II OSK 342/05 - Wyrok NSA z 2005-12-14

Tezy

1. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpatrzeniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

1. Wykładnia prawa obejmuje zarówno prawo materialne, jak i prawo procesowe, przy czym z określenia "związany jest wykładnią prawa" należy wyprowadzić wniosek, że wojewódzki sąd administracyjny nie jest związany oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego co do stanu faktycznego sprawy, albowiem ocena ta nie jest wykładnią przepisów prawa.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Jerzego Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 listopada 2004 r., IV SA/Wa 546/04, ze skargi Spółki z o.o. A. w W. na postanowienie Generalnego Konserwatora Zabytków z dnia 29 listopada 2001 r., w przedmiocie uzgodnienia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu - oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 listopada 2004 r. IV SA/Wa 546/04 po rozpoznaniu skargi A. Spółki z o.o. w W. na postanowienie Generalnego Konserwatora Zabytków z dnia 29 listopada 2001 r. w przedmiocie uzgodnienia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu uchylono zaskarżone postanowienie.

Wyrok ten wydano w następujących okolicznościach prawnych i faktycznych sprawy:

Postanowieniem z dnia 29 listopada 2001 r. Generalny Konserwator Zabytków uchylił w całości postanowienie (...) Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 29 czerwca 2001 r., uzgadniające projekt decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym oraz elementami zagospodarowania terenu na działce nr ew. 12 przy ulicy B. 14 w W. Uchylając postanowienie organu I instancji Generalny Konserwator Zabytków orzekł jednocześnie o nieuzgodnieniu projektu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym oraz elementami zagospodarowania terenu na działce nr ew. 12 przy ulicy B. 14 w W., znajdującego się w bezpośrednim otoczeniu zabytkowego zespołu pałacowo-parkowego w W. Powyższe postanowienie Generalnego Konserwatora Zabytków zapadło po rozpatrzeniu zażalenia na postanowienie organu I instancji, wniesionego przez
Jerzego Z.

W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia stwierdzono, iż w świetle zapisów miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta W., zatwierdzonego Uchwałą Rady Miasta W. (...) z dnia 28 września 1992 r. /Dz.Urz. Woj.W. nr 15 poz. 184/, teren inwestycji znajduje się na obszarze o funkcji mieszkaniowo-usługowej /MU-23/. Jednocześnie teren planowanej inwestycji stanowi otoczenie zabytku, albowiem bezpośrednio graniczy z zabytkowym parkiem Muzeum Pałacu w W. /wpisanym do rejestru zabytków pod numerem 639/3-A, uznanym za pomnik historii zarządzeniem Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 8 września 1994 r. oraz objętym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego strefą ochrony konserwatorskiej KZ/. Powyższa okoliczność powoduje, iż w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dotyczącym planowanej inwestycji zachodzi konieczność uzgodnienia tej inwestycji z organami konserwatorskimi, zgodnie z art. 40 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o
zagospodarowaniu przestrzennym /t.j. Dz.U. 1999 nr 15 poz. 139 ze zm./.

Uzgodnienia tego dokonuje się bowiem nie tylko w odniesieniu do obszarów, które miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obejmuje ochroną konserwatorską, ale także w odniesieniu do obszarów objętych innymi formami ochrony konserwatorskiej na podstawie ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury /Dz.U. 1999 nr 98 poz. 1150 ze zm./. Dokonując uzgodnień z art. 40 ust. 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, organy konserwatorskie kierują się dyrektywami wskazanymi w art. 3 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie dóbr kultury, gdzie wskazano m.in., iż celem ochrony dóbr kultury jest ich zachowanie i należyte utrzymanie, zaś ochrona konserwatorska polega m.in. na zapewnieniu im warunków trwałego zachowania. Organy konserwatorskie umocowane są zatem do oceny, czy dana inwestycja naruszy, czy też nie naruszy wartości historyczne chronionego zabytku i jego bezpośredniego otoczenia.

W ocenie Generalnego Konserwatora Zabytków opinia rzeczoznawcy z Zespołu Ekspertów ds. Architektury, Urbanistyki i Krajobrazu Kulturowego przy Ośrodku Dokumentacji Zabytków z dnia 19 października 2001 r., sporządzona na potrzeby postępowania zażaleniowego, podważa zasadność postanowienia (...) Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w W. z dnia 19 czerwca 2001 r., opiniującego inwestycję pozytywnie.

