Tezy
Po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego na decyzję ostateczną, skarżący nie może skutecznie wystąpić o stwierdzenie nieważności tej decyzji do organu nadzoru.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Marioli i Mariana K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 października 2004 r., 7/IV SA 4357/03 w sprawie ze skargi Jerzego Sz. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 grudnia 2001 r., (...) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji - oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 8 października 1994 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi Jerzego Sz. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 grudnia 2001 r., utrzymującą w mocy decyzję tego organu, orzekającą o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 sierpnia 2000 r., uchylającej decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 listopada i umarzającej postępowanie w sprawie dotyczącej wykonania ściany działowej w korytarzu budynku wielomieszkaniowego w W. przy ul. Ż., użytkowanego wspólnie z małżonkiem K. - uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ja decyzję tego organu.
W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny podał, że skarga Jerzego Sz. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zostaje uwzględniona z innych przyczyn niż przytoczone przez skarżącego. Decyzja ta bowiem wydana została w postępowaniu nadzorczym, wszczętym na żądanie Jerzego Sz., po uprzednim wniesieniu przez Jerzego Sz. skargi do sądu administracyjnego na decyzję z dnia 17 sierpnia 2000 r. wydaną w trybie instancyjnym przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego.
Według oceny Sądu - niedopuszczalne jest wszczęcie przez organ nadzoru postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej po wniesieniu skargi na tę decyzję do sądu administracyjnego.
Motywując tę ocenę Sąd wskazał, że jedyną możliwość wzruszenia w trybie administracyjnym decyzji zaskarżonej do sądu administracyjnego, przewidywał w tym czