II OSK 419/06 - Wyrok NSA z 2006-07-06

Tezy

Rozpoznając wniosek cudzoziemca o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony organ administracyjny nie jest związany wskazaną we wniosku podstawą prawną i zobowiązany jest ocenić zasadność żądania wnioskodawcy w kontekście wszystkich okoliczności faktycznych ujawnionych w toku postępowania, które w świetle przepisów regulujących przesłanki udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony mogą mieć znaczenie dla treści decyzji.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezesa Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 października 2005 r. V SA/Wa 1600/05 w sprawie ze skargi Phong Ch. C. na decyzję Prezesa Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców z dnia 11 marca 2005 r. (...) w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony - oddala skargę kasacyjną; (...).

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 11 października 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Prezesa Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców z dnia 11 marca 2005 r. (...), oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody M. z dnia 22 listopada 2004 r., (...), odmawiającą Phong Ch. C. udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i zobowiązującą cudzoziemca do opuszczenia Polski w terminie 7 dni od doręczenia decyzji.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

W dniu 29 grudnia 2003 r. obywatel Wietnamu Phong Ch. C., wystąpił z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w trybie art. 154 ust. 1 ustawy z 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach /Dz.U. nr 128 poz. 1175 ze zm./. Wnioskodawca wyjaśnił, że przebywa w Polsce od 1996 r., chciałby tu zostać i pracować na stałe. Organy administracyjne rozpoznające sprawę ustaliły, iż strona, wbrew załączonym do wniosku dokumentom, nie przekroczyła w latach 1996-1997 granicy Polski. Straż Graniczna zakwestionowała oryginalność zamieszczonego w paszporcie cudzoziemca stempla polskiej kontroli granicznej, a Ambasador Rzeczypospolitej Polskiej w Hanoi nie potwierdził wydania stronie w latach 1996-1997 wizy. Wobec powyższego organy uznały, iż cudzoziemiec popełnił przestępstwo określone w art. 270 par. 1 Kodeksu karnego, polegające na sfałszowaniu polskich wiz oraz stempli wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Ponadto, zdaniem Wojewody M., fakt zawarcia przez
wnioskodawcę związku małżeńskiego z obywatelką polską narodowości wietnamskiej w dniu 9 października 2004 r., nie mógł przesądzić o wydaniu decyzji pozytywnej. Konkludując organ uznał, iż strona nie spełnia przesłanek z art. 154 ustawy o cudzoziemcach, ponieważ dalszy jej pobyt w Polsce stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa i porządku publicznego.

Zaskarżoną decyzją z 11 marca 2005 r. Prezes Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców utrzymał w mocy decyzję Wojewody M. z dnia 22 listopada 2004 r. W jej uzasadnieniu podniósł, iż cudzoziemiec nie spełnia przesłanki określonej w art. 154 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, tj. nieprzerwanego pobytu na terytorium Polski co najmniej od dnia 1 stycznia 1997 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając skargę wniesioną przez cudzoziemca na ostateczną decyzję administracyjną uznał, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja Wojewody M., wydane zostały z naruszeniem prawa, które uzasadniało ich uchylenie na podstawie art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "a i c" oraz art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./. Sąd podniósł, iż stanowiąca podstawę materialnoprawną rozstrzygnięć organów administracyjnych ustawa z 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach, poza regulacją z art. 154 ust. 1, mającą charakter abolicyjny, a więc ograniczony czasowo, w rozdziale 4 zawiera szereg przepisów dotyczących instytucji zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony, których to przepisów organy administracyjne nie uwzględniły przy rozpoznawaniu sprawy. Sąd zarzucił organom, iż poprzestały na ocenie zaistnienia w sprawie przesłanki z art. 154 ust. 1, nie oceniły jednak zasadności wniosku
strony w świetle przesłanek z art. 53 ust. 1 pkt 6 omawianej ustawy, wobec czego w toku postępowania przed organem zarówno I, jak i II instancji doszło do naruszenia prawa materialnego, tj. art. 53 ust. 1 pkt 6, art. 55 ust. 1 oraz art. 57 ust. 1 pkt 4 ustawy o cudzoziemcach, a także do naruszenia szeregu zasad ogólnych postępowania administracyjnego, zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego /art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 par. 1 i art. 80 Kpa/, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji złożył Prezes Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców. Zarzucając naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 154 ust. 1 oraz art. 53 ust. 1 pkt 6, art. 55 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi cudzoziemca, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż postępowanie w sprawie o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony na podstawie art. 154 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach jest postępowaniem administracyjnym o innym charakterze, niż postępowanie w sprawie o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony prowadzone na podstawie przepisów rozdziału 4 ww. ustawy. Zdaniem organu, art. 154 stanowi jedyną materialnoprawną podstawę decyzji administracyjnej podejmowanej w tym trybie. W
przekonaniu Prezesa Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców interpretacja przepisów dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie sprawdza się do stwierdzenia, że niezależnie od podstawy prawnej wniosku, organy administracyjne powinny z urzędu badać istnienie wszystkich przesłanek uzasadniających udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony. Tymczasem, jak podkreślił organ, na postępowanie prowadzone w trybie art. 154 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach nie mają wpływu inne okoliczności, w tym także przesłanki określone w przepisach rozdziału 4 ustawy. Wobec powyższego fakt zawarcia związku małżeńskiego przez cudzoziemca z obywatelką polską mógł stanowić podstawę innego wniosku strony o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony, który zostałby rozpoznany przez organ na podstawie art. 53 ust. 1 pkt 6 ustawy o cudzoziemcach, w brzmieniu na dzień 11 marca 2005 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

W rozpoznawanej sprawie istota zarzutu skargi kasacyjnej sprowadza się do twierdzenia, że w postępowaniu o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony, wszczętym na podstawie art. 154 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, nie podlegają rozpatrzeniu okoliczności, które uzasadniałyby udzielenie takiego zezwolenia na innej podstawie prawnej. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, w razie ujawnienia nowej okoliczności faktycznej, która w świetle art. 53 ust. 1 pkt 6 ustawy o cudzoziemcach uzasadnia udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony, strona powinna złożyć nowy wniosek, który podlega rozpoznaniu w odrębnym postępowaniu. Poglądu powyższego nie można podzielić z przyczyn następujących:

1. Zgodnie z art. 154 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, cudzoziemcowi, którego pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w dniu wejścia w życie ustawy był nielegalny i który przebywał na tym terytorium nieprzerwanie co najmniej od 1 stycznia 1997 r. oraz złożył do 31 grudnia 2003 r. wniosek o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony, wojewoda udzielał tego zezwolenia, na okres 1 roku, jeżeli nie spowoduje to zagrożenia dla obronności lub bezpieczeństwa państwa albo bezpieczeństwa i porządku publicznego albo obciążenia dla budżetu państwa oraz nie naruszy interesu Rzeczypospolitej Polskiej. Ustawa określa szczegółowe warunki udzielenia zezwolenia, takie jak posiadanie lokalu mieszkalnego, pracy lub wystarczających dochodów /art. 154 ust. 1 pkt 1-3/. Przepis zawarty w art. 154 /zamieszczony w rozdziale 16 ustawy - "Przepisy przejściowe i końcowe"/ zawiera regulację o charakterze wyjątkowym, wprowadzoną na ściśle określony czas w celu zliberalizowania wymogów związanych z zalegalizowaniem pobytu i uporządkowaniem sytuacji prawnej cudzoziemców przebywających w Polsce nielegalnie. Rozpoznany na podstawie tego przepisu wniosek skarżącego nie został uwzględniony, ponieważ organy ostatecznie uznały, że cudzoziemiec nie spełnia przesłanki polegającej na nieprzerwanym pobycie na terytorium Polski co najmniej od dnia 1 stycznia 1997 r. W toku postępowania administracyjnego, jeszcze przed wydaniem decyzji przez organ pierwszej instancji, pojawiła się jednak nowa okoliczność, a mianowicie cudzoziemiec zawarł związek małżeński z obywatelką Polski. Małżeństwo cudzoziemca z obywatelem polskim stanowi przesłankę do udzielenia zgody na zamieszkanie na czas oznaczony na podstawie art. 53 ust. 1 pkt 6 ustawy o cudzoziemcach.

1. Podstawą pobytu cudzoziemca do trzech miesięcy jest wiza pobytowa krótkoterminowa, natomiast przez okres dłuższy - wiza pobytowa długoterminowa /art. 31 ust. 2 pkt 1 i ust. 3 ustawy o cudzoziemcach/, względnie zezwolenie na zamieszkania na czas oznaczony. Zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, bez względu na podstawę prawną jego udzielenia, stanowi jednolitą instytucję prawną, której istotą jest zgoda na pobyt cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez określony czas, dłuższy niż trzy miesiące /art. 53 ust. 1 in fine/. Udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony na podstawie art. 53 ustawy, co do zasady, następuje każdorazowo na okres niezbędny do realizacji celu pobytu, nie dłuższy niż dwa lata, przy czym także w zależności od podstawy prawnej udzielonego zezwolenia okres ten może być krótszy /art. 56 ustawy/. Udzielenie zezwolenia na podstawie art. 154 następuje natomiast na okres jednego roku. Ustawodawca w art. 153 i art. 53 ustawy o cudzoziemcach odmiennie wprawdzie ukształtował przesłanki uzasadniające udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony, podobnie jak i wskazał różny okres, na który udziela się zezwolenia w zależności od podstawy prawnej uzasadniającej jego udzielenie, ale brak jest podstaw do twierdzenia, że nie jest to jedna i ta sama instytucja prawna. W rozpoznawanej sprawie udzielenie takiego zezwolenia na innej podstawie prawnej, aniżeli wskazanej we wniosku skarżącego, mieściło się zatem w zakreślonym we wniosku przedmiocie postępowania. Należy też zauważyć, że z perspektywy cudzoziemca warunki zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony na podstawie art. 53 ust. 1 pkt 6 ustawy są korzystniejsze, gdyż okres zezwolenia nie jest ograniczony do jednego roku.

1. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że organ administracji publicznej ma obowiązek wziąć pod uwagę całokształt przepisów regulujących rozstrzygane zagadnienie, a nie tylko przepis wskazany we wniosku /zob. wyrok NSA z dnia 23 czerwca 1983 r., II SA 475/83 - ONSA 1983 Nr 1 poz. 43/. Również w piśmiennictwie podnosi się, że organy zobowiązane są do respektowania przepisów wyznaczających przedmiot danego postępowania /zob. G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, tom I, Zakamycze 2005, str. 583/. Do takich przepisów niewątpliwie należy nie tylko art. 154, ale również art. 53 ustawy o cudzoziemcach, który zawiera katalog okoliczności uzasadniających udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony. Podkreślić należy, że ujawnienie w toku postępowania administracyjnego nowej i prawnie znaczącej okoliczności faktycznej uzasadnia jej uwzględnienie przez organ prowadzący postępowanie, ponieważ, jeżeli przepis szczególny nie stanowi inaczej, organ uwzględnia stan faktyczny istniejący w dniu wydania decyzji, a nie ten, który istniał w chwili wszczęcia postępowania. Dodatkowo należy podnieść, że organy administracji publicznej powinny czuwać na tym, aby sprawa mogła być rozpoznana zgodnie z intencją i interesem strony bez zbędnego formalizmu. W rozpoznawanej sprawie organy natomiast nie wyjaśniły, jakie znaczenie dla uwzględnienia żądania strony ma fakt zawarcia związku małżeńskiego z obywatelką Polski i ograniczyły się do stwierdzenia, że okoliczność ta może zostać zbadana wyłącznie w odrębnym postępowaniu. Nie poinformowały też cudzoziemca o jego sytuacji prawnej, w związku z zawartym związkiem małżeńskim, w świetle przepisów dotyczących udzielania zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony. Cudzoziemiec wszczynając postępowanie w przedmiocie udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony ma prawo oczekiwać, także z uwagi na ekonomikę procesową, że w ramach jednego postępowania administracyjnego dokonane zostaną wszelkie ustalenia mające istotny wpływ na ocenę jego sytuacji prawnej w odniesieniu do podstaw udzielania zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony. Objęcie postępowaniem dodatkowych przesłanek uzasadniających udzielenie zezwolenia nie oznacza wyjścia poza granice rozpoznawanej sprawy administracyjnej w jej rozumieniu materialnym, jako sprawy charakteryzującej się tożsamością praw strony oraz ich podstawą prawną i faktyczną. Jednocześnie - jak wspomniano powyżej - taki tryb postępowania pozwoli uniknąć postawienia organom administracyjnym zarzutu niepotrzebnego mnożenia ilości postępowań w sprawie.

Reasumując należy stwierdzić, że rozpoznając wniosek cudzoziemca o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony organ administracyjny nie jest związany wskazaną we wniosku podstawą prawną i zobowiązany jest ocenić zasadność żądania wnioskodawcy w kontekście wszystkich okoliczności faktycznych ujawnionych w toku postępowania, które w świetle przepisów regulujących przesłanki udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony mogą mieć znaczenie dla treści decyzji.

1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, nie przesądzając wyniku sprawy, zasadnie zatem uznał, iż niezależnie od podstawy prawnej wskazanej we wniosku cudzoziemca organy administracji powinny z urzędu badać istnienie wszystkich przesłanek udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony, które uzasadnione są stanem faktycznym ustalonym w toku postępowania. Organy administracyjne, na podstawie art. 7 i 77 ust. 1 Kpa, obowiązane są z urzędu do dokładnego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego i wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a także prowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów państwa /art. 8 Kpa/, który to przepis ma odpowiednie zastosowanie do cudzoziemców przebywających w Polsce. Z powyższymi zasadami koresponduje także zasada udzielania informacji, zawarta w art. 9 Kpa, zgodnie z którą organy administracji są zobowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania. Obowiązek polegający na informowaniu i wyjaśnianiu stronom całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych toczącej się sprawy powinien być rozumiany tak szeroko, jak to jest możliwe, zwłaszcza w sytuacji, gdy strona ze względu na różnorodne okoliczności nie ma należytego rozeznania o przysługujących jej w Rzeczypospolitej Polskiej prawach i trybie ich realizacji, nie jest zorientowana w problematyce prawnej, która wiąże się z jej żądaniem. Należy też podkreślić, że po 1 października 2005 r. cudzoziemcowi, który jest małżonkiem obywatela polskiego, nie można odmówić zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony wyłącznie z tej przyczyny, że przebywa w Polsce nielegalnie /art. 57 ust. 1 pkt 9 w związku z ust. 3 ustawy o cudzoziemcach/. Rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przekazujące organom administracyjnym sprawę do ponownego rozpoznania w celu dokonania oceny przesłanek udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony, na podstawie kompletnego materiału dowodowego zebranego w postępowaniu przeprowadzonym z pełnym poszanowaniem zasad wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego, było zatem uzasadnione.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 oraz art. 204 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.