W postanowieniu tym błędnie skonkludowano, iż "istnieje możliwość realizacji przedmiotowej inwestycji w sposób niezagrażający wartościom przestrzennym chronionym z powodu bezpośredniego sąsiedztwa z Parkiem W.". W świetle opinii z dnia 19 października 2001 r. natomiast "projektowany budynek swoimi gabarytami, a zwłaszcza wysokością (...) nawiązuje bardziej do budynków typu bloków mieszkalnych niż domów typu willowego, wbrew wytycznej zamieszczonej w projekcie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu zobowiązującej projektantów do kształtowania zabudowy na działce przy ulicy B. "w sposób zapewniający formą architektoniczną dostosowaną do krajobrazu i otaczającej zabudowy", bardzo znacząco się odróżnia od zabudowy mieszkaniowej rozlokowanej na działkach położonych po wschodniej stronie ulicy B. 14, graniczących bezpośrednio z północną częścią zabytkowego Parku W. Zatem bezsprzecznie jego realizacja w proponowanym kształcie architektonicznym w znaczącym stopniu wpłynie na zmianą charakteru
istniejącego tu zespołu jednorodzinnej zabudowy mieszkaniowej, swą wysokością nieprzekraczającej dwóch kondygnacji, a tym samym do pewnego stopnia zagrozi wartościom przestrzennym chronionym ze względu na bezpośrednie sąsiedztwo zabytkowego Parku W.".

W ocenie organu ocena rzeczoznawcy potwierdza zarzuty strony zażalającej się na postanowienie organu I instancji, iż wybudowanie w ciągu domków jednorodzinnych domu wielorodzinnego o trzech kondygnacjach spowoduje załamanie się linii krajobrazowej i zeszpeci w ten sposób widok na zabytek.

Reasumując wnioski na temat oceny inwestycji, Generalny Konserwator Zabytków stwierdził, iż "nowa kubatura w tak bliskim sąsiedztwie zespołu pałacowo-parkowego zakłóciłaby ekspozycję przestrzenną zabytku, pośrednio naruszając całą strukturę funkcjonalno-przestrzenną". Jest to niedopuszczalne z konserwatorskiego punktu widzenia, ponieważ ochronie prawnej podlega również otoczenie zabytku. Postulat zapewnienia dobrom kultury warunków trwałego zachowania, wyrażony w art. 3 ust. 2 ustawy o ochronie dóbr kultury oznacza, iż nie należy wprowadzać zmian, które wpłyną negatywnie nie tylko na zabytek, ale także na otoczenie lub widok na zabytek. Planowana inwestycja nie spełnia zatem wymogów ochrony konserwatorskiej. Jednocześnie organ zauważył, iż zamiar nowego zagospodarowania przedmiotowej działki jest działaniem korzystnym z punktu widzenia ochrony zabytków, pod warunkiem jednak, że taka inwestycja będzie odbywać się z poszanowaniem wartości otoczenia zabytkowego Parku Pałacowego, a nowa zabudowa będzie
gabarytowo i skalą dostosowana do istniejącej na tym terenie skali zabudowy tradycyjnej.

Skargę na powyższe postanowienie wniosła Spółka z o.o. A. z siedzibą w W., zarzucając: 1/ pogwałcenie zasady trwałości decyzji wydanej przez organ państwowy, 2/ uchybienie zasadzie przestrzegania właściwości rzeczowej przez organ, 3/ uchybienie obowiązkowi prowadzenia postępowania przez organ państwowy w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli, 4/ wydanie w tej samej sprawie sprzecznych rozstrzygnięć przez organ państwowy, 5/ uchylenie własnego rozstrzygnięcia w przepisowym trybie postępowania i wydanie po ustawowym terminie sprzecznego z pierwotnym przez ten sam organ. Skarżący wskazał ponadto, iż odmowa uzgodnienia inwestycji jest nieuzasadniona w świetle przepisów Prawa budowlanego i ustaleń urbanistycznych. Brak przytoczenia w orzeczeniu jakichkolwiek konkretnych prawnych i technicznie umotywowanych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajmowane stanowisko.

Skarga powyższa została rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 5 sierpnia 2003 r. /IV SA 4317/01/, w wyniku czego wyrokiem z tej daty Naczelny Sąd Administracyjny uchylił postanowienie Generalnego Konserwatora Zabytków z dnia 29 listopada 2001 r.

