Tezy
niedopuszczalne jest wszczęcie przez organ administracji publicznej postępowania w celu zmiany, uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji po wniesieniu na tę decyzję skargi do sądu administracyjnego.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Maria Czapska-Górnikiewicz ( spr. ) Sędziowie Andrzej Jurkiewicz Anna Łuczaj Protokolant Krzysztof Tkacz po rozpoznaniu w dniu 7 czerwca 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 października 2005 r. sygn. akt VII SA/Wa 259/05 w sprawie ze skargi E. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2004 r. Nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania odnośnie samowolnie wybudowanego zbiornika na nieczystości uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.
Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 14 października 2005r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy oddalił skargę E. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2004 r. w przedmiocie wznowienia postępowania dotyczącego samowolnie wybudowanego zbiornika na nieczystości.
W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji przedstawił przebieg postępowania administracyjnego wskazując, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. decyzją z dnia [...] listopada 2003 r. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, po rozpatrzeniu sprawy samowolnej budowy zbiornika na nieczystości ciekłe z budynku mieszkalnego na działce nr ew. gr. 322/1, położonej w miejscowości Ż., nakazał S. M. i T. M. w terminie do dnia 30.04.2004 r. uszczelnić zbiornik poprzez wykonanie izolacji zgodnie ze sztuką budowlaną, opracować i przedstawić organowi dokumentację powykonawczą wybudowanego zbiornika wraz z inwentaryzacją geodezyjną oraz opinią techniczną zbiornika zawierającą ocenę jego szczelności i przydatności do użytkowania oraz prawidłowości wykonania izolacji.
Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez E. S. Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białymstoku decyzją wydaną dnia [...] lutego 2004 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 5 Prawa budowlanego, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję
W dniu 8 marca 2004 r. E. S. złożył wniosek o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa.
Postanowieniem wydanym dnia [...] marca 2004 r. Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białymstoku na podstawie art. 149 § 1 kpa i art. 145 § 1 pkt 4 kpa wznowił postępowanie administracyjne, zakończone ostateczną decyzją Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydaną dnia [...] lutego 2004 r.
Po wznowieniu postępowania decyzją wydaną dnia [...] września 2004 r. na podstawie art. 151 § 2 kpa w związku z art. 146 § 2 kpa Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, iż decyzja ostateczna z dnia 5 lutego 2004 r. została wydana z wadą wymienioną w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, a jednocześnie nie można jej uchylić, gdyż prawidłowo zostały zastosowane przepisy prawa materialnego, to znaczy przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, a co za tym idzie, iż w wyniku wznowienia postępowania zostałaby wydana wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie przywołanej decyzji ostatecznej.
W uzasadnieniu powyższej decyzji organ I instancji stwierdził, że przeprowadzono dodatkową wizję lokalną w dniu 30.08.2004 r., w wyniku której ustalono, iż zbiornik na nieczystości znajduje się w odległości 4,4m od budynku, 6,5m od najbliższego okna w ścianie podłużnej budynku, 6,5m od najbliższego okna w ścianie szczytowej, 20m od rowu melioracyjnego. W ocenie organu ustalone okoliczności, przy zapewnieniu wnioskującemu czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu, przemawiają za tym, iż nie ma podstaw do wydania decyzji innej niż dotychczasowa.
Po rozpatrzeniu wniesionego przez E. S. odwołania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzja wydaną dnia [...] grudnia 2004 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, podzielając stanowisko zajęte przez Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego.
Organ podkreślił, że oględziny przedmiotowej samowoli budowlanej były przeprowadzone dwukrotnie. W ich wyniku ustalono, iż wybudowany zbiornik o wymiarach 2m x l,8m x l,25m ma pojemność 4,5 m3.
Oznacza to, że przepisem regulującym kwestię zachowania minimalnych odległości od innych obiektów jest § 36 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Powyższy przepis ustala, iż odległość urządzeń sanitarno-gospodarczych od a) okien i drzwi zewnętrznych powinna wynosić co najmniej 5m (w przedmiotowej sprawie odległość ta wynosi 5,3m), b) od drogi (ulicy) lub ciągu pieszego - 2m (w omawianej sprawie 20m), c) od granicy działki sąsiedniej - 2m.
