Tezy
- Wybudowanie nowego obiektu budowlanego na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę nie powoduje nieważności decyzji o wpisie do rejestru zabytków obiektów istniejących na tym samym terenie.
- Ochrona zabytków jako dóbr kultury chronionych konstytucyjnie /art. 5 Konstytucji RP/ ma pierwszeństwo przed prawem właściciela do zabudowy własnej nieruchomości, wynikającym z ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. 2000 nr 106 poz. 1126 ze zm./.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Alicja Plucińska - Filipowicz (spr. ), Sędziowie NSA Joanna Runge - Lissowska, Zygmunt Zgierski, Protokolant Wiesława Koślińska, po rozpoznaniu w dniu 9 lutego 2006 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rzymsko-Katolickiej Parafii [...] w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 listopada 2004 r. sygn. akt I SA 361/03 w sprawie ze skargi Rzymsko-Katolickiej Parafii [...] w Ł. na decyzję Ministra Kultury z dnia [...] grudnia 2002 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 2 listopada 2004 r. sygn. akt I SA 361/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi Rzymsko-Katolickiej Parafii [...] w Ł. na decyzję Ministra Kultury z dnia [...] grudnia 2002 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji - oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił przebieg postępowania administracyjnego podając, iż decyzją z dnia [...] listopada 2002 r. Minister Kultury odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Łodzi z dnia [...] sierpnia 1987 r. o wpisaniu do rejestru zabytków województwa łódzkiego pod nr [...] zespołu kościoła parafialnego pod wezwaniem [...] w N., w skład którego wchodzi kościół drewniany, plebania murowana i dzwonnica drewniana. Podstawę orzeczenia o wpisie do rejestru zabytków stanowił art. 14 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury. Decyzja ta została wydana w sytuacji, gdy w dniu 22 marca 1983 r. Naczelnik Gminy w N. wydał pozwolenie na budowę
kościoła parafialnego wraz z wieżą i łącznikiem przewidując rozbiórkę istniejącego kościoła i plebani. W ocenie organu orzekającego w postępowaniu nieważnościowym decyzja o pozwoleniu na budowę przewidująca wprawdzie, iż z budową tą wiąże się rozbiórka istniejących obiektów, to jednak nie stanowiła nakazu ich rozbiórki. Obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania danego terenu również nie nakazuje likwidacji zabytkowych obiektów na danym terenie. Tym samym w ocenie organu nie zaistniały przesłanki określone w art. 156 ( 1 kpa do orzeczenia o stwierdzeniu nieważności kwestionowanej decyzji.
We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy strona zarzuciła naruszenie art. 77 ( 1 kpa poprzez nie wyjaśnienie istotnych dla sprawy okoliczności /dotyczących projektanta starego kościoła oraz orzeczenia o wpisie do rejestru zabytków po czterech latach budowy nowego kościoła/ a także naruszenie art. 33 Prawa budowlanego, bowiem pozwolenie na budowę nowego kościoła dotyczy całego zamierzenia i wymaga rozbiórki starego kościoła i plebanii a także naruszenie art. 29 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury w zakresie wymaganego terminu trzech miesięcy na wydanie decyzji o wpisie do rejestru zabytków, zaś przekroczenie tego terminu w ocenie strony powoduje nieważność kwestionowanej decyzji.
Minister Kultury decyzją z dnia [...] grudnia 2002 r. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] listopada 2002 r. podkreślając, iż organy administracji przestrzegają z urzędu swojej właściwości /art. 19 kpa/, przy czym organy służby konserwatorskiej działają na podstawie przepisów o ochronie dóbr kultury zaś organy budowlane na podstawie przepisów Prawa budowlanego. Przepis art. 29 ustawy o ochronie dóbr kultury w powiązaniu z art. 27 i 28 ust. 1 pkt 1 tej ustawy stanowi, że wojewódzki konserwator zabytków może, a nie jak twierdzi strona, ma obowiązek, wstrzymać wszelkie czynności podjęte przy obiekcie jeszcze nie wpisanym do rejestru, zaś termin 3 miesięcy ma zastosowanie jako przepis proceduralny. Wpis do rejestru zabytków został dokonany z urzędu na podstawie art. 14 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy, który nie określa terminu dokonania tego wpisu. Organy konserwatorskie nadto nie znały treści decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 22 marca 1983 r. Kwestia autorstwa projektu obiektów wpisanych do rejestru
zabytków jest przedmiotem prowadzonego postępowania w sprawie skreślenia tych obiektów z rejestru zabytków, lecz nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji.
