II OSK 569/06 - Wyrok NSA z 2006-07-12

Tezy

1. Określenie zakresu podmiotowego skargi w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591 ze zm./ nie wyłącza prawa gminy, odrębnego podmiotu władzy publicznej, do zaskarżenia uchwały organu związku międzygminnego, która narusza jej interes prawny, niezależnie od tego czy jest członkiem związku.

1. Zaskarżenie uchwał organów samorządu w sprawach z zakresu administracji publicznej, możliwe jest wyłącznie w trybie określonym w samorządowych ustawach ustrojowych.

1. Okoliczność, że interes prawny naruszony zaskarżoną uchwałą musi mieć oparcie w przepisach prawa materialnego, nie oznacza że naruszenie ustawowego i statutowego trybu podejmowania uchwał nie ma znaczenia prawnego dla oceny legitymacji skarbowej w świetle art. 101 ustawy o samorządzie gminnym.

Sentencja

Dnia 12 lipca 2006 r.. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Paweł Tarno, Sędziowie NSA Małgorzata Stahl /spr./, Zygmunt Zgierski, Protokolant Elżbieta Maik, po rozpoznaniu w dniu 12 lipca 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Sitkówka-Nowiny od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 20 grudnia 2005 r., sygn. akt II SA/Ke 1015/05 w sprawie ze skargi Gminy Sitkówka-Nowiny na uchwałę Międzygminnego Związku Wodociągów i Kanalizacji w Kielcach z dnia 31 maja 2005r., Nr 8/2005 w przedmiocie wyboru Przewodniczącego Zarządu Związku 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach 2. zasądza od Międzygminnego Związku Wodociągów i Kanalizacji w Kielcach na rzecz Gminy Sitkowka-Nowiny kwotę 330 (trzysta trzydzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 20 grudnia 2005 r.(II SA/Ke 1015/05)oddalił skargę Gminy Sitkówka-Nowiny na uchwałę Międzygminnego Związku Wodociągów i Kanalizacji w Kielcach z dnia 31 maja 2005 r. nr 5/2005 w przedmiocie wyboru Przewodniczącego Zgromadzenia.

W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, że zaskarżoną uchwałą podjętą na Zgromadzeniu Międzygminnego Związku Wodociągów i Kanalizacji w Kielcach w dniu 31 maja 2005 r. stwierdzono, że w głosowaniu tajnym bezwzględną większością głosów Zgromadzenie odwołało przewodniczącego S. B. Wniosek o odwołanie złożył jeden z 10.członków Zgromadzenia. Zgromadzenie zostało zwołane na wniosek Komisji Rewizyjnej w drodze głosowania na posiedzeniu Zgromadzenia Związku w dniu 23 maja 2005 r.

