z którym udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony jest możliwe jest w razie prowadzenia na terytorium RP działalności korzystnej dla gospodarki narodowej. Zwrot "działalność korzystna dla gospodarki narodowej" jest wprawdzie pojęciem nieostrym, niezdefiniowanym przez ustawodawcę, ale ustawa zawiera kryteria pomocnicze dla ustalenia zakresu znaczeniowego tego pojęcia. Przykładowo wskazanymi w niej kryteriami są: przyczynianie się do wzrostu inwestycji, transferu technologii czy wprowadzanie korzystnych innowacji, tworzenie nowych miejsc pracy. Wymóg podwyższonego standardu dla prowadzonej działalności gospodarczej nie pozwala jednak przyjąć, że
dla uzyskania zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony wystarczy prowadzenie działalności zgodnej z prawem i płacenie podatków.
Skarżący - spośród wskazanych już cech charakteryzujących działalność korzystną dla polskiej gospodarki, w odniesieniu do prowadzonej przez siebie działalności, powołuje się głównie na okoliczność tworzenia nowych miejsc pracy. Zatrudnieniu czterech obywali polskich w utworzonej przez siebie Spółce strona przypisała duże znaczenie w sprawie. Nie podjęła jednak próby wykazania, że Spółka, wraz z ewentualnymi podmiotami z nią powiązanymi, odgrywa znaczącą rolę - jako pracodawca - choćby na regionalnym (lokalnym) rynku pracy. Z powodów wymienionych w poprzednim akapicie trudno uznać, że stanowiąc w art. 53 ust. 1 pkt 2 ustawy o tworzeniu nowych miejsc pracy, w kontekście pełnego brzmienia tego przepisu, racjonalny ustawodawca miał na uwadze utworzenie kilku miejsc pracy. Sąd pierwszej instancji zasadnie przyjął zatem, że zatrudnianie czterech obywateli polskich w charakterze sprzedawców na podstawie krótkookresowych umów cywilnoprawnych nie może przyczynić się w sposób znaczący do poprawy sytuacji na rynku
pracy, a przez to nie przynosi wymiernych korzyści gospodarce narodowej. Nie tworzą one stabilnej sytuacji na rynku pracy, zaś wysokość wynagrodzenia przyznanego zatrudnionym pracownikom - 600 i 300 zł miesięcznie brutto, nie może - wbrew stanowisku strony skarżącej - przyczynić się do spadku bezrobocia.
Okoliczność późniejszego zatrudnienia pracowników na podstawie umów o pracę nie mogła być przedmiotem badania w postępowaniu kasacyjnym, skoro fakt ten nie był znany i oceniany przez Sąd pierwszej instancji.
W zaskarżonym orzeczeniu zasadnie przyjęto również, iż jednym z kryteriów oceny wpływu prowadzonej działalności na gospodarkę narodową może być wysokość dochodów otrzymywanych przez skarżącego i związana z nią wysokość wpłacanych do budżetu państwa podatków. Należności uiszczane do budżetu państwa z tytułu podatku od dochodu osiąganego przez spółkę oraz wspólników stanowią wymierne korzyści, jakie Państwo osiąga z tytułu zezwolenia osobom nieposiadającym polskiego obywatelstwa na prowadzenie działalności w kraju pobytu. Sam jednak fakt wywiązywania się z obowiązków podatkowych czy nienaruszania innych przepisów regulujących prowadzoną działalność gospodarczą jest niewystarczający do uznania, że przesłanka z art. 53 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach została spełniona. Wykazana przez skarżącego w zeznaniu podatkowym PIT-36 za rok 2002 r. strata w wysokości 7.974,59 zł powiększyła się w roku następnym i wyniosła 9.314,02 zł. Ta wzrastająca tendencja wskazuje, że trudno mówić nawet o potencjalnych korzyściach,
jakie Spółka ma przynieść nie tylko budżetowi państwa, ale samemu skarżącemu. Trudno też mówić o dokonywaniu jakichkolwiek inwestycji, a więc tym bardziej o ich wzroście. Poczynione przez skarżącego wydatki związane z prowadzoną działalnością (wynajem lokalu oraz nabycie kasy fiskalnej) nie można uznać za nakłady przyczyniające się do wzrostu inwestycji.