W skardze na powyższą decyzję Rzymsko-Katolicka Parafia [...] w Ł. podniosła kwestie dotyczące decyzji o pozwoleniu na budowę nowego kościoła uznając, że zawarto w tej decyzji nakaz rozbiórki istniejących budynków starego kościoła oraz plebani. Zarzuciła też, że organ do spraw ochrony zabytków wydając kwestionowaną decyzję nie wystąpił o cofnięcie pozwolenia na budowę, działał ponadto bez podstawy prawnej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż skarga nie jest zasadna. Stwierdził, iż kwestionowana decyzja wydana na podstawie art. 5 pkt 1, art. 8 ust. 1 pkt 2 i art. 14 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 15 lutego 19621 r. o ochronie dóbr kultury /Dz. U. Nr 10, poz. 48 ze zm./ miała oparcie w obowiązujących przepisach prawa, nie jest więc zasadny zarzut wydania jej bez podstawy prawnej. W związku z kolizją decyzji o pozwoleniu na budowę nowego kościoła oraz o wpisie do rejestru zabytków zabudowań starego kościoła Sąd I instancji stwierdził, iż oba rozstrzygnięcia oparte są na różnych podstawach prawnych i podlegają ocenie na podstawie przepisów stanowiących podstawy ich wydania, nawet wówczas, gdy pozostają one ze sobą w sprzeczności. Sprzeczność ta w niniejszej sprawie w ocenie Sądu I instancji nie wyczerpuje przesłanki z art. 156 ( 1 pkt 2 kpa, to znaczy, iż doszło do rażącego naruszenia prawa. Decyzja kwestionowana może być oceniana na podstawie przepisów ustawy o ochronie dóbr kultury a nie w związku z
treścią innej decyzji.
W związku z zarzutem naruszenia art. 29 ustawy o ochronie dóbr kultury, Sąd I instancji uznał i ten zarzut za niezasadny, bowiem reguluje on kwestię utraty ważności zarządzenia o wstrzymaniu czynności podjętych bez zachowania art. 27 ustawy, które to zarządzenie traci moc jeżeli w ciągu trzech miesięcy od jego wydania nie nastąpi wpis do rejestru zabytków, nie dotyczy natomiast utraty mocy decyzji o wpisaniu do rejestru zabytków.
W konkluzji uzasadnienia Sąd podkreślił, że właściwym trybem do wyeliminowania sprzeczności pomiędzy decyzjami o wpisaniu do rejestru zabytków i pozwoleniem na budowę nowego kościoła są przepisy o skreśleniu obiektu z rejestru zabytków.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Rzymsko- Katolicka Parafia [...] w Ł. reprezentowana przez adwokata M. B., zaskarżając wyrok w całości, zarzucając:
1/ naruszenie prawa materialnego przez:
- niezastosowanie art. 2 Konstytucji i naruszenie podstawowej zasady państwa prawnego, to jest pewności obywatela co do stosowania prawa przez organy państwa, ponieważ zostały wpisane do rejestru zabytków obiekty budowlane, które zgodnie z wcześniejszą prawomocną decyzją były przeznaczone do rozbiórki,
- błędną wykładnię art. 156 ( 1 pkt 2 kpa i niezastosowanie tego przepisu w sytuacji, gdy w obrocie prawnym w odniesieniu do tego samego podmiotu oraz przedmiotu występują rozstrzygnięcia krańcowo ze sobą sprzeczne /decyzja o pozwoleniu na budowę zawierająca warunek rozbiórki kościoła i plebani oraz decyzja o wpisie do rejestru zabytków tych samych obiektów budowlanych/,
- błędną wykładnię art. 27-29 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury przez przyjęcie, że nie miały one zastosowania w sytuacji istnienia dwóch ze sobą sprzecznych decyzji,
2/ naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, to jest art. 8 i 16 kpa w sytuacji, gdy zasada stabilizacji prawa nie może mieć zastosowania, gdy istnieją dwie sprzeczne ze sobą decyzje.
Zastosowana przez Sąd wykładnia art. 16 kpa narusza zasadę zaufania do organów państwa - art. 8 kpa.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej akcentuje się kwestie dotyczące wydania decyzji o wpisie do rejestru zabytków obiektów przewidzianych do rozbiórki decyzją o pozwoleniu na budowę nowego kościoła w aspekcie przesłanek stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji /art. 156 ( 1 kpa/ oraz zasady określonej w art. 2 Konstytucji, a także zasad postępowania administracyjnego określonych w art. 8 i art. 16 kpa. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.
