Tezy
Stosownie do treści art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych ustaw /Dz.U. nr 162 poz. 1692/ do zdarzeń i stanów prawnych powstałych przed dniem wejścia życie tej ustawy zachował moc obowiązywania między innymi art. 160 Kpa.
Oznacza to, że dla dochodzenia roszczeń w związku ze szkodą spowodowaną wydaniem decyzji nadal obowiązuje tryb postępowania administracyjnego, a rozpoznanie sprawy przed sądem powszechnym możliwe jest dopiero po wydaniu merytorycznego orzeczenia przez organ administracji, gdy strona niezadowolona z tego rozstrzygnięcia wystąpi z powództwem.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Spółki Akcyjnej Energetyka Cieplna O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 grudnia 2004 r. IV SA/Wa 136/04 w sprawie ze skargi Spółki Akcyjnej Energetyka Cieplna O. na decyzję Ministra Środowiska z dnia 29 stycznia 2004 r. (...). w przedmiocie odszkodowania - uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie;
Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 14 grudnia 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjnego w Warszawie oddalił skargę Energetyki Cieplnej O. S.A. na decyzję Ministra Środowiska z dnia 29 stycznia 2004 r. utrzymującą w mocy, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzję Ministra Środowiska z dnia 19 grudnia 2003 r. umarzającą postępowania z wniosków Energetyki Cieplnej O. S.A. w O. o orzeczenie odszkodowania od Wojewody O., wobec uchylenia przez Naczelny Sąd Administracyjny lub przez Ministra Środowiska czterech decyzji Wojewody O. ustalających skarżącej opłaty za wprowadzenie substancji zanieczyszczających do powietrza w IV kwartale roku 1996 oraz w I, II i III kwartale roku 1997. W powyższym postępowaniu administracyjnym /wobec wydania przez Wojewodę O. ponownych decyzji ustalających opłaty za poszczególne kwartały w mniejszej niż pierwotnie wysokości/ Energetyka Cieplna O. S.A. domagała się wypłaty odszkodowania w wysokości odsetek od nadpłat za okres od dnia uiszczenia zawyżonych opłat do dnia zaliczenia nadpłat na
poczet bieżących należności, a następnie w wysokości odsetek od zaciągniętych kredytów.
Skarga kwestionowała umorzenie postępowania podnosząc, że organ administracji był obowiązany orzec co do istoty, bowiem wystarczającą podstawę do zastosowania art. 160 Kpa stanowi stwierdzenie nieważności, czy też niezgodności z prawem wyłącznie decyzji ostatecznej, zapadłej w postępowaniu odwoławczym. Dla dochodzenia odszkodowania w oparciu o art. 160 Kpa wystarczy alternatywnie albo stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem art. 156 par. 1 Kpa, albo stwierdzenie nieważności takiej decyzji, a w rozpatrywanej sprawie zaskarżone decyzje Wojewody O. wydane zostały bez podstawy prawnej.
W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji stwierdził, że art. 160 par. 1 Kpa nie obejmuje takich zdarzeń, których zaistnienie w subiektywnym przekonaniu skarżącego powinno skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji, a wyłącznie sytuacji, w których sąd administracyjny stwierdził nieważność decyzji obu instancji lub też ich wydanie z naruszeniem prawa albo organ administracji publicznej tak rozstrzygnął odnośnie decyzji I-instancyjnej. Okoliczności te nie miały miejsca w rozpoznawanej sprawie, skoro wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego odnoszące się do decyzji ustalających opłaty za wprowadzanie do powietrza zanieczyszczeń w IV kwartale 1996 r. oraz III kwartale 1997 r. uchyliły wydane decyzje obu instancji nie stwierdzając ich nieważności, zaś w zakresie dwóch pozostałych decyzji ustalających takie opłaty w I i II kwartale 1997 r. Minister Środowiska stwierdził z urzędu nieważność tylko dwóch decyzji II-instancyjnych, natomiast decyzje organów I instancji wydane w tych sprawach zostały uchylone
późniejszą decyzją Ministra Środowiska i przekazane do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Samo stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej, wydanej w ramach przewidzianej kontroli instancyjnej nie stwarza podstaw do występowania z wnioskiem o odszkodowanie w trybie art. 160 Kpa. Aby taki wniosek podlegał rozpatrzeniu musiałaby zostać stwierdzona nieważność zapadłych decyzji Wojewody O. w przedmiocie wymierzonych opłat lub rozstrzygnięcia stwierdzające ich wydanie z naruszeniem prawa. W skardze kasacyjnej wniesionej na powyższe orzeczenie Energetyka Cieplna O. S.A. zarzuciła mu naruszenie prawa materialnego, tj. art. 77 Konstytucji RP w związku z art. 160 Kpa poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegającą na przyjęciu, że wyłącznie unieważnienie wszystkich decyzji wydanych z naruszeniem art. 156 Kpa umożliwia dochodzenie odszkodowania w trybie i na zasadach wynikających z art. 160 Kpa oraz naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 134 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./, poprzez rozstrzygnięcie sprawy z pominięciem zarzutu skargi dotyczącego błędnego zastosowania art. 105 par. 1 Kpa i wydania decyzji umarzającej postępowanie zamiast rozstrzygającej co do istoty sprawy, które to uchybienie ma istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, lub jego zmianę oraz orzeczenie o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Roszczenia o naprawienie szkody powstałej w wyniku wydania decyzji dotkniętej wadą nieważności były i są roszczeniami cywilnymi, które począwszy od dnia 1 września 2004 r. rozpoznawane są całkowicie w postępowaniu przed sądami powszechnymi, w związku z nowelizacją przepisów Kodeksu cywilnego i Kodeksu postępowania administracyjnego dokonaną ustawą z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych ustaw /Dz.U. nr 162 poz. 1692/ Stosownie do treści art. 5 wymienionej ustawy do zdarzeń i stanów prawnych powstałych przed dniem wejścia życie tej ustawy zachował moc obowiązywania między innymi art. 160 Kpa. Oznacza to, że dla dochodzenia takich roszczeń nadal obowiązuje tryb postępowania administracyjnego a rozpoznanie sprawy przed sądem powszechnym możliwe jest dopiero po wydaniu merytorycznego orzeczenia przez organ administracji, gdy strona niezadowolona z tego rozstrzygnięcia wystąpi z powództwem, przy czym odnotować należy, że na podstawie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21
września 2005 r. utracił moc obowiązywania art. 160 par. 5 Kpa w zakresie w jakim przewidywał on trzydziestodniowy termin do wniesienia powództwa do sądu powszechnego /Dz.U. nr 181 poz. 1524/.
W zawisłej sprawie strona domaga się wyrównania szkód i przyznania odszkodowania w związku z wydaniem decyzji wyeliminowanych z obrotu prawnego wydanych przed dokonaną nowelizacją i wobec tego stosownie do treści art. 5 uprzednio wymienionej ustawy do rozpoznania żądania ma nadal zastosowanie art. 160 Kpa.
Przewidziana w tym przepisie odpowiedzialność za szkodę związana jest z wydaniem decyzji, której stwierdzono nieważność w oparciu o art. 156 par. 1 Kpa bądź na podstawie art. 158 par. 2 Kpa stwierdzono, że została ona wydana z naruszeniem art. 156 par. 1 Kpa. Omawiany przepis statuuje zasadę odpowiedzialności za wydanie decyzji dotkniętej wadą nieważności, nie ograniczając jej do decyzji pierwszoinstnacyjnych jak też nie wymaga, aby została stwierdzona nieważność decyzji obu instancji, jeśli w sprawie orzekał organ odwoławczy. Omawiany przepis, w zakresie w jakim przez art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r., ma nadal ma zastosowanie, otwiera drogę dochodzenia odszkodowania przez wszczęcie postępowania administracyjnego wówczas, gdy w postępowaniu administracyjnym została wydana decyzja, której stwierdzono nieważność bądź stwierdzono, że wydana została z naruszeniem prawa, zaś rzeczą przeprowadzonego postępowania jest ustalenie czy wydanie decyzji dotkniętej wadą nieważności spowodowało szkodę. Sprzecznie
zatem z treścią wymienionego przepisu Sąd I instancji uznał, że art. 160 Kpa nie miał zastosowania w odniesieniu do żądania skarżącej zgłoszonego w postępowaniu przed organem I instancji, bowiem nie stwierdzono nieważności decyzji organu I instancji ustalających opłaty za wprowadzenie substancji zanieczyszczających do powietrza, a wyłącznie decyzji organu II instancji a przy ponownym rozpoznaniu sprawy decyzje organu I instancji uchylano i przekazywano sprawy do ponownego rozpoznania. Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnych dawało stronie podstawę do dochodzenia przed organem administracji odszkodowania na podstawie art. 160 Kpa. Prezentowane w motywach zaskarżonego wyroku odmienne stanowisko Sądu, że "Samo stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej, wydanej w ramach przewidzianej kontroli instancyjnej nie stwarza podstaw do występowania wnioskiem o odszkodowania w trybie art. 160 Kpa" daje asumpt do podzielnia stanowiska zarzutu skargi kasacyjnej o wadliwym zastosowaniu przez sąd tego
uregulowania.
Akceptacja przez Sąd stanowiska organu administracji o braku podstaw dla przeprowadzenia postępowania administracyjnego i umorzenia przez organ postępowania w konsekwencji zamyka stronie drogę dochodzenia naprawienia szkody spowodowanej wydaniem decyzji dotkniętej wadą nieważności i prowadzi do naruszenia art. 77 ust. 1 Konstytucji, co słusznie podnosi skarga kasacyjna.
Uzasadniony jest w związku tym zarzut skargi kasacyjnej, że zaskarżone orzeczenie zapadło z naruszeniem wymienionych przepisów, co powoduje jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Ubocznie, wobec braku w tym względzie zarzutu skargi kasacyjnej, podnieść należy, że wadliwe jest też stanowisko Sądu, że dochodzenie z mocy art. 160 Kpa odszkodowania było ograniczone do przypadku stwierdzenia nieważności przez Naczelny Sąd Administracyjny decyzji, bowiem stosownie do treści art. 282 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi odpowiedzialność taka powstaje również wówczas, gdy sąd administracyjny zaskarżoną decyzje uchyli a organ rozpatrujący sprawę ponownie umorzy postępowanie. Z przyczyn wymienionych na podstawie art. 185 i art. 203 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.