Tezy
Art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody /Dz.U. 2001 nr 99 poz. 1079 ze zm./ wiąże kwestie ochrony krajobrazu z zaspokajaniem potrzeb związanych z masową turystyką i wypoczynkiem, przy czym inwestycja telefonii komórkowej jako należąca do inwestycji celu publicznego, a więc istotna nie tylko dla potrzeb turystyki czy wypoczynku, ale także zapewnienia koniecznej łączności chociażby w zakresie zapewnienia bezpieczeństwa, wymaga dogłębnej analizy nie tylko w świetle ustawy o ochronie przyrody, ale także szczegółowych unormowań miejscowych w przedmiocie ochrony przyrody.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej "P." Sp. z o.o. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 listopada 2004 r. IV SA 2498/03 w sprawie ze skargi "P." Sp. z o.o. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia 26 maja 2003 r. (...) w przedmiocie uzgodnienia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu - uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie;
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 18 listopada 2004 r. IV SA 2498/02 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi "P." Sp. z o.o. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia 26 maja 2003 r. utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody L. z dnia 28 marca 2003 r. w przedmiocie odmowy uzgodnienia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej GSM 9000 na działce nr 45/6 położonej w miejscowości D. gmina D. - oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku podano, że organ I instancji miał na uwadze, że przedmiotowa działka leży w granicach obszaru chronionego krajobrazu na terenie województwa gorzowskiego i przedstawia wysokie wartości przyrodnicze i krajobrazowe, wynikające głównie z położenia na pograniczu dwóch wielkich, odmiennych krain W. Ponadto obszar działki nr 45/6 oraz grunty przyległe stanowią miejsce żerowania orłów bielików. Planowana inwestycja w postaci 60 metrowej wieży niewątpliwie w ocenie organu "wpłynie negatywnie na przestrzenny
układ naturalnego krajobrazu, chroniącego elementy przyrody biotycznej i abiotycznej, jako całokształtu".
W związku z zarzutami zażalenia wniesionego przez stronę od powyższego postanowienia organ odwoławczy zauważył, iż wprawdzie organ I instancji powołał "tylko pierwsze rozporządzenie w sprawie określenia obszarów chronionego krajobrazu na terenie województwa gorzowskiego", jednakże zmiany tego rozporządzenia nie miały wpływu na zmianę granic obszaru chronionego krajobrazu.
W skardze wniesionej przez inwestora zarzuca się nie wykazanie, że zamierzona inwestycja wpłynie negatywnie na cel ochrony danego obszaru, zastosowanie rozszerzającej wykładni pojęcia "korytarz ekologiczny", pominięcie, że teren chroniony ustala się m. in. ze względu na możliwość zaspokajania potrzeb związanych z masową turystyką i wypoczynkiem /art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody/ a także brak ustosunkowania się do raportu sporządzonego dla przedmiotowej inwestycji, a zwłaszcza do jego ustaleń dotyczących oddziaływania zamierzonej inwestycji na organizmy żywe i walory krajobrazowe.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż skarga nie jest zasadna. Wskazał, że podstawę dokonania przedmiotowego uzgodnienia stanowił art. 36a ust. 1 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody, który nakładał wymóg uzgodnienia z właściwym wojewodą decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji realizującej cel publiczny m. in. na obszarze chronionego krajobrazu. w ust. 2 przepis ten wskazywał, jakie warunki musiały zaistnieć, aby wojewoda mógł wyrazić zgodę, a więc wówczas, gdy zamierzona inwestycja nie wpłynie negatywnie na cel ochrony danego obszaru, a w szczególności nie naruszy spójności krajowego systemu obszarów chronionych, albo wpłynie negatywnie na cel ochrony danego obszaru lub naruszy spójność krajowego systemu obszarów chronionych, ale jednocześnie przy braku rozwiązań alternatywnych, możliwe jest uzupełnienie lub taka zmiana systemów chronionych, która zapewni jego spójność.
Sąd podzielił stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że przedmiotowy obszar "znajduje się w granicach obszaru chronionego krajobrazu na terenie województwa gorzowskiego", a rzeka Drawa stanowiła oś rozległego korytarza ekologicznego tamtędy biegnącego, a nie jak to sugerowała strona skarżąca korytarz ten zamykały brzegi tej rzeki. Już bowiem z samej definicji pojęcia "korytarz ekologiczny", zawartej w powołanej ustawie wynika, że stanowi on obszar pomiędzy dwoma lub wieloma obszarami chronionymi, niezabudowany, umożliwiający migrację roślin i zwierząt. Z tego względu nie jest zasadny zarzut strony skarżącej o zbyt szerokim rozumieniu tego pojęcia. W uzasadnieniu postanowienia Wojewody został wskazany cel ochrony danego obszaru, za który uznano przestrzenny układ naturalnego krajobrazu, chroniącego elementy przyrody biotycznej i abiotycznej, jako całokształtu, przedstawiając propozycję innej lokalizacji danej inwestycji, zaliczanej do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na
środowisko. Rozstrzygnięcie to miało charakter uznaniowy, nie było jednak w ocenie Sądu dowolne.
Postanowienie organu odwoławczego dodatkowo wzmocniło argumentację przytoczoną przez organ I instancji. Sąd uznał, że nie są trafne powołane przez stronę ustalenia raportu oddziaływania na środowisko zamierzonej inwestycji, bowiem wskazanie w tym raporcie, iż "zwierzęta i ptaki instynktownie unikają obszarów występowania wysokich natężeń pól elektromagnetycznych, które to pola będzie emitowała zamierzona inwestycja" potwierdza słuszność podjętych rozstrzygnięć, skoro chodzi o tereny żerowania orłów bielików, ptaków objętych ścisłą ochroną, które to obszary nie powinny być w żaden sposób uszczuplane. Bieliki znalazły się na liście gatunków zwierząt rodzimych dziko występujących, objętych ochroną gatunkową ścisłą, dla których ustalane są granice miejsc rozrodu i regularnego przebywania oraz terminy ochrony tych miejsc. W związku z tym Sądu uznał, że "mało wiarygodnie brzmi zapis raportu stwierdzający, że warunki bytowania organizmów żywych w razie realizacji tej inwestycji pozostaną zasadniczo niezmienione."
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła "P." Spółka z o.o. w W., zastępowana przez radcę prawnego Agnieszkę P. zaskarżając wyrok w całości oraz zarzucając:
1/ naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a to:
- art. 36a ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody /Dz.U. 2001 nr 99 poz. 1079 ze zm./ wobec przyjęcia, że projektowana inwestycja wpłynie negatywnie na cel ochrony danego obszaru oraz narusza spójność krajowego systemu obszarów chronionych,
- art. 26 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy poprzez pominięcie, że obszar chronionego krajobrazu jest terenem chronionym m. in. ze względu na możliwość zaspokajania potrzeb związanych z masową turystyką i wypoczynkiem,
- art. 26 ww. ustawy, poprzez nie wyjaśnienie, jaki związek z wyznaczeniem obszaru chronionego krajobrazu ma mieć okoliczność ewentualnego żerowania na działce nr 45/6 orłów bielików,
- art. 2a pkt 2 ww. ustawy poprzez pominięcie, że przez korytarz ekologiczny rozumie się wyłącznie obszar niezabudowany a nie jakikolwiek obszar pomiędzy dwoma lub wieloma obszarami chronionymi,
- art. 32 w zw. z art. 26a ust. 1 ww. ustawy poprzez przyjęcie, że emitowanie pól elektromagnetycznych przez projektowaną stację bazową telefonii komórkowej ma wpływ na rozstrzygnięcie sprawy w świetle postanowień rozporządzenia wojewody dotyczącego określenia obszarów chronionych,
2/ naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:
- art. 32 ww. ustawy poprzez przyjęcie, że działka nr 45/6 leży na obszarze chronionego krajobrazu bez powołania rozporządzenia właściwego wojewody, wprowadzającego na tym obszarze wskazaną formę ochrony przyrody,
- art. 7 i art. 77 par. 1 Kpa poprzez przyjęcie, bez żadnego dowodu, że działka nr 45/6 stanowi miejsce żerowania orłów bielików, mieści się w korytarzu ekologicznym jak też zamierzona inwestycja spowoduje degradację walorów krajobrazowych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazuje się w szczególności na to, że w sprawie nie wskazano, że działka nr 45/6 została objęta formą ochrony przyrody w myśl konkretnych przepisów rozporządzenia wojewody, na podstawie jakich dowodów przyjęto, że stanowi ona miejsce żerowania orłów bielików, przy czym z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd oparł się na założeniu, że "cel ochrony danego obszaru jest każdorazowo określany przez organ administracji publicznej w toku danego postępowania", co w ocenie strony wiąże się z całkowitą dowolnością rozstrzygnięcia. Działka nr 45/6 w nieobowiązującym już miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego była usytuowana w strefie oddziaływania projektowanego wysypiska odpadów gospodarczych i komunalnych, co świadczy o tym, że "nie jest to teren o szczególnej atrakcyjności".