W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, iż zaskarżone postanowienie należało uchylić z innych przyczyn niż podnoszone w skardze, które należało uwzględnić z urzędu. W ocenie Sądu materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy daje podstawę do przyjęcia, iż rozstrzygnięcie Generalnego Konserwatora Zabytków ma oczywiste cechy dowolności. Pierzejowa zabudowa ulicy B. oraz jej intensywne zabudowanie obiektami o zróżnicowanej architekturze i kubaturach powoduje, iż od strony ulicy nie jest widoczny ani Park W., ani nawet jego ogrodzenie. Nie zachodzi zatem sytuacja, o której mowa w art. 27 ust. 3 ustawy o ochronie dóbr kultury, iż planowane roboty mogą przyczynić się do zeszpecenia widoku na zabytek. Trudno także przyjąć, że istnieje jakikolwiek związek pomiędzy zamierzoną budową a ewentualnym zeszpeceniem otoczenia zabytku. Taki zarzut mógłby być stawiany w zasadzie każdemu z wzniesionych na tym terenie obiektów. Z akt nie wynika bowiem, aby budynki usytuowane wzdłuż ulicy B. miały szczególny, jednolity charakter,
dostosowany architekturą do Pałacu W. Sąd podkreślił także, iż w świetle art. 27 ust. 3 ustawy o ochronie dóbr kultury odmowa uzgodnienia inwestycji przez organ konserwatorski nie może być motywowana innymi względami niż wiążące się z ochroną zabytku. W szczególności nie może być motywowana tym, że zamierzony obiekt odbiega od charakteru istniejącej wokół zabudowy o podobnym charakterze i przeznaczeniu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Jerzy Z., powołując się na art. 101 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 2071/, art. 173 par. 1 i par. 2, art. 174 pkt 1 i pkt 2, art. 175 par. 1 oraz art. 185 par. 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270/.

W skardze w szczególności podniesiono, iż w wyroku z dnia 5 sierpnia 2003 r. Naczelny Sąd Administracyjny w całkowicie dowolny sposób sformułował swoje oceny odnośnie zaskarżonego postanowienia, a także przekroczył przysługujące mu kompetencje, samodzielnie dokonując ustaleń faktycznych. W nieuprawniony sposób Sąd wyciągnął daleko idące wnioski w sprawie na tej tylko podstawie, iż w jego ocenie z akt administracyjnych nie wynika, aby budynki usytuowane wzdłuż ulicy B. miały szczególny jednolity charakter dostosowany architekturą do Pałacu W. Z akt sprawy wynika tymczasem, że ulica B. ma charakter osiedla domów jednorodzinnych stanowiących zabudowę nie wyższą niż dwie kondygnacje, bezpośrednio sąsiadujących z zabytkowym Parkiem i Pałacem. Z tej racji przyjęcie zabudowy trzypiętrowej całkowicie odbiegałoby od otoczenia Parku i Pałacu W., zeszpecając je. Nie zgodził się z poglądem Sądu, że ocena, czy trzykondygnacyjny budynek w otoczeniu budynków jednorodzinnych nie szpeci otoczenia zabytku i nie należy do
konserwatora zabytków, lecz należy do Sądu. Sąd wszedł w tym wypadku w specjalistyczną ocenę konserwatora zabytków. Dodano, iż w swoim wyroku Sąd przyjął ponadto, iż od strony ulicy B. nie jest widoczny ani Park W., ani nawet jego ogrodzenie. Jest to ustalenie całkowicie dowolne. Sąd samodzielnie ustalił zatem stan faktyczny, przekraczając swoje uprawnienia.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną Jerzego Mieczysława Z. za uzasadnioną. W wyniku powyższego wyrokiem z dnia 25 maja 2004 r. /OSK 1/04/ uchylił wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 sierpnia 2003 r. /IV SA 4317/01/.

Rozpatrując skargę kasacyjną Sąd przyznał rację skarżącemu, iż w sprawie brak jest jakichkolwiek materiałów dowodowych, wskazujących na to, iż z ulicy B. nie jest widoczny zabytkowy Park i Pałac, a nawet ogrodzenie zabytkowego terenu. Przeciwnie, w postępowaniu administracyjnym ustalono, że wprawdzie przedmiotowy teren przy ulicy B. jest zabudowany pomiędzy ogrodzeniem zabytku i samą ulicą, jednakże zabudowę tę tworzą domy jednorodzinne, niewysokie /do dwóch kondygnacji/, położone w ogrodach. Z powyższego w ocenie Sądu w żadnym razie nie można wyprowadzać wniosku, iż od strony ulicy nie jest widoczny zabytkowy obiekt.

W uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 sierpnia 2003 r. poza kategorycznym stwierdzeniem, iż stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu "ma oczywiste cechy dowolności", przesądza się także, iż Generalny Konserwator Zabytków przekroczył swoje kompetencje i w istocie nie oceniał projektowanej zabudowy ze względu na potrzebę ochrony dóbr kultury, lecz ze względu na istniejącą zabudowę sąsiednich działek. Sąd w sposób arbitralny stwierdził także, że nie ma żadnych racjonalnych względów, które by uzasadniały ocenę, że zabudowa budynkiem 3-kondygnacyjnym jednej z szeregu już wcześniej zabudowanych działek ma jakikolwiek związek z ochroną wartości, o których mowa w art. 27 ust. 3 ustawy o ochronie dóbr kultury. Te sformułowania Sądu są dowolne i oparte na jego własnych ustaleniach /samodzielnym prowadzeniu postępowania dowodowego/, a nie tylko na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy. Sąd naruszył zatem art. 21 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie
Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, zgodnie z którym sąd sprawuje kontrolę orzeczeń administracyjnych pod względem ich zgodności z prawem, o ile ustawa nie stanowi inaczej. Nie można ponadto zarzucać orzeczeniu organu administracji publicznej, że ma ono oczywiste cechy dowolności, przy jednoczesnym oparciu rozstrzygnięcia Sądu na niepotwierdzonych materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie spostrzeżeniach. Sąd ocenia legalność działania administracji publicznej, nie może natomiast wkraczać w jej kompetencje, a zwłaszcza zastępować jej w określonych ustawowo kompetencjach.

W następstwie uchylenia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 sierpnia 2003 r., IV SA 4317/01, skarga spółki "A." sp. z o.o. na postanowienie Generalnego Konserwatora Zabytków z dnia 29 listopada 2001 r. podlegała ponownemu rozpoznaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w powołanym wyroku z dnia 18 listopada 2004 r. uchylając zaskarżone postanowienie podniósł, iż skargę należało uwzględnić, albowiem w ocenie Sądu Generalny Konserwator Zabytków nie wyjaśnił wszystkich faktycznych okoliczności sprawy, nie rozpatrzył w wyczerpujący sposób zebranego w niej materiału dowodowego, jak też nie umotywował w wyczerpujący sposób rozstrzygnięcia. Organ uchybił w ten sposób przepisom procesowym, tj. art. 7, art. 77 par. 1 i art. 107 par. 3 Kpa, a uchybienia te mogły mieć wpływ na wynik sprawy.

W ocenie Sądu nietrafnie skarżący poczynił orzeczeniu zarzuty wymienione w pkt 1, 2, 4, 5 skargi, podważające de facto fundamentalną kompetencję organu II instancji do reformacji nieostatecznego orzeczenia pierwszoinstancyjnego.

Sąd I instancji w pełni podzielił natomiast stanowisko organu, iż był on umocowany do uzgadniania inwestycji na podstawie art. 40 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /t.j. Dz.U. 1999 nr 15 poz. 139 ze zm./ stanowiącego, iż decyzję w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu wydaje się po uzgodnieniu z działającym w imieniu wojewody wojewódzkim konserwatorem zabytków, w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych ochroną konserwatorską.

Obszarem lub obiektem objętym taką ochroną było bowiem pod rządem art. 27 ust. 3 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury /Dz.U. 1999 nr 98 poz. 1150 ze zm./ także otoczenie zabytku nieruchomego. Wynika ta wprost z art. 27 ust. 3 ustawy o ochronie dóbr kultury, uzależniającym prowadzenie jakichkolwiek robót mogących przyczynić się do "zeszpecenia otoczenia zabytku nieruchomego lub widoku na ten zabytek" od zezwolenia właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków. Kompetencje konserwatorskie nie są uzależnione od tego, aby teren "otoczenia zabytku" był wpisany do rejestru zabytków lub też aby znajdował się w strefie ochrony konserwatorskiej zakreślonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Do takich wniosków zmierza wykładnia przepisów zawarta w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 8 października 2002 r. III RN 175/01 - Monitor Prawniczy 2002 nr 21 str. 964, którą Sąd I instancji w sprawie w pełni podzielił.

W świetle powyższego nie budzi wątpliwości Sądu, iż teren inwestycji, bezpośrednio graniczący z parkiem Muzeum Pałacu w W. znajduje się w otoczeniu zabytku nieruchomego, w związku z czym ustalenie dla tej inwestycji warunków zabudowy i zagospodarowania terenu wymagało uzgodnienia przez organy konserwatorskie.