Działka nr 322/1 nie została nigdy podzielona i jest współwłasnością inwestorów i E. S., a więc część działki użytkowana przez odwołującego się nie stanowi odrębnej działki. Wobec tego, zdaniem organu, przepis § 36 ust. 2 w/w rozporządzenia dotyczący odległości urządzeń sanitarno-gospodarczych od granicy działki sąsiedniej nie odnosi się do części działki nr 322/1 użytkowanej przez odwołującego się. Zdaniem organu odwoławczego, prawidłowo zastosowano przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 w stosunku do sytuacji samowolnego wzniesienia zbiornika na nieczystości ciekłe, które jako urządzenie techniczne związane z obiektem budowlanym i zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, a wymienione w art. 3 ust. 9 ustawy Prawo budowlane - nie podlega rygorom przepisu art. 48 w/w ustawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę wniesioną na powyższą decyzję przez E. S. stwierdził, iż zbiornik, którego dotyczy sprawa, jest urządzeniem budowlanym w rozumieniu art. 3 pkt 9 ustawy - Prawo budowlanego. Zdaniem Sądu zbiornik na nieczystości płynne połączony z istniejącym już budynkiem mieszkalnym nie jest też obiektem budowlanym w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, dającym się rozłączyć z budynkiem bez istotnego dla niego uszkodzenia, nie jest również częścią tego obiektu budowlanego w rozumieniu art. 48 ustawy Prawo budowlane. W ocenie Sądu należy zatem uznać, że zrealizowane samowolnie przez inwestorów roboty stanowią inny przypadek robót budowlanych, o którym mowa w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego. Dlatego też organy prawidłowo zastosowały w niniejszej sprawie art. 51 Prawa budowlanego.
Ponadto Sąd I instancji wskazał, iż przyjęty za podstawę rozstrzygnięcia art. 51 Prawa budowlanego, nie rodzi obowiązku ustalenia tytułu własności inwestora do nieruchomości, na której wykonywano roboty budowlane, a co za tym idzie brania pod uwagę roszczeń wynikających z prawa własności, a ma na celu jedynie podejmowanie działań w celu doprowadzenia robót do stanu zgodnego z przepisami obowiązującego prawa.
Zważywszy na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił wniesioną skargę.
Skargę kasacyjna wniósł E. S. zaskarżając w całości powyższy wyrok.
Zaskarżonemu wyrokowi skarżący zarzucił:
- naruszenie art. 2 i art. 21 Konstytucji RP poprzez odmowę skarżącemu ochrony jego prawa własności,
- naruszenie art. 64 ust 2 Konstytucji RP poprzez przyzwolenie na nierówne traktowanie współwłaścicieli nieruchomości,
- naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane (tj. Dz. U. Nr 207 z 2003 r. poz.. 2016 ze zm.) poprzez błędną jego wykładnię, to jest przyjęcie, że przepis art. 51 prawa budowlanego nie rodzi oceny prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane,
- naruszenie przepisów prawa procesowego t. j. art. 145 § 4 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), co mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż gdyby Sąd dokonał wnikliwej analizy tych zarzutów, skarga nie zostałaby oddalona.
Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U z 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) - dalej zwanej p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednakże z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeśli zatem wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a, a w rozpoznawanej sprawie przesłanka taka zaistniała to Sąd zobligowany jest uwzględnić skargę kasacyjną bez względu na treść zarzutów kasacji.
W przedmiotowej sprawie postanowieniem z dnia [...] marca 2004 r. wznowiono postępowanie zakończone decyzją z dnia [...] lutego 2004 r. wydaną przez Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku i to w sytuacji, gdy w dniu 10 marca 2004 r. (data nadania skargi w UPT) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wpłynęła skarga na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia [...] lutego 2004 r.