Uchwałę tę zaskarżyła Gmina Sitkówka - Nowiny, będąca jednym z czterech członków Międzygminnego Związku Wodociągów i Kanalizacji zarzucając, że uchwała ta narusza art. 19 ust.2 oraz art. 20 ust.1 i 3 w zw. z art.69 ust.3 ustawy o samorządzie gminnym,§ 14 ust.3 oraz § 15 ust. 2, 4, i 5 Statutu Związku w zw. z art.38 k.c. oraz art.67 ust.2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym i w związku z tym domagała się stwierdzenia jej nieważności. W uzasadnieniu Gmina podniosła, że posiedzenie Zgromadzenia w dniu 31 maja 2005 r. zostało zwołane nie przez Przewodniczącego lecz przez akt głosowania członków Zgromadzenia, zostało ono zwołane z inicjatywy nieuprawnionego podmiotu bo art. 20 ust.1 i 3 w zw. z art.69 ust.3 ustawy o samorządzie gminnym nie przewiduje dla komisji rewizyjnej uprawnienia do wnioskowania o wyznaczenie terminu sesji rady gminy w związku z czym niedopuszczalne było wnioskowanie o wyznaczenie terminu posiedzenia przez komisję rewizyjną. Postanowienie statutu Związku w części w jakiej takie rozwiązanie
dopuszcza jest sprzeczne z ustawą o samorządzie gminnym. Ponadto wniosek z dnia 23 maja 2005 r. o zwołanie zgromadzenia nie spełniał wymogów formalnych bo nie wskazano w nim porządku obrad ani nie załączono projektów uchwał, czego wymaga art. 20 ust.3 u.s.g. Wskazany we wniosku punkt "zmiany we władzach" nie wskazywał którego organu zmiany mają dotyczyć, a brak projektów uchwał uniemożliwił członkom zgromadzenia przygotowanie się do posiedzenia. Samo posiedzenie w dniu 31 maja 2005 r. również zostało zwołane z naruszeniem prawa bo prowadziła je osoba nieuprawniona, jego członkowie nie zostali formalnie zawiadomieni, naruszono zasady odwołania przewodniczącego zgromadzenia. Prowadzenie obrad mimo nieobecności Przewodniczącego Zgromadzenia i jego Zastępcy naruszało wyłączne kompetencje tych osób do prowadzenia obrad i stanowiło naruszenie kompetencji określonych w art.19 ust.2 u.s.g. a powierzenie funkcji prowadzenia obrad osobie nie kierującej pracami organu związku stanowiło naruszenie art. 38 k.c. i art. 67
ust.2 pkt 4 u.s.g. Z naruszeniem § 14 ust.3 statutu nie przyjęto szczegółowego regulaminu wyborów.

Zgodnie z § 15 ust.4 i 5 statutu zwołanie Zgromadzenia wymaga doręczenia członkom informacji o terminie posiedzenia i porządku obrad oraz doręczenia projektów uchwał. Przedstawiciele skarżącej gminy chociaż uczestniczyli w posiedzeniu w dniu 23 maja 2005 r. mieli prawo oczekiwać formalnego powiadomienia. Przyczyną ich dezinformacji mogła być także okoliczność iż przewodniczący Zgromadzenia wyznaczył pisemnie termin posiedzenia na 16 czerwca 2005 r.

Skarżąca powołała się na naruszenie jej interesu prawnego, gdyż jako członek związku ma prawo żądać, by wszelkie działania podejmowane przez organy związku były dokonywane zgodnie z przepisami prawa i postanowieniami Statutu przyjętego przez Radę Gminy uchwałą Nr RG-XXV/167/02 z dnia 28 lutego 2002 r.

Skarżąca wezwała Międzygminny Związek Wodociągów i Kanalizacji do usunięcia naruszenia prawa pismem z dnia 27 lipca 2005 r. Wezwanie nie zostało uwzględnione o czym poinformowano pismem z dnia 3 sierpnia 2005 r.

W odpowiedzi na skargę Międzygminny Związek Wodociągów i Kanalizacji wniósł o jej odrzucenie lub oddalenie, podnosząc że zaskarżona uchwała w żaden sposób nie narusza interesu prawnego lub uprawnienia Gminy Sitkówka-Nowiny a takie powinna ona wykazać. Gmina Sitkówka-Nowiny nadal jest członkiem związku i może korzystać z wszelkich uprawnień. Sama sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi. Na podstawie art. 101 u.s.g. nie można zaskarżyć uchwały tylko dlatego że narusza prawo. Ponadto , zdaniem Związku skarga powinna być odrzucona bo uchwała o odwołaniu Przewodniczącego Zgromadzenia nie wpływa na zmiany składu osobowego organu, jakim jest zgromadzenie. W ocenie Związku nie doszło do naruszenia prawa przy zwoływaniu zgromadzenia bo działanie komisji rewizyjnej było zgodne z § 15 ust.3 pkt 3 statutu przyznającego Komisji takie uprawnienie, wniosek ten został poddany pod głosowanie przez przewodniczącego Zgromadzenia S. B., reprezentującego w skardze gminę Sitkówkę - Nowiny i został
przyjęty sześcioma głosami za i czterema przeciw przy obecności wszystkich członków Zgromadzenia. Tym samym powzięli oni informację o terminie następnego posiedzenia. Pomimo braku jednomyślności w podjęciu uchwały o terminie posiedzenia w dniu 31 maja 2005 r. i uwagach S. B. o niemożności uczestniczenia przez niego w tym posiedzeniu, wszyscy mieli świadomość że posiedzenie odbędzie się w dniu 31 maja 2005 r..