Zestawiając treść art. 40 ust. 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 27 ust. 3 ustawy o ochronie dóbr kultury przyjęto, iż przedmiotem oceny organu konserwatorskiego, uzgadniającego - w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu - inwestycję planowaną na terenie stanowiącym otoczenie zabytku nieruchomego są dwie wyraźnie wyodrębnione przez ustawodawcę kwestie. Organ upoważniony jest zatem do badania, czy inwestycja "zeszpeci otoczenie zabytku nieruchomego" lub "zeszpeci widok na ten zabytek". W konsekwencji powyższego odmowa pozytywnego uzgodnienia inwestycji uzależniona jest od wykazania przez organ, iż co najmniej jedna z tych przesłanek może wystąpić. W ocenie Sądu warunek ten nie został spełniony w niniejszej sprawie.

Uzasadniając odmowę pozytywnego uzgodnienia planowanej inwestycji Generalny Konserwator Zabytków podniósł, iż inwestycja "spowoduje załamanie się linii krajobrazowej i zeszpeci w ten sposób widok na zabytek" lub też że "zakłóciłaby ekspozycję przestrzenną zabytku, pośrednio naruszając całą strukturę funkcjonalno-przestrzenną". Tym samym organ, nie powołując się wprawdzie bezpośrednio na art. 27 ust. 3 ustawy o ochronie dóbr kultury, uznał, iż w sprawie zachodzi jedna z przesłanek wymienionych w tym przepisie /zeszpecenie przez planowaną inwestycję widoku na zabytek/. Zdaniem Sądu wniosek ten jest gołosłowny. Argumentów na jego poparcie nie zawiera powołana przez organ opinia rzeczoznawcy z Zespołu Ekspertów ds. Architektury, Urbanistyki i Krajobrazu Kulturowego przy Ośrodku Dokumentacji Zabytków z dnia 19 października 2001 r. W ocenie Sądu opinia ta nie zawiera bowiem klarownych wniosków w zakresie wpływu inwestycji na widok /ekspozycję/ parku Muzeum Pałacu w W.

W opinii tej stwierdza się wprawdzie, iż swoimi gabarytami, a zwłaszcza wysokością oraz architekturą planowany budynek znacząco odróżnia się od zabudowy mieszkaniowej rozlokowanej na działkach położonych po wschodniej stronie ulicy B., graniczących bezpośrednio z północną częścią zabytkowego Parku W. Autor opinii nie sformułował jednakże jednoznacznego wniosku, iż powyższa okoliczność wpłynie na zeszpecenie widoku na zabytek. Określając ewentualne skutki realizacji inwestycji w proponowanym kształcie rzeczoznawca wskazał, iż inwestycja "do pewnego stopnia zagrozi wartościom przestrzennym chronionym ze względu na bezpośrednie sąsiedztwo zabytkowego Parku W.". Sformułowanie to jest nieostre, brak mu zarówno kategoryczności /ekspert wskazuje na zagrożenie wartości przestrzennych jedynie "do pewnego stopnia"/, jak i precyzji odnośnie tego, co według rzeczoznawcy jest wartością przestrzenną zasługującą na ochronę. Zdaniem Sądu treść opinii, koncentrująca się na porównaniu charakteru inwestycji z resztą zabudowy
graniczącej z zabytkowym parkiem, nie daje wyraźnych podstaw do utożsamiania pojęcia "zagrożenie wartości przestrzennych" z pojęciem "zeszpecenie widoku na zabytek". Ani w opinii, ani w uzasadnieniu orzeczenia nie podjęto przy tym próby przynajmniej ogólnego wskazania, jaka część zabytku jest przedmiotem widoku /ekspozycji/ z ulicy B.