Naczelny Sąd Administracyjny uznał:
Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Przywołany w podstawach skargi kasacyjnej przepis art. 2a pkt 2 ustawy o ochronie przyrody stanowi, iż korytarz ekologiczny, to obszar pomiędzy dwoma lub wieloma obszarami chronionymi, niezabudowany, umożliwiający migrację roślin i zwierząt. Z materiałów sprawy wynika zaś, iż przedmiotowy teren nie może być traktowany jako "niezabudowany". Stosując ten przepis wobec posługiwania się pojęciem korytarz ekologiczny nie wskazano jednak, na jakiej podstawie organy orzekające w postępowaniu administracyjnym, a następnie Sąd I instancji, dany obszar uznaje jako korytarz ekologiczny.
Zasadnie również zarzuca się naruszenie art. 32 w związku z art. 26a ust. 1 w sytuacji, gdy stosownie do art. 32 wprowadzenie form ochrony przyrody, o których mowa w art. 26 i art. 28-31, następuje w drodze rozporządzenia wojewody, które określa nazwę obszaru lub obiektu, jego położenie, w miarę potrzeb otulinę oraz zakazy dla nich właściwe wybrane spośród wymienionych w art. 26a ust. 1 i art. 31a. Wojewódzki Sąd Administracyjny pomimo podnoszenia w tym zakresie zarzutów w skardze, a zwłaszcza braku wyraźnego odniesienia się do rozporządzenia Wojewody, potraktował zarzuty strony jako niezasadne, również nie odnosząc się do tego, czy dany teren jest objęty określoną formą ochrony przyrody rozporządzeniem Wojewody oraz czy i jakie z tego wynikają zakazy. Było to konieczne zwłaszcza w sytuacji pozytywnej oceny dla danej inwestycji wynikającej z raportu oddziaływania tej inwestycji na środowisko, sporządzonego przez biegłego w zakresie ocen oddziaływania na środowisko, w którym na str. 9 zawarte jest
stwierdzenie, iż "Miejsce inwestycji leży w obszarze, który pod względem klasyfikacji nie jest obszarem chronionym".
Także zarzut naruszenia art. 26 w związku z podnoszoną w sprawie okolicznością żerowania na danym obszarze orłów bielików znajduje uzasadnienie. W zaskarżonym wyroku z jednej strony kwestionuje się wartość raportu oddziaływania na środowisko w aspekcie warunków bytowania organizmów żywych, zaś z drugiej strony podaje, że "Bieliki znalazły się wszak na liście gatunków zwierząt rodzimych dziko występujących objętych ochroną gatunkową ścisłą, dla których ustalane są granice miejsc rozrodu i regularnego przebywania oraz terminy ochrony tych miejsc" jednak bez wskazania, na jakiej podstawie, poza nie popartym żadną w tym zakresie argumentacją oceną organu orzekającego, Sąd uznał tę okoliczność za oczywistą.
Już tylko powyższe wskazuje na konieczność uwzględnienia skargi kasacyjnej. Dodatkowo tylko można zauważyć, iż słusznie w skardze kasacyjnej twierdzi się, że art. 26 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy wiąże kwestie ochrony krajobrazu z zaspokajaniem potrzeb związanych z masową turystyką i wypoczynkiem, przy czym inwestycja telefonii komórkowej jako należąca do inwestycji celu publicznego, a więc istotna nie tylko dla potrzeb turystyki czy wypoczynku, ale także zapewnienia koniecznej łączności chociażby w zakresie zapewnienia bezpieczeństwa, wymaga dogłębnej analizy nie tylko w świetle ustawy o ochronie przyrody, ale także szczegółowych unormowań rozporządzenia Wojewody. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 185 par. 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dodatkowo należy zauważyć, iż skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie z uwagi na prawidłowość zarzutów odnoszących się do naruszenia prawa materialnego. Podstawy skargi kasacyjnej wskazane jako naruszenie przepisów postępowania zostały natomiast sformułowane wadliwie. Twierdzenie bowiem, iż jako przepis prawa procesowego Sąd naruszył art. 32 ustawy o ochronie przyrody jest nieporozumieniem, przepis ten bowiem należy do norm prawa materialnego, gdyż określa kompetencje wojewody do wprowadzenia w drodze rozporządzenia form ochrony przyrody. Zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 par. 1 Kpa jest również wadliwy, Sąd bowiem nie stosował tych przepisów, normują one bowiem postępowanie organów administracji publicznej.