W sprawie niniejszej nie jest sporne, iż w pierwszym rzędzie została wydana decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę nowego kościoła, w której mowa jest o tym, że stare zabudowania takie jak kościół, plebania i dzwonnica po wybudowaniu nowego są przewidziane do rozebrania. Wskazanie jednak w decyzji o pozwoleniu na budowę, iż określone w tej decyzji, istniejące na terenie objętym tą decyzją obiekty są przewidziane do rozbiórki nie oznacza bynajmniej, jak to przyjmuje się w skardze kasacyjnej, że decyzja o pozwoleniu na budowę może być traktowana jako wprowadzająca obowiązek /nakaz/ rozbiórki tych obiektów. Wydanie w późniejszym terminie, w czasie gdy roboty budowlane prowadzone na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę były już zaawansowane, decyzji o wpisie do rejestru zabytków przedmiotowych obiektów /kościoła, domu parafialnego i dzwonnicy wchodzących w skład zespołu kościoła parafialnego/ nie powoduje prawnej kolizji wymienionych decyzji /pozwolenia na budowę
nowego kościoła i wpisu do rejestru zabytków obiektów dotychczasowych/. Można jedynie mówić o zbiegu tych decyzji i rozważać wynikające stąd skutki.
Zarzucana w skardze kasacyjnej kolizyjność w znaczeniu prawnym decyzji o pozwoleniu na budowę oraz decyzji o wpisie do rejestru zabytków i to nawet w aspekcie zasady określonej w art. 2 Konstytucji RP w rzeczywistości nie występuje, zaś z punktu widzenia strony ma ona znaczenie faktyczne i polega na przekonaniu o niemożliwości pogodzenia istnienia na terenie należącym do strony zarówno nowo wybudowanego obiektu kościoła jak też zabytkowego zespołu parafialnego, co nastąpiło jako skutek wydania kwestionowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji, skoro wpisanie zespołu kościoła parafialnego do rejestru zabytków uniemożliwia zrealizowanie zamierzonej przez stronę rozbiórki po wybudowaniu nowego kościoła.
Wybudowanie nowego kościoła na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, a nadto, jak to wynika z akt sprawy, udzielenie pozwolenia na jego użytkowanie, nie ma żadnego wpływu na byt prawny decyzji o wpisie do rejestru zabytków przedmiotowego zespołu parafialnego. Podkreślenia przy tym wymaga, iż nawet gdyby wystąpiła w tym zakresie kolizja prawna, to i tak mając na uwadze konstytucyjną ochronę /art. 5 Konstytucji RP/ dziedzictwa narodowego, do którego zalicza się dobra kultury będące zabytkami, należałoby stwierdzić, że ochrona zabytków niewątpliwie ma pierwszeństwo przed zapewnionym wprawdzie ustawowo /Prawem budowlanym/, jednakże nie gwarantowanym konstytucyjnie w sposób tak silny, jak dziedzictwo narodowe, prawem do zabudowy nieruchomości. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku, iż podnoszona przez stronę kwestia kolizyjności wymienionych decyzji w żadnym razie nie może być traktowana jako zaistnienie przesłanki określonej w art. 156 ( 1 pkt 2 kpa.
Nie można zasadnie twierdzić, że wydanie decyzji o wpisie do rejestru zabytków zespołu kościoła parafialnego narusza art. 2 Konstytucji RP, w sytuacji, gdy decyzja ta ma na celu zapewnienie ochrony zabytków stanowiących dziedzictwo narodowe, chronione przepisem art. 5 Konstytucji RP. Ustawa - Prawo budowlane deklaruje swobodę zabudowy zawierając przepisy umożliwiające realizację nowych inwestycji, na jej podstawie udzielane jest pozwolenie na budowę, czyli na realizację nowych inwestycji budowlanych. Uprawnienie uzyskane na podstawie ustawy - Prawo budowlane nie może jednak ograniczać, a tym bardziej pozbawiać, ochrony dóbr chronionych konstytucyjnie i to bez względu na to, która decyzja /pozwolenie na budowę czy też o wpisie do rejestru zabytków/ została wydana wcześniej. Decyzja o wpisie do rejestru zabytków nawet wydana już po uzyskaniu przez inwestora pozwolenia na budowę nowego obiektu ma właśnie na celu niedopuszczenie do zniszczenia /rozebrania/ zabytków i w pełni odpowiada gwarancji konstytucyjnej
udzielonej społeczeństwu co do tego, iż Rzeczpospolita Polska strzeże dziedzictwa narodowego /art. 5/, zwłaszcza iż już w preambule Konstytucji zawarte jest zobowiązanie przekazania przyszłym pokoleniom wszystkiego, co cenne z ponad tysiącletniego dorobku.