Wątpliwości odnośnie tego, czy rzeczywiście realizacja planowanej inwestycji w otoczeniu parku Muzeum Pałacu w W. wpłynęłaby w istotny sposób na widok na ten zabytek, potwierdzają ponadto rozważania rzeczoznawcy odnośnie warunków, po spełnieniu których inwestycję tę można by zaakceptować z konserwatorskiego punktu widzenia. Rzeczoznawca zalecił bowiem obniżenie budynku do dwóch kondygnacji, niemniej równocześnie wskazał, iż powierzchnia mieszkalna projektowana dotąd na trzeciej kondygnacji mogłaby być ulokowana w obrębie użytkowego poddasza. Z porównania inwestycji w kształcie aprobowanym przez rzeczoznawcę oraz inwestycji proponowanej przez skarżącego wynika, iż byłyby to inwestycje zbliżone do siebie parametrami /obie koncepcje przewidują bowiem trzy kondygnacje mieszkalne/. Kwestii tej nie rozważył przy orzekaniu w sprawie Generalny Konserwator Zabytków, nie odnosząc się w żaden sposób do tego fragmentu opinii. Organ winien był natomiast rozważyć, czy w sytuacji, w której zrealizowanie inwestycji
zmodyfikowanej zgodnie z zaleceniami rzeczoznawcy nie niosłoby za sobą ryzyka zeszpecenia widoku na zabytek, istnieją przekonujące argumenty do uznania, iż inwestycja zrealizowana według zamierzeń skarżącego, obejmująca taką samą liczbę kondygnacji mieszkalnych, skutek taki by wywołała.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Warszawie /IV SA/Wa 546/04/ z dnia 18 listopada 2004 r. złożył Jerzy Z., który jednocześnie jest adwokatem. Wyrokowi temu na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270/ zarzucił naruszenie art. 145 par. 1 pkt c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1271 ze zm./ w zw. z art. 7 i art. 77 Kpa i art. 190 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przy czym te naruszenia przepisów postępowania mogły, a nawet miały istotny wpływ na wynik sprawy i dlatego na mocy art. 185 par. 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżone postanowienie Generalnego Konserwatora Zabytków narusza art. 7 i art. 77 par. 1 Kpa, gdyż opinia rzeczoznawców jest nieostra, a nadto nie daje wyraźnych podstaw do przyjęcia, że realizacja projektowanej zabudowy spowodowałaby zeszpecenie zabytku. Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny merytorycznie oceniał opinię rzeczoznawców, gdyż uznał, że wniosek zawarty w opinii, iż z punktu widzenia konserwatorskiego projektowany budynek zeszpeciłby otoczenie, jest nietrafny, zalecił bowiem obniżenie budynku do dwóch kondygnacji, niemniej uznał, że projektowana powierzchnia mieszkaniowa mogłaby być realizowana, gdyby zamiast trzypiętrowego budynku był dwupiętrowy, a lokale mieściłyby się również na poddaszu, a więc zdaniem Sądu obie inwestycje zbliżone są do siebie parametrami.

Wojewódzki Sąd Administracyjny może badać, czy naruszone zostały przepisy procesowe, ale nie wchodzić w meritum sprawy. W zakresie tym istnieje orzecznictwo NSA z którego wynika, że Sąd Administracyjny nie jest powołany do oceny, czy projektowana budowa zeszpeci otoczenie zabytku i w tym zakresie powołano się na stosowne orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Ponadto wskazano w skardze kasacyjnej, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku kasacyjnym z dnia 25 maja 2004 r. OSK 1/04 uchylającym poprzedni wyrok WSA stwierdził, że ocena, czy w konkretnej sprawie doszło do "zeszpecenia otoczenia zabytków, należy do organu ochrony zabytków". Tymczasem Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku wkracza w meritum sprawy oceniając jego zdaniem, że w świetle opinii biegłych nie doszłoby do zeszpecenia zabytków, ponieważ proponowana zmiana wskazana w opinii niczym nie zmniejszała ilości mieszkań.

Ponadto wskazano, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny powołuje się na naruszenie przepisów 7 i art. 77 par. 1 Kpa, ale w istocie ocenia opinię biegłych merytorycznie, co nie jest oceną prawną. Sąd I instancji pomija fakt, że to organ ochrony zabytków ocenia merytorycznie opinię biegłych, a nie Sąd.

Tak więc, w istocie, naruszony został przez Sąd I instancji art. 145 par. 1 pkt c ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi niesłusznie przyjmując, że naruszony został art. 7 i art. 77 par. 1 Kpa, gdy w rzeczywistości prezentuje pogląd, że opinia biegłych merytorycznie nie daje podstaw do oceny dokonanej w zaskarżonym postanowieniu.

W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną naruszony też został art. 190 powołanej ustawy, co zostało wyżej wskazane. Dodano również, że z obrazą art. 145 par. 1 pkt c Sąd I instancji nie wskazuje, czy uchybienia procesowe /art. 7, art. 77 par. 1 Kpa/ jeśli miały miejsce /a zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną nie miały/, mogły mieć wpływ na treść zaskarżonego postanowienia, nie zaś merytoryczna ocena opinii biegłych.