Nade wszystko warto podkreślić, że warunkiem udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony jest faktyczne prowadzenie działalności korzystnej dla gospodarki narodowej. Użyte przez ustawodawcę sformułowanie "prowadzi działalność gospodarczą korzystną dla gospodarki narodowej" wskazuje na to, iż organy administracyjne rozpoznające sprawę oceniają stan działalności, kondycję przedsiębiorstwa, jego pozycję i znaczenie na dzień wydania decyzji. Nie biorą pod uwagę zamiarów strony co do realizacji określonych celów, nie oceniają też samych potencjalnych możliwości przedsiębiorstwa (Spółki) np. w zakresie generowanych w przyszłości zysków, prognozowanych osiągnięć technologicznych czy tworzenia nowych miejsc pracy. Reasumując, udzielnie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony na podstawie art. 53 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach, uzasadnia faktyczne prowadzenie działalności gospodarczej korzystnej dla gospodarki narodowej, a nie zamiar prowadzenia takiej działalności. Uznanie działalności za
korzystną powinno przy tym wynikać z obiektywnej oceny sytuacji, a nie z subiektywnego przekonania strony. W rozpoznawanej sprawie sam skarżący przyznał tymczasem, że nie mógł rozwinąć swojej działalności, ani podjąć działalności produkcyjnej. Przedsięwzięcia, o których w skardze pisze strona, pozostają zatem jedynie w sferze bardziej lub mniej realnych zamiarów.
III. Zarzut przywołany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w części w której strona wniosła o przyznanie prawa pomocy, dotyczący naruszenia art. 7 Kpa, również nie zasługuje na uwzględnienie. Niezależnie od stwierdzenia, że przytoczony w skardze kasacyjnej przepis Kpa nie ma zastosowania w postępowaniu sądowym, a więc nie mógł być naruszony bezpośrednio przez Sąd w zaskarżonym wyroku, należy podnieść, że lakoniczne stwierdzenie, iż całe postępowanie w sprawie, w tym postępowanie przed Sądem pierwszej instancji, narusza interes strony, nie może doprowadzić do wykazania, że podejmując zaskarżoną decyzję organy administracji publicznej naruszyły art. 7 Kpa. Zgodnie z wyrażoną w powołanym przepisie zasadą, jeżeli interes społeczny nie stoi temu na przeszkodzie i leży to w możliwości organu administracji, organ ma obowiązek załatwić sprawę w sposób zgodny w wnioskiem strony. Zasada ta ma zastosowanie w odniesieniu do decyzji podejmowanych w ramach uznania administracyjnego (zob.: Kodeks postępowania
administracyjnego. Komentarz, tom I, G. Łaszczyca, C. Marzysz, A. Matan, Zakamycze 2005 ., s. 130-131), a nie w sprawach, w których - tak jak w niniejszej - wprowadzona jest instytucja tzw. decyzji związanej. Zasada uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli wyrażona w art. 7 Kpa nie może bowiem powodować naruszenia przepisów prawa materialnego, gdyż to one determinują (wyznaczają) treść rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej (wyrok NSA z dnia 25 lutego 2002 r., II SA 3126/00, Lex nr 81779).
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdził, że Sąd pierwszej instancji stosując art. 57 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 53 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach, nie naruszył prawa. W świetle ustalonego stanu faktycznego sprawy należało podzielić stanowisko zawarte w zaskarżonym wyroku, że odmowa udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony była uzasadniona.
Z powołanych powyżej względów - na podstawie art. 184 p.p.s.a. - należało orzec jak w sentencji.