Wypada także zauważyć, że już w art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane stanowi się, że ustawa ta nie narusza przepisów odrębnych takich jak o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - w odniesieniu do obiektów i obszarów wpisanych do rejestru zabytków, co oznacza, że przepisy odrębne w tym zakresie mają pierwszeństwo przed przepisami Prawa budowlanego. Wprawdzie obiekty zespołu kościoła parafialnego zostały wpisane do rejestru zabytków już po wydaniu pozwolenia na budowę nowego kościoła jak też w chwili, gdy roboty budowlane były zaawansowane, jednakże od dnia wydania decyzji o wpisie do rejestru zabytków, w myśl art. 2 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego przepisy obejmujące ochroną zabytki bez wątpienia mają znaczenie pierwszoplanowe. Nie jest także uzasadniony zarzut naruszenia prawa materialnego - przepisów art. 27 - 29 o ochronie dóbr kultury. Przepis art. 27 przewiduje zakazy podejmowania określonych w tym przepisie czynności przy zabytkach bez zezwolenia wojewódzkiego
konserwatora.
Art. 28 upoważnia wojewódzkiego konserwatora zabytków do nakazania wstrzymania już podjętych czynności bez wymaganego zezwolenia tego organu oraz wydania nakazu przywrócenia stanu ochrony zabytków do stanu poprzedniego. Przepis natomiast art. 29 obejmuje ochroną zabytki jeszcze nie wpisane do rejestru zabytków, ale co do których istnieją podstawy do dokonania wpisu do rejestru zabytków uprawniając wojewódzkiego konserwatora zabytków do wydania zarządzenia o charakterze tymczasowym /obowiązującego przez okres nie dłuższy niż 3 miesiące/. Przepis ten stanowi, że właściwy organ "może" wydać przewidziane tym przepisem zarządzenie, nie ma jednak takiego obowiązku. Tymczasowość zarządzenia polega na tym, iż z mocy prawa traci ono moc w razie nie wydania w tym czasie decyzji o wpisie do rejestru zabytków. Słusznie zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał na to, że nie skorzystanie przez organ właściwy w sprawach ochrony zabytków z możliwości wydania zarządzenia ustalającego tymczasową ochronę
przedmiotowych obiektów /art. 29/ lecz od razu wydanie decyzji o wpisie ich do rejestru zabytków nie może być uznane za zaistnienie przesłanki do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji, gdyż nie tylko nie stanowi rażącego naruszenia prawa, ale w ogóle nie może być uznane za naruszające prawo.
Odnosząc się do unormowań ustawy z 1962 r. o ochronie zabytków należy zauważyć, że stosownie do art. 1 tej ustawy dobra kultury do jakich należą zabytki, są bogactwem narodowym i powinny być chronione przez wszystkich obywateli. Celem ochrony jest zachowanie dóbr kultury polegające w szczególności na zabezpieczeniu przed zniszczeniem. W myśl art. 4 tej ustawy ochronie prawnej podlegają dobra kultury wpisane do rejestru zabytków jak też jeszcze do tego rejestru nie wpisane, jeżeli ich charakter jest oczywisty, o ile nie podlegają ochronie na podstawie odrębnych przepisów. Nie można mieć wątpliwości, iż XVIII wieczny zespół kościoła parafialnego to dobro kultury, które powinno być zachowane jako dziedzictwo narodowe i w myśl art. 1 omawianej ustawy powinno być chronione przez wszystkich obywateli. Dotyczy to nie tylko właściciela nieruchomości a w tym zabytkowych zabudowań, ale uregulowania ustawy o ochronie dóbr kultury jako przepisy odrębne w stosunku do ustawy - Prawo budowlane, powinny być brane pod uwagę
również przez organy właściwe do orzekania na podstawie przepisów tej ustawy.
Nie zostały również naruszone przez Sąd I instancji wskazane w podstawach skargi kasacyjnej przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, bowiem Sąd ten stosuje jako przepisy proceduralne ustawę z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, zwaną dalej "ppsa". Niezależnie od tego należy stwierdzić, że zarzut naruszenia art. 8 i art. 16 kpa został tak sprecyzowany, iż Sąd I instancji przedłożył pierwszeństwo zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej o wpisie do rejestru zabytków /art. 16 kpa/ nad zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa /art. 8 kpa/, w sytuacji, gdy pozostawia się w obrocie prawnym decyzję o wpisie do rejestru zabytków pozostającą w kolizji z decyzją o pozwoleniu na budowę nowego kościoła. Nawet gdyby uznać, że zarzut ten został prawidłowo sformułowany, to i tak nie mógłby być uwzględniony, jako iż w świetle wcześniejszych wywodów uzasadnienia niniejszego wyroku jest całkowicie nieuzasadniony.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji z mocy art. 184 ppsa.