Powołano się również na brak konsekwencji w zaskarżonym wyroku, bo z jednej strony stwierdza on, że opinia biegłych jest niepełna i nie daje podstaw do odmowy uzgodnienia projektu, a z drugiej strony w oparciu o tę opinię stwierdza, że z opinii tej wynika, że nie nastąpiłoby zeszpecenie otoczenia zabytku. Z tych względów, jak zaznaczył skarżący, naruszony został przez Sąd art. 145 par. 1 pkt c i art. 190 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co miało bezpośredni wpływ na treść wyroku, bo spowodowało to uchylenie zaskarżonego postanowienia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./ skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1/ naruszeniu prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2/ naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 par. 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod uwagę nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego - uchybił Sąd, uzasadnienia ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wskazania dodatkowo, że wytknięte naruszenie mogło mieć wpływ na wynik
sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymogom pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na to, że skarga kasacyjna jest bardzo sformalizowanym środkiem prawnym, jest obwarowana przymusem adwokacko-radcowskim /art. 175 par. 1-3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/. Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny.

Skarga kasacyjna wniesiona w przedmiotowej sprawie przez skarżącego Jerzego Z. oparta została o zarzut wskazany w art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj. naruszenia przepisów postępowania. Jak wynika z utrwalonych poglądów w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut oparty na podstawie art. 174 pkt 2 cytowanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skierowany musi być przeciwko wyrokowi sądu, a nie decyzji organu administracji /porównaj wyrok NSA z dnia 19 maja 2004 r. FSK 80/04 - ONSAiWSA 2004 Nr 1 poz. 12/. Ponadto przyjmuje się, że nie stanowi wskazania podstawy kasacyjnej powołanie wyłącznie przepisów procedury administracyjnej /porównaj wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2004 r., GSK 1149/04 - komentarz Prawo o postępowaniu przed Sądami administracyjnymi B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Zakamycze 2005 str. 414/.

Skarżący, wskazując na naruszenie prawa procesowego, nieprecyzyjnie określił przepis cytat "art. 145 par. 1 pkt c" koniec cytatu, lecz w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z lektury skargi wynika, że zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1271 ze zm./ w związku z art. 7 i art. 77 par. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, jak też naruszenie art. 190 cytowanej wyżej Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Najdalej idącym zarzutem skargi kasacyjnej jest ten, który wskazuje na naruszenie przez Sąd I instancji art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepis ten stanowi, iż Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpatrzeniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Przepis art. 190 cytowanej Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi znajduje zastosowanie, gdy doszło do orzeczenia o którym mowa w art. 185 par. 1 cytowanej wyżej ustawy, a mianowicie gdy zaszła konieczność ponownego rozpoznania sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. W takim przypadku nie budzi jakiejkolwiek wątpliwości, iż sąd ten związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wykładnia prawa obejmuje zarówno prawo materialne, jak i prawo procesowe, przy czym jak przyjmuje się w judykaturze z określenia "związany jest wykładnią prawa" należy wyprowadzić wniosek, że wojewódzki sąd administracyjny nie jest związany oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego co do stanu faktycznego sprawy, albowiem ocena ta nie jest wykładnią przepisów prawa - porównaj J. P. Tarno - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis Warszawa 2004 str. 268.

W rozpoznawanej sprawie w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można uznać za skuteczny zarzut zawarty w skardze kasacyjnej, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku nie zastosował się do stanowiska prawnego zawartego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 2004 r. OSK 1/04, którym uchylono wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 sierpnia 2003 r. IV SA 4317/01. Jak wynika z wnikliwej analizy uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 2004 r. OSK 1/04 Sąd ten wytknął wady, jakimi dotknięty był zaskarżony wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 sierpnia 2003 r. IV SA 4317/01, natomiast wyrok ten wbrew wywodom skargi kasacyjnej nie zawiera żadnych wiążących elementów, które pozbawiałyby Sąd I instancji przy ponownym rozpatrywaniu sprawy możliwości uchylenia postanowienia Generalnego Konserwatora Zabytków z dnia 29 listopada 2001 r., a w konsekwencji przekazania sprawy do ponownego rozpoznania
przez organ odwoławczy celem przeprowadzenia prawidłowego postępowania wyjaśniającego. W wyniku ww. rozstrzygnięcia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 2004 r. Sąd I instancji musiał ocenić legalność zaskarżonego postanowienia, a dokonując kontroli jego legalności uznał, że wydane ono zostało z naruszeniem art. 7, art. 77 par. 1 i art. 107 par. 3 Kpa, a uchybienia te mogły mieć wpływ na wynik postępowania.

Przystępując do oceny stanowiska zajętego przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku w odniesieniu do kolejnego zarzutu skargi kasacyjnej podkreślić należy, iż w okolicznościach przedmiotowej sprawy organy ochrony zabytków winny były dokonać oceny, czy w tej sprawie dojdzie do "zeszpecenia" otoczenia zabytku. Dokonanie oceny planowanej inwestycji co do jej wpływu na zabytek i otoczenie podlega kontroli Sądu administracyjnego w ramach badania legalności postanowienia uzgadniającego wydanego w trybie art. 106 par. 1 i 5 Kpa.

W przedmiotowej sprawie dotyczącej uzgodnienia pod względem konserwatorskim projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na realizacji budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym oraz elementami zagospodarowania terenu na działce przy ul. B. 14 w W. jednym z podstawowych dowodów pozwalających na zajęcie właściwego stanowiska przez organ konserwatorski jest opinia biegłego specjalisty /rzeczoznawcy/ w tym zakresie. Taka opinia w dniu 19 października 2001 r. opracowana została przez rzeczoznawcę z Ośrodka Dokumentacji Zabytków - Zespół Ekspertów ds. Architektury, Urbanistyki i Krajobrazu Kulturowego w W. i stanowiła podstawę odmowy uzgodnienia ww. projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w zaskarżonym postanowieniu.

Zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów /art. 80 Kpa/ - organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Ocena powinna być oparta na wszechstronnej analizie całokształtu materiału dowodowego. Zasada swobodnej oceny dowodów, obowiązująca w postępowaniu administracyjnym, nie oznacza dowolności oceny mocy i wiarygodności dowodu, lecz jego ocenę wraz z całym materiałem dowodowym. Zatem jednym z dowodów w sprawie jest opinia biegłych /rzeczoznawcy/, lecz organ administracji nie jest związany tą opinią i dlatego też winien ją swobodnie ocenić, albowiem to organ a nie biegły decydują o załatwieniu sprawy, dlatego też organ obowiązany jest sprawdzić, na jakich przesłankach biegły oparł swoją konkluzje, i skontrolować prawidłowość rozumowania biegłego. Skoro wskazana wyżej opinia biegłych specjalistów jako jeden z elementów postępowania dowodowego została opracowana i stanowiła w rozpoznawanej sprawie wyłączną podstawę wydania
zaskarżonego postanowienia przez Generalnego Konserwatora Zabytków, to w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji był uprawniony do oceny, czy w granicach art. 80 Kpa organ dokonał właściwej oceny mocy dowodowej tej opinii.

Takiej oceny dowodu w sprawie nie można utożsamiać z poglądem skarżącego zawartym w skardze kasacyjnej, iż Sąd w sposób nieuprawniony wkracza w meritum sprawy oceniając w świetle opinii biegłych, czy doszło do zeszpecenia zabytku, ocena bowiem, czy doszło do zeszpecenia otoczenia zabytku, należy wyłącznie do organów ochrony zabytków, co już wyżej podkreślono, lecz musi się to odbyć zgodnie z regułami postępowania administracyjnego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego należy zgodzić się ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrażonym w zaskarżonym wyroku, iż Generalny Konserwator Zabytków przy wydawaniu zaskarżonego postanowienia uchybił przepisom procedury administracyjnej art. 7, art. 77 par. 1 i art. 107 par. 1 Kpa. Zarzut ze strony Sądu I instancji uczyniony zaskarżonemu postanowieniu, który był podstawą jego uchylenia, polegający na wskazaniu, że nie została należycie przeprowadzona ocena dowodu, tj. opinii biegłego z dnia 19 października 2001 r., jest jak najbardziej trafny. Zasadnie przyjęto, że organ administracji nie odniósł się w motywach zaskarżonego postanowienia, dlaczego uznał przedmiotową opinię za wiarygodną dla rozstrzygnięcia sprawy, mimo że wskazuje ona na pewne wątpliwości. W świetle nawet samej opinii biegłego, która wskazuje na występujące wątpliwości poprzez zamieszczenie w niej nieostrych stwierdzeń cytat: "do pewnego stopnia", "pod wieloma względami" - koniec cytatu, a przede
wszystkim tak jak to zauważył w motywach zaskarżonego wyroku Sąd I instancji opinia ta nie wskazuje, jaka część zabytku jest przedmiotem widoku /ekspozycji/ z ulicy B., jak też nie zawiera jednoznacznych wniosków w zakresie wpływu inwestycji na widok /ekspozycję/ parku Muzeum Pałacu w W., nie można uznać za trafny uczyniony Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie zarzut naruszenia art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7, art. 77 par. 1 Kpa.

Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1271 ze zm./, ponieważ niniejsza skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.