Zaznaczyć trzeba, iż zgodnie z art. 149 § 1 k.p.a. wznowienie postępowania, w przeciwieństwie do postępowania zwykłego oraz pozostałych trybów nadzwyczajnych, następuje w drodze postanowienia. Skoro wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia może nastąpić wyłącznie w formie postanowienia, to datą wszczęcia postępowania wznowieniowego jest data postanowienia wydanego na mocy art. 149 § 1 k.p.a.
W wyniku wznowienia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie wydana została objęta przedmiotową skargą kasacyjną decyzja z dnia [...] grudnia 2004 r. przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymująca w mocy decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2004 r., którą to decyzją stwierdzono, iż decyzja ostateczna z dnia [...] lutego 2004 r. została wydana z wadą wymienioną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a jednocześnie stwierdzono, że nie można jej uchylić, gdyż prawidłowo zostały zastosowane przepisy prawa materialnego, to znaczy przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, a co za tym idzie, iż w wyniku wznowienia postępowania zostałaby wydana wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji ostatecznej tj. decyzji z dnia [...] lutego 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 października 2005 r. oddalił skargę na powyższą decyzję, zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku kontrolując z kolei
legalność decyzji z dnia [...] lutego 2004 r. wyrokiem z dnia [...] marca 2005 r. również oddalił wniesioną skargę.
Istotnym jest, że zarówno postępowanie tzw. "zwykłe" zakończone decyzją z dnia [...] lutego 2004 r., jak i postępowanie prowadzone w trybie wznowieniowym wszczęte były przez ten sam podmiot, z udziałem tych samych stron, oba postępowania dotyczyły tego samego przedmiotu i oba oparte były na tej samej podstawie prawa materialnego tj. przepisie art. 51 ustawy Prawo budowlane.
Stwierdzić trzeba, że wobec wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia [...] lutego 2004 r. niedopuszczalne ze względów przedmiotowych było wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] lutego 2004 r. przez organ administracji, a którą to decyzję poddano wcześniejszej kontroli Sądu.
Ustawy procesowe, które regulowały postępowanie sądowoadministracyjne przed wejściem w życie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zawierały unormowań regulujących kwestię dopuszczalności po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego wszczęcia przez organ administracji publicznej postępowania w celu zmiany, uchylenia lub stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu lub wznowienia postępowania. Jednakże na ich tle zarówno w doktrynie (por. np. A. Zieliński, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. J. Borkowskiego, Warszawa 1989, s. 333; L. Żukowski, glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 stycznia 1999 r., II SA/Gd 1353/98, OSP 2000, z. 5, s. 265-270; T. Woś, Postępowanie sądowoadministracyjne..., s. 180; B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne..., s. 273 i 274), jak i w orzecznictwie (por. uch. NSA z dnia 27 czerwca 2000 r., FPS 12/99, ONSA 2001, nr 1, s. 130 i 131) przyjmowano, że wniesienie prawnie skutecznej skargi do sądu
administracyjnego stanowi przeszkodę do wszczęcia w sprawie nadzwyczajnego postępowania administracyjnego. Stanowisko to należy uznać za aktualne także na gruncie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tak: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze, 2005 str. 154, T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie...).
Dokonując bowiem analizy dopuszczalności wszczęcia takiego postępowania po wniesieniu skutecznej skargi do sądu w kontekście zmian ustawowych dotyczących w szczególności postępowania przed sądami administracyjnymi, stwierdzić trzeba, iż brak jest podstaw, aby zająć w obecnym stanie prawnym inne, niż dotychczas zajmowane, stanowisko.
W okresie obowiązywania art. 199 § 3 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zajął stanowisko o niedopuszczalności takiego postępowania w wyroku z dnia 20 lipca 1984 r. sygn. III SA 508/84 (ONSA 1984, nr 2, poz. 63) i w wyroku z dnia 10 stycznia 1991 r. sygn. I SA 1186/90 (niepubl.). W doktrynie zaś pogląd taki wyrazili m.in. A. Zieliński (Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. J. Borkowskiego, Warszawa 1989, s. 333) oraz M. Mincer-Jaśkowska (glosa do postanowienia NSA z dnia 30 sierpnia 1988 r. sygn. III SA 718/87, OSPiKA 1989, nr 7-12, s. 322).
Po wejściu w życie ustawy o Naczelnym Sądzie Administracynym Sąd ten wypowiedział się w rozważanej kwestii w wyroku z dnia 7 stycznia 1999 r. sygn. II SA/Gd 1353/98 (OSP 2000, nr 5, poz. 81), uznając za niedopuszczalne wszczęcie przez organ administracji publicznej postępowania w celu zmiany, uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji po wniesieniu skargi w tej sprawie do sądu administracyjnego. L. Żukowski w glosie do tego wyroku (OSP 2000, nr 5, s. 265-270) podzielił w całości wyrażony w nim pogląd.
Zauważyć przy tym trzeba, iż skoro wniesienie skargi do Sądu powoduje utratę przez organ administracji publicznej kompetencji do wszczynania i prowadzenia nadzwyczajnych postępowań, to wydana w takim postępowaniu decyzja będzie dotknięta wadą nieważności w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Stanowisko odpowiadające poglądowi sformułowanemu w wyroku NSA z dnia 7 stycznia 1999 r. sygn. II SA/Gd 1353/98 oraz w akceptującej to orzeczenie glosie L. Żukowskiego zajęli także T. Woś (Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 1999, s. 180) oraz B. Adamiak i J. Borkowski: Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 1999, s. 273 i 274).
Podkreślić w tym miejscu należy, iż z kolei dopuszczalne jest wprawdzie wniesienie skargi do sądu administracyjnego po wszczęciu postępowania administracyjnego w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania na skarżoną do Sądu decyzję, ale takie postępowanie sądowe zgodnie z art. 56 p.p.s.a. zostaje stosownie do art. 124 § 1 pkt 6 p.p.s.a. z urzędu zawieszenie. Jeżeli w wyniku postępowania administracyjnego, o którym mowa w art. 56 p.p.s.a, dojdzie do uchylenia, zmiany lub stwierdzenia nieważności tego aktu lub do wznowienia postępowania, sąd administracyjny, stosownie do art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. winien umorzyć podjęte postępowanie w sprawie jako bezprzedmiotowe. (tak: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze, 2005).
Sytuacja jednak przewidziana w art. 56 p.p.s.a. odmienna jest od tej jaka zaistniała w sprawie rozpoznawanej.
Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko o niedopuszczalności wszczęcia przez organ administracji publicznej postępowania w celu zmiany, uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji po wniesieniu skargi na tę decyzję do sądu administracyjnego.
Konsekwencją wydania w niniejszej sprawie postanowienia o wznowieniu postępowania było to, że prowadzone były dwie tożsame pod względem podmiotowym, przedmiotowym i podstawy prawnej sprawy. Ta kwestia uszła uwadze Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który w dniu 14 października 2005 r. wydał zaskarżony wyrok, pomijając fakt, że w dniu 17 marca 2005 r. nastąpiło wydanie wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku. W efekcie stwierdzić trzeba, iż postępowanie przed Sądem pierwszej instancji w przedmiotowej sprawie dotknięte zostało wadą nieważności wskazaną w art. 183 § 2 pkt 3 p.p.s.a., bowiem postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Białymstoku zostało wcześniej wszczęte i zakończone w tożsamej sprawie.
Rozpoznając przedmiotową sprawę ponownie Sąd pierwszej instancji mając na uwadze okoliczności wyżej przytoczone winien też mieć na względzie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego wydany w sprawie II OSK 881/05, na mocy którego uchylono wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 17 marca 2005 r. oraz decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia [...] lutego 2004 r.
Z przytoczonych wyżej względów skargę kasacyjną należało uwzględnić uchylając na mocy art. 185 p.p.s.a. zaskarżony wyrok.