Tezy
Do wydania, na podstawie art. 74 par. 1 Kpa, postanowienia o odmowie dostępu do akt sprawy, uprawniony jest ten organ, który na podstawie art. 73 par. 1 Kpa, zobowiązany jest umożliwić stronie przeglądanie akt sprawy oraz sporządzanie z nich notatek i odpisów.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 31 sierpnia 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ahmeda A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lutego 2005 r. V SA/Wa 2291/04 w sprawie ze skargi Ahmeda A. na postanowienie Prezesa Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców z dnia 21 czerwca 2004 r. (...) w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na przeglądanie dokumentów objętych ochroną tajemnicy państwowej - oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 4 lutego 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie /V SA/Wa 2291/04/ oddalił skargę Ahmeda A. na postanowienie Prezesa Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców z dnia 21 czerwca 2004 r. w przedmiocie odmowy przeglądania dokumentów objętych ochroną tajemnicy państwowej. W uzasadnieniu Sąd przedstawił następujący stan sprawy:
Postanowieniem z dnia 21 czerwca 2004 r. Prezes Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców utrzymał w mocy swoje wcześniejsze postanowienie z dnia 24 maja 2004 r., odmawiające skarżącemu przeglądania dokumentów objętych ochroną tajemnicy państwowej. W uzasadnieniu postanowienia stwierdzono, że w toku postępowania prowadzonego przed organem II instancji o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony, wpłynęły dokumenty z Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego zawierające informacje niejawne, opatrzone klauzulą "tajne", z których wynika, że pobyt cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa państwa i ochrony porządku publicznego. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 22 stycznia 1999 r. o ochronie informacji niejawnych /Dz.U. nr 11 poz. 95 ze zm./ oraz art. 74 Kodeksu postępowania administracyjnego odmówiono stronie prawa przeglądania powyższych dokumentów.
W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie Ahmed A. podniósł, że zaskarżanym postanowieniem naruszono art. 37 Konstytucji, art. 20 ustawy z dnia 22 stycznia 1999 r. o ochronie informacji niejawnych oraz art. 9-10, art. 73-74 Kpa. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zgodnie z art. 37 Konstytucji każdy, kto znajduje się pod władzą Rzeczpospolitej Polskiej, korzysta z wolności i praw zapewnionych w Konstytucji. Odmowa udostępnienia przez organ II instancji dokumentacji stanowi naruszenie art. 9 Kpa, zgodnie z którym organy administracji są zobowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych mających wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania. Naruszenia art. 10 par. 1 Kpa oraz art. 73 par. 1 w zw. z art. 74 Kpa uzasadniono zaniechaniem wskazania przez organ II instancji dokumentów objętych tajemnicą państwową oraz uniemożliwieniem czynnego udziału strony w postępowaniu.
Skarżący zaakcentował, że w zaskarżanym postanowieniu pominięta została negatywna opinia Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia 10 maja 2004 r., z którą skarżący nie miał możliwości zapoznania się.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę podniósł, że precyzyjne opisanie dokumentów opatrzonych klauzulą "tajne" byłoby sprzeczne z celem nadania tym dokumentom klauzuli tajności. Nietrafny jest również zarzut naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, ponieważ pismem z dnia 24 maja 2004 r., a zatem przed wydaniem zaskarżanego rozstrzygnięcia, Prezes Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców wezwał pełnomocnika skarżącego do zapoznania się i ustosunkowania do materiału zgromadzonego w aktach sprawy. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 37 ust. 1 Konstytucji, Sąd I instancji stwierdził, że odmowa przeglądania dokumentów opatrzonych klauzulą "tajne" nie pozbawia praw ani wolności określonych w Konstytucji. Dokumenty opatrzone taką klauzulą nie są bowiem udostępniane bez względu na obywatelstwo, a uregulowania ustawy służą jedynie nadrzędnemu celowi: ochronie tajemnicy państwowej oraz służbowej. Zarzut pominięcia negatywnej opinii Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia 10
maja 2004 r. Sąd I instancji uznał za nietrafny, gdyż opinia nie była objęta klauzulą tajności i miała znaczenie jedynie dla rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony.
W skardze kasacyjnej Ahmed A. wniósł o zmianę wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lutego 2005 r. i rozpoznanie skargi, względnie o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. W skardze podniósł zarzut naruszenia art. 141 par. 4 i art. 145 par. 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./, art. 20 ustawy o ochronie informacji niejawnych oraz art. 9-10, art. 73-74 Kpa. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podtrzymano zarzuty, które zostały powołane w skardze na rozstrzygnięcie organu administracji wskazując dodatkowo, że ich nieuwzględnienie doprowadziło do naruszenia art. 141 par. 4 i art. 145 par. 1 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarżący zaakcentował, że nie wyjaśniono przyczyn rzeczywistej odmowy dostępu do akt, ograniczając się jedynie do stwierdzenia, że dokumenty objęte zostały klauzulą tajności. Podtrzymano także zarzut,
że przed wydaniem przez Prezesa Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców pierwszego postanowienia z dnia 24 maja 2004 r. pełnomocnik skarżącego nie miał możliwości zapoznania się z aktami sprawy, gdyż dopiero w tym dniu datowane jest wezwanie do zapoznania się z aktami sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie jest uzasadniona.