Przewodniczący Zgromadzenia działając niezgodnie z uchwałą o terminie posiedzenia wysłał w dniu 25 maja 2005 r. zawiadomienia informujące o zwołaniu posiedzenia na dzień 16 czerwca 2005 r. a na posiedzeniu w dniu 23 maja 2005 r. oświadczył , że w związku z wyjazdem zagranicznym nie będzie możliwe odbycie posiedzenia w dniu 31 maja 2005 r. Zdaniem Związku w ten sposób przewodniczący próbował samowolnie zmienić podjętą przez Zgromadzenie uchwałę. Wszystkie uchwały podjęte w dniu 31 maja 2005 r. zostały podjęte zgodnie ze statutem, w odrębnych głosowaniach, bezwzględną większością statutowej liczby członków Zgromadzenia. Wojewoda Świętokrzyski nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały.

Na rozprawie pełnomocnik skarżącej Gminy oświadczył, że podstawę skargi stanowi przepis art.50 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uzasadniając wyrok stwierdził, że wskazana przez skarżącą Gminę podstawa prawna skargi - art. 50 P.p.s.a. nie może mieć zastosowania. Przepis ten ma charakter lex generali zaś lex specialis stanowi przepis art. 101 § 1 u.s.g., który określa podmioty uprawnione do wniesienia skargi na uchwałę organu gminy ( a także uchwałę organu związku).W ocenie Sądu uzasadnione są zarzuty iż uchwała została podjęta w sposób naruszający art. 20 ust.1 w zw. z art.69 u.s.g. Posiedzenie Zgromadzenia zostało zwołane przez organ nieuprawniony i z uwagi na jednoznacznie negatywne stanowisko Przewodniczącego Zgromadzenia odnośnie wniosku Komisji Rewizyjnej, aby termin kolejnego posiedzenia wyznaczyć na 31 maja 2005 r. oraz wyznaczenie przez tegoż Przewodniczącego stosownie do § 15 ust.2 statutu związku(odpowiednik art.20 ust.1 u.s.g.)terminu posiedzenia na dzień 16 czerwca 2005 r. dodatkowo mogło budzić wśród członków Zgromadzenia wątpliwości co do daty kolejnego posiedzenia. W rezultacie
w posiedzeniu w dniu 31 maja 2005 r. wzięło udział tylko sześciu jego członków. Zasadnie także zarzucono naruszenie § 15 ust.5 statutu, który nakłada na Przewodniczącego Zgromadzenia obowiązek doręczenia członkom porządku obrad i niezbędnych dokumentów i materiałów, a w szczególności projektów uchwał dotyczących spraw ujętych w porządku obrad. Członkowie związku powinni wiedzieć jakiego stanowiska we władzach związku mają dotyczyć "zmiany we władzach MZWiK". Taki punkt znalazł się w proponowanym przez komisję rewizyjną porządku obrad. Pomysł zwołania posiedzenia Zgromadzenia na 31 maja 2005 r. powstał przy omawianiu spraw różnych w związku z nieudzielaniem absolutorium Zarządowi MZWiK, co mogło sugerować że zmiany będą dotyczyć tylko zarządu.Za niezasadny uznał natomiast Sąd zarzut naruszenia art. 20 ust.3 u.s.g, określającego na czyj wniosek przewodniczący jest obowiązany zwołać sesję rady. Przepis ten nie ma wprost zastosowania do zwołania posiedzenia Zgromadzenia a statut związku z § 15 ust.1 pkt 3
przewiduje możliwość złożenia takiego wniosku przez Komisję Rewizyjną.

