Tezy
Skoro przepisy ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska uprawniaja wskazane w nich organy do wydawania zarządzeń pokontrolnych w oparciu o wyniki dokonanych kontroli, a jednocześnie nie przewidują środka zaskarżenia tego zarządzenia do organu wyższego stopnia, to zarządzenie pokontrolne, stwierdzające istnienie po stronie obywatela jakiegoś obowiazku, a więc będące działaniem władczym, podlega zaskarzeniu do sądu moze zostać wniesiona w trybie art. 52 par. 3 i 53 par. 2 Prawa o postepowaniu przed sądami administracyjnymi
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Stahl po rozpoznaniu w dniu 28 lutego 2008 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. G. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 31 października 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 948/07 odrzucającego skargę S. G. na zarządzenia pokontrolne [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w K. z dnia [...], zn. [...] postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie
Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 31 października 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargę S. G. na zarządzenia pokontrolne [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w K. z dnia [...], wskazując, że podmiotowi, który jest adresatem zarządzeń pokontrolnych nie przysługuje prawo ich zaskarżania do sądów administracyjnych. Zarządzenia te nie stanowią bowiem decyzji, czy postanowień, ani nie należą do innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień czy obowiązków wynikających z przepisów prawa, których nie konkretyzują. Zdaniem Sądu, z możliwości, jakie daje Inspektorowi art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (t.j. Dz. U. z 2007 r., Nr 44, poz. 287 z późn. zm.) jedynie wydanie decyzji albo wszczęcie postępowania egzekucyjnego wpływają bezpośrednio na prawa i obowiązki kontrolowanego.
W skardze kasacyjnej od tego postanowienia zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego: art. 28 ust. 5 ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz. U. Nr 25, poz. 202) oraz § 5 ust. 2 i 3 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 października 2005 r. w sprawie obliczania poziomów odzysku i recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz. U. Nr 212, poz. 1774) w zw. z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 28 września 2005 r. w sprawie wykazu [przedmiotów wyposażenia i części, których ponowne użycie zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego lub negatywnie wpływa na środowisko (Dz. U. Nr 201, poz. 1666), art. 28 ust. 3 i 4 oraz art. 28 ust. 1 w zw. z art. 60 w/w ustawy, art. 410a ust. 103 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627) oraz § 3 i 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 maja 2006 r. w sprawie szczegółowych warunków przeznaczania wpływów pochodzących z opłat w zakresie recyklingu pojazdów wycofanych z
eksploatacji (Dz. U. Nr 108, poz. 739 z późn. zm.) oraz naruszenie przepisów postępowania: art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że zarządzenia pokontrolne nie mieszczą się w kategorii aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa oraz art. 58 § 1 pkt 1 tej ustawy przez jego niewłaściwe zastosowanie i odrzucenie skargi. W związku z tym wniesiono o uchylenie postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. Jakkolwiek nie można podzielić zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia wskazywanych w niej przepisów prawa materialnego, których Sąd I instancji nie stosował w zaskarżonym postanowieniu, zarzut dotyczący naruszenia przepisów prawa postępowania jest całkowicie uzasadniony.
Wydane przez organ w kontrolowanym postępowaniu zarządzenie pokontrolne podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego w oparciu o art. 3 § 2 pkt 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jako akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotycząca uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.
Akty lub czynności organu administracji publicznej, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 powoływanej ustawy są działaniami materialno-technicznnymi. Działania te mogą mieć charakter władczy z tym, że nie są to rozstrzygnięcia władcze, gdyż wówczas mamy do czynienia z decyzją administracyjną. Przez "czynność" w rozumieniu wyżej przytoczonego przepisu należy rozumieć zatem czynność materialno-techniczną z zakresu administracji publicznej, podjętą przez właściwy organ a dotyczącą stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa. Zarządzenie pokontrolne nie jest decyzją administracyjną, nie można jednak odmówić mu charakteru aktu administracji publicznej, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skoro ma on bez wątpienia charakter władczy i rozstrzyga indywidualną kwestię konkretnego podmiotu.
Nie ma podstaw do uznania, że zarządzenia pokontrolne wydane na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 Prawa ochrony środowiska, różnią się w tym zakresie od pozostałych form możliwych działań inspektora ochrony środowiska (decyzji administracyjnej czy wszczęcia postępowania egzekucyjnego) i nie wpływają na prawa i obowiązki kontrolowanego, skoro nie poinformowanie o zakresie wykonania zarządzeń, lub niezgodne z prawdą poinformowanie o wykonaniu zarządzeń, zagrożone jest odpowiedzialnością karną (art. 31a ust. 1 ustawy). Nie można zgodzić się zatem z twierdzeniem Sądu I instancji, że niewykonanie zarządzeń nie wpływa w żaden sposób na prawa i obowiązki skarżącego, a tym samym z twierdzeniem Sądu, że adresatowi zarządzeń pokontrolnych nie przysługuje prawo ich zaskarżenia do sądu. Stanowisko takie zajął także Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniach o sygn. akt II OSK 107/08, II OZ 1244/07). Powoływane w odpowiedzi na skargę orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego (sygn. akt II GSK 29/07) zostało wydane w
innym stanie prawnym., dotyczy bowiem zarządzeń pokontrolnych wydawanych na podstawie ustawy o Inspekcji Handlowej, która zawiera regulacje dotyczące zarządzeń pokontrolnych (wydawanych w formie decyzji administracyjnej) oraz wystąpień pokontrolnych.
Reasumując, skoro przepisy ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska uprawniają wskazane w nich organy do wydawania zarządzeń pokontrolnych w oparciu o wyniki dokonywanych kontroli, a jednocześnie nie przewidują środka zaskarżenia tego zarządzenia do organu wyższego stopnia, to zarządzenie pokontrolne, stwierdzające istnienie po stronie obywatela jakiegoś obowiązku, a więc będące działaniem władczym, podlega zaskarżeniu do sądu na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a skarga do sądu może zostać wniesiona w trybie art. 52 § 3 i 53 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji postanowienia.
Zgodnie z art. 209 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204. Wobec powyższego nie zachodziły podstawy do orzekania w przedmiocie kosztów.