Prawo strony, o którym mowa w art. 73 par. 1 Kpa, do przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek i odpisów, zostało na podstawie art. 74 par. 1 Kpa wyłączone w stosunku do akt objętych ochroną tajemnicy państwowej oraz ze względu na ważny interes państwowy. Na podstawie art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 22 stycznia 1999 r. o ochronie informacji niejawnych, informacje niejawne zaklasyfikowane jako stanowiące tajemnicę państwową oznacza się klauzulą: "ściśle tajne" lub "tajne". Postanowieniem Prezesa Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców odmówiono skarżącemu dostępu do dokumentów objętych klauzulą "tajne". W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku trafnie przyjęto, że wobec nadania dokumentom na podstawie ustawy o ochronie informacji niejawnych klauzuli "tajne", nie mogą one zostać udostępnione stronie postępowania. Należy zgodzić się z poglądem Sądu, że opisanie dokumentów byłoby sprzeczne z celem nadania im klauzuli tajności. Ograniczenie dostępu strony do akt objętych ochroną tajemnicy państwowej
niewątpliwie jest związane z ograniczeniem czynnego udziału strony w postępowaniu i stanowi też potencjalnie zagrożenie dla zasad rzetelnej procedury.
Należy jednak podkreślić, że znajduje ono podstawę prawną w ustawie - Kodeksie postępowania administracyjnego. Ograniczenie ma charakter wyjątkowy i związane jest z ochroną wartości nadrzędnej - interesu Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie bowiem z art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 22 stycznia 1999 r. o ochronie informacji niejawnych, tajemnicą państwową jest informacja określona w wykazie rodzajów informacji, stanowiącym załącznik nr 1 do ustawy, której nieuprawnione ujawnienie może spowodować istotne zagrożenie dla podstawowych interesów Rzeczypospolitej Polskiej dotyczących porządku publicznego, obronności, bezpieczeństwa, stosunków międzynarodowych lub gospodarczych państwa. Należy również podkreślić, że korzystanie z wyłączenia dostępu strony do akt podlega kontroli sądowej, gdyż akta sprawy objęte tajemnicą państwową przedstawiane są składowi orzekającemu. Wyłączenie dostępu do dokumentów zawierających dane, które z uwagi na nadrzędny interes państwowy podlegają ochronie, nie jest wykluczone także w świetle
standardów europejskich formułowanych w rekomendacjach Rady Europy. Rekomendacja Komitetu Ministrów /2004/20 w sprawie sądowej kontroli aktów administracyjnych, przyjęta 15 grudnia 2004 r., powołując się na orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka /Schuller-Zgraggen v. Szwajcaria, 24 czerwca 1993 r. i Bendenoun v. Francja, 24 lutego 1994 r./, przypomniała wprawdzie o obowiązku umożliwienia stronie zapoznania się z aktami stwierdzając, że jest to warunek rzetelnego postępowania /punkt 62 memorandum wyjaśniającego/, ale w stosunku do dokumentów zawierających dane podlegające ochronie /np. z powodu bezpieczeństwa państwa/ zezwoliła na stosowanie specjalnych środków ochrony /punkt 63/.
Wydanie postanowienia o odmowie przeglądania dokumentów objętych ochroną tajemnicy państwowej dopiero na etapie postępowania odwoławczego także nie narusza art. 74 par. 1 Kpa. Do wydania, na podstawie art. 74 par. 1 Kpa, postanowienia o odmowie dostępu do akt sprawy, uprawniony jest ten organ, który na podstawie art. 73 par. 1 Kpa, zobowiązany jest umożliwić stronie przeglądanie akt sprawy oraz sporządzanie z nich notatek i odpisów. Z treści bowiem art. 73 par. 1 Kpa wynika, że strona może realizować prawo do przeglądania akt sprawy na każdym etapie postępowania. Na podstawie art. 136 Kpa, organ odwoławczy uprawniony jest do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Dokumenty zawierające informacje niejawne, opatrzone klauzulą "tajne", zostały przesłane Prezesowi Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców w związku z rozpatrywaniem odwołania na decyzję w sprawie o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony. Z tych względów Prezes Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców był
właściwy do wydania postanowienia o odmowie umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy.
Zarzuty naruszenia art. 20 ustawy o ochronie informacji niejawnych oraz art. 9-10, art. 73-74 Kpa także nie są uzasadnione. W skardze kasacyjnej, poza powołaniem powyższych przepisów i wyjaśnieniem ich normatywnej treści, nie wskazano na czym konkretnie polegało naruszenie powołanych przepisów. Jeśliby uznać, że naruszenie strona wyprowadza z samego faktu ograniczenia dostępu do dokumentów objętych tajemnicą państwową, to należy podkreślić, że właśnie art. 74 par. 1 Kpa stanowi podstawę ustawową do odmowy dostępu stronie do akt sprawy w zakresie objętym ochroną tajemnicy państwowej. Skarżący nie sprecyzował także zarzutu naruszenia art. 141 par. 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ograniczając się do wyjaśnienia treści tegoż przepisu, gdy tymczasem Wojewódzki Sąd Administracyjny w obszernym uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przedstawił dotychczasowy stan sprawy, wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia i ustosunkował się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze.
Sąd I instancji trafnie także podniósł, że pełnomocnik skarżącego miał możliwość zapoznania się z aktami sprawy w zakresie nie objętym tajemnicą państwową. Notatka Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia 10 maja 2004 r. nie była objęta klauzulą tajności i nie było potrzeby odnoszenia się do niej przy okazji zaskarżonego postanowienia. Zarzut polegający na zbyt "skrótowym", zdaniem skarżącego, uzasadnieniu postanowienia Prezesa Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców z dnia 24 maja 2004 r. nie jest uzasadniony nie tylko dlatego, że skarżący nie wykazał, by naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy /art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/ ale także dlatego, że administracyjny organ odwoławczy rozpatruje ponownie sprawę i ostateczne stanowisko w przedmiocie odmowy przeglądania dokumentów zostało zawarte w postanowieniu Prezesa z dnia 21 czerwca 2004 r.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.