Mimo zasadności zarzutów naruszenia prawa skarga nie mogła być uwzględniona , bo musi istnieć związek między "prawnie gwarantowaną sytuacją a zaskarżoną uchwałą" polegający na tym, że uchwała narusza interes prawny lub uprawnienie skarżącego. Nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi. Skarżąca Gmina wykazała, że zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem prawa, ale nie wykazała że narusza ono w jakikolwiek sposób jej interes prawny lub uprawnienie. Wykazała naruszenie interesu prawnego i uprawnienia ale tylko przez sposób podjęcia uchwały a nie przez samą uchwałę .Na rozprawie pełnomocnik Gminy oświadczył, że nie upatruje interesu prawnego Gminy w samym fakcie zajmowania stanowisk we władzach związku przez konkretne osoby a to potwierdza , że nie miała legitymacji do zaskarżenia uchwały.

Pełnomocnik Gminy Sitkówka - Nowiny zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania lub o zmianę wyroku i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. Jako podstawę skargi kasacyjnej wskazała naruszenie przepisów :1/prawa formalnego art.50 § 1 w zw. z art.3 § 2 pkt 6, art. 134, 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 101 ust.1,art.102 ustawy o samorządzie gminnym, które miało wpływ na wynik sprawy oraz 2/prawa materialnego art. 64 ust.2 i art. 67 ust.1 i 2 , art. 69 ust.3,art.70 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym i art. 38 k.c. przez ich błędną wykładnię.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzucono, że odniesienie się Sądu do art. 101 u.s.g. zamiast do art. 50 ust. 1 P.p.s.a. miało wpływ na treść orzeczenia ,bo przepis art. 101 u.s.g. ma przesłankę dalej idącą ( naruszenie interesu prawnego a nie sam interes prawny).Interes prawny skarżącej Gminy polegał na żądaniu wyeliminowania z obrotu prawnego uchwał podjętych sprzecznie ze statutem Związku, który Gmina uchwaliła. Tymczasem Sąd Uznał, że skarżąca wykazała naruszenie prawa ale tylko przez sposób podjęcia uchwały a nie przez samą uchwałę. Sąd rozdzielił tym samym interes prawny(uprawnienie) do podjęcia uchwały oraz co do treści samej uchwały a takiej interpretacji nie uzasadnia brzmienie art. 101 ust.1 u.s.g. Takie rozdzielenie zakłada fikcję, iż są podmioty mające interes prawny wyłącznie w zakresie podejmowania uchwały i podmioty mające interes w zakresie treści uchwały a do wniesienia skargi byłyby uprawnione tylko te ostatnie. Każda uchwała Zgromadzenia Związku wywołuje następstwa w sferze prawnej gminy
będącej członkiem związku. Podjęcie uchwały niezgodnej z prawem oznacza, że gmina musi znosić stan bezprawia i dostosować się do treści takiej uchwały. Gminę powinny wiązać , zgodnie ze statutem związku, tylko uchwały zgodne z prawem. Strona wykazała naruszenie wielu przepisów, a pomijając to, że gmina ma prawo do tego by organy związku działały zgodnie z prawem, Sąd dokonał błędnej wykładni i nie podał jasno motywów swego rozstrzygnięcia czym naruszył art. 141 § 4 P.p.s.a.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Międzygminny Związek Wodociągów i Kanalizacji w Kielcach wnosił o jej oddalenie, ponawiając poprzednie argumenty i podzielając stanowisko Sądu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Naczelny Sąd Administracyjny w świetle przepisu art. 183 § 1 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153,poz. 1270 ze zm.) jest związany granicami skargi kasacyjnej i z urzędu bierze pod rozwagę tylko przesłanki nieważności postępowania. W tej sytuacji należy przede wszystkim ustalić, czy podniesione w skardze kasacyjnej podstawy zostały określone prawidłowo - wyznaczają one bowiem zakres kontroli instancyjnej. W myśl art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1/ naruszeniu prawa materialnego, przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i na 2/ naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z tego punktu widzenia zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego - art. 64 ust.2 , art.67 ust.1 i 2 oraz art.69 ust.3 i art.70 ust.3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142,poz. 1591 ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię nie mogły być rozważane i uznane za zasadne . Nie wskazano na czym ta błędna wykładnia miałaby polegać a Sąd nie powoływał się na powołane w skardze kasacyjnej przepisy ( wskazał w uzasadnieniu tylko art.20 ust.1 w zw. z art. 69 i art. 101 ustawy o samorządzie gminnym) i tym samym nie dokonywał wykładni innych powołanych w skardze przepisów u.s.g.

Ze wskazanych w skardze kasacyjnej zarzutów proceduralnych - zarzut naruszenia art.134 został wskazany bez powołania odpowiedniego paragrafu tego artykułu a nie jest obowiązkiem Naczelnego Sądu Administracyjnego rozważanie na czym polegało jego naruszenie i to takie ,które miało istotny wpływ na wynik sprawy .Do rozważenia pozostały zatem zarzuty naruszenia art. 50 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. oraz art. 101 ust.1 i art. 102 u.s.g które miało wpływ na wynik sprawy. Wskazanie w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 102 u.s.g , z uwagi na jego treść odnoszącą się do decyzji, nie miało uzasadnienia z uwagi na przedmiot sprawy.

Przechodząc do podstawowego zarzutu skargi kasacyjnej - zastosowania przez Sąd I instancji przepisu art. 101 § 1 u.s.g. jako podstawy do wniesienia skargi a nie przepisu art.50 § 1 P.p.s.a. - należy na wstępie wyjaśnić , że, jak zasadnie wskazał ten Sąd, to przepisy samorządowych ustaw ustrojowych a nie przepis art. 50 § 1 P.p.s.a. stanowią podstawę prawną legitymacji do zaskarżania uchwał organów samorządu w sprawach z zakresu administracji publicznej . Przepisy ustaw o samorządzie gminnym, o samorządzie powiatowym i o samorządzie województwa są przepisami o charakterze szczególnym w stosunku do regulacji zawartej w Prawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ,mającej charakter ogólny .Istotnie , istnieje różnica w określeniu legitymacji skargowej w art. 50 § 1 P.p.s.a., opierającym prawo do skargi na istnieniu interesu prawnego wnoszącego skargę a określeniu legitymacji procesowej w regulacji zawartej w ustawach samorządowych, w tym przypadku ustawy o samorządzie gminnym, wiążącej legitymację
skargową z naruszeniem interesu prawnego lub uprawnienia. To rodzaj zaskarżanego aktu, w związku z charakterem regulacji samorządowych, przesądza o zasadach i trybie wnoszenia skarg na uchwały organów samorządu w sprawach z zakresu administracji publicznej. Być może, u podstaw stanowiska skarżącej Gminy o dwutorowym zaskarżaniu uchwał organów samorządu ( na podstawie przepisów ustrojowych albo bezpośrednio na podstawie przepisów P.p.s.a.) tkwiło przekonanie o niemożności zaskarżenia przez nią - w trybie określonym przez ustawę o samorządzie gminnym - uchwał organów związku komunalnego , którego jest członkiem.

W kontekście zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego art. 50 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 101 ust.1 u.s.g. kwestia dopuszczalności zaskarżenia przez członków związku komunalnego uchwał organów związku wymaga rozważenia. Z przepisu art. 99 ust.1a u.s.g. wynika , że przepisy o nadzorze nad gminami stosuje się odpowiednio do związków i porozumień. Jest to odesłanie do stosowania przepisów o nadzorze ale regulacja zawarta w tym przepisie nie dotyczy zaskarżania uchwał w trybie art. 101 u.s.g., bo ustanowione w nim prawo do skargi nie wiąże się z nadzorem nad jednostką samorządu terytorialnego. Z przepisu art. 101 u.s.g nie wynika wprost dopuszczalność zaskarżania uchwał organów związków komunalnych. W doktrynie problem zaskarżalności uchwał organów związków w trybie art. 101 u.s.g jest podejmowany rzadko a zdania są podzielone( zdaniem B. Adamiak z powołanego przepisu i przepisu 99 ust.1a u.s.g. wynika ograniczenie legitymacji skargowej do uchwał organów gminy , z wyłączeniem uchwał związków komunalnych,
"Stwierdzanie nieważności uchwal organów samorządu terytorialnego", w: Związki komunalne w Polsce i w państwach Europy Zachodniej, pod. red. A. Błasia ,Przegląd Prawa i Administracji, T.XXXV,s.55-56,z kolei zdaniem P. Chmielnickiego, skarga w tym trybie wnoszona może dotyczyć uchwały organu związku międzygminnego, w: pr.zb. Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym pod red. P. Chmielnickiego, Warszawa 2004r,s.587,). W orzecznictwie problem ten pojawił się w sprawie ze skargi gminy na uchwałę zgromadzenia związku międzygminnego, w uzasadnieniu wyroku z dnia 2 czerwca 2004 r.( OSK 312/04,LEX nr 158999) NSA wyraził m.in. pogląd, że uchwalenie regulaminu dostarczania wody jest sprawą z zakresu administracji publicznej także wówczas, gdy zadania w tym zakresie wykonuje związek międzygminny w stosunku do gminy, która nie jest członkiem związku.

Za dopuszczeniem skargi na uchwałę organu związku przemawia , mimo braku bezpośredniego ustawowego wskazania, że skargę w trybie art. 101 a u.s.g. można wnieść także na uchwałę organu związku w sprawie z zakresu administracji publicznej ,przepis art. 184 Konstytucji RP stanowiący, iż sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej a ta kontrola obejmuje orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego... a więc także uchwał organów związku, mających przymiot organów samorządu terytorialnego. Potwierdza taką wykładnię także przepis art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a., z którego wynika , że kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na "akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5,podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej" .Zarówno art.165 ust.2 Konstytucji RP jak i art.2 ust.3 u.s.g. statuują zasadę sądowej ochrony samodzielności
gminy a ta ochrona nie powinna być interpretowana zawężająco. Wyłączenie uchwał organów związków spod kontroli w trybie określonym w art. 101 u.s.g. ograniczałoby także ,w sposób nieuprawniony, zakres sądowej kontroli uruchamianej przez inne podmioty, w tym osoby fizyczne. W sytuacji gdy zadania związków międzygminnych(realizowane m.in. poprzez podejmowanie uchwał) to zadania, przekazane im do wykonywania przez gminy tworzące związek, stanowisko negujące takie uprawnienie prowadziłoby do nieuzasadnionego zróżnicowania zakresu prawa do skargi w zależności od tego czy gmina wykonywałaby zadania samodzielnie czy też ich wykonywanie powierzała związkowi międzygminnemu. Utworzenie związku prowadziłoby w konsekwencji do ograniczenia prawa do sądu, choć przedmiot i forma rozstrzygnięcia podjętego przez organ związku byłyby takie same, jak wtedy gdy określone zadanie wykonywałaby gmina.

Jako kolejną należy rozważyć kwestię dopuszczalności skargi gminy ,będącej członkiem związku międzygminnego, na uchwałę organów związku w trybie określonym w przepisie art. 101 u.s.g. Dopuszczalność takiej skargi wynika pośrednio z uzasadnienia powołanego wyżej wyroku oraz zaskarżonego wyroku a Sąd rozpoznający skargę kasacyjną w sprawie niniejszej ten pogląd podziela. W doktrynie za poglądem dopuszczającym skargę gminy uczestniczącej w związku na uchwałę zgromadzenia w trybie art. 101 u.s.g. opowiada się K. Bandarzewski ( w: pr. zb. pod red. P. Chmielnickiego, Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, Warszawa 2004,s.479), wynika ono pośrednio także z uznania, że na podstawie powołanego przepisu możliwe są spory (nie mające charakteru sporów kompetencyjnych) między równorzędnymi podmiotami samorządowymi (zwraca na to uwagę W Kisiel, w: K. Bandarzewski, P. Chmielnicki, W. Kisiel, Prawo samorządu terytorialnego w Polsce, Warszawa 2006, s. 379-380). Określenie zakresu podmiotowego skargi w trybie art. 101
u.s.g." każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone..."nie wyłącza prawa gminy , odrębnego podmiotu władzy publicznej, do zaskarżenia uchwały organu związku międzygminnego, która narusza jej interes prawny lub uprawnienie, niezależnie od tego czy jest ona czy nie jest członkiem związku.

Tylko opowiedzenie się za taką wykładnią art. 101 u.s.g. która prowadziłaby do pozbawienia gminy uczestniczącej w związku prawa do zaskarżenia uchwały zgromadzenia związku mogłoby rodzić ,bardzo dyskusyjną i zdaniem Sądu, nieuprawnioną, możliwość rozważenia dopuszczalności takiej skargi na ogólnych zasadach. Skoro jednak prawo takie wynika z art. 101 u.s.g to Wojewódzki Sąd Administracyjny nie naruszył, poprzez błędną wykładnię ,przepisu art. 50 § 1 P.p.s.a. zasadnie uznając, że zaskarżanie uchwał organów samorządu w sprawach z zakresu administracji publicznej możliwe jest wyłącznie w trybie określonym w przepisach ustawy o samorządzie gminnym.

Jednocześnie, wskazanie w skardze kasacyjnej, jako podstawy kasacji powołanych przepisów : art. 50 § 1 P.p.s.a. i art. 101 ust.1 u.s.g. oraz art. 141 § 4 P.p.s.a. prowadzić musiało do uznania skargi kasacyjnej za mającą uzasadnione podstawy. Jak bowiem wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej w kontekście uzasadnienia wyroku, Sąd badając naruszenie interesu prawnego skarżącej Gminy dokonał w istocie podziału "interesu prawnego" o jakim mowa w art. 101 u.s.g. na interes związany z podjęciem uchwały( konkretnie z trybem jej podjęcia) i interes prawny wynikający z treści zaskarżonej uchwały. Taka interpretacja "naruszenia interesu prawnego" musi być uznana za nieuprawnioną. Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdził, że podjęcie zaskarżonej uchwały nastąpiło z naruszeniem ,wskazanych w skardze i w uzasadnieniu wyroku, przepisów a jednocześnie uznał, że - z uwagi na treść uchwały i stanowisko Gminy - brak jest podstaw do uznania, że Gmina miała legitymację do zaskarżenia przedmiotowej uchwały bo jej
interes prawny nie został naruszony. Okoliczność, że interes prawny, naruszony zaskarżoną uchwałą, musi mieć oparcie w przepisach prawa materialnego(ustrojowego) nie oznacza że naruszenie ustawowego i statutowego trybu i zasad podejmowania uchwał, nie ma znaczenia prawnego dla oceny legitymacji skargowej w świetle art. 101 u.s.g. Gmina, tworząc związek i uchwalając jego statut, określa zasady na jakich przekazane zadania będą wykonywane a także tryb podejmowania uchwał (w zakresie nieuregulowanym ustawowo). Naruszenie procedury podejmowania uchwał, nieprawidłowości związane ze zwołaniem zgromadzenia które w rezultacie mogły prowadzić do wątpliwości w kwestii terminu posiedzenia, jego przedmiotu (określenie "zmiany we władzach związku" może być uznane za zbyt ogólnikowe) i do podjęcia uchwał pod nieobecność osób uprawnionych do prowadzenia obrad i części członków zgromadzenia (które tym samym straciły możliwość zabrania głosu i udziału w głosowaniu) mogło zatem - co wymaga zbadania - prowadzić do naruszenia
interesu prawnego skarżącej Gminy, opartego na przepisach ustrojowych i postanowieniach uchwalonego przez nią statutu.

Uznając zatem skargę kasacyjną za mającą usprawiedliwione podstawy we wskazanym zakresie, na podstawie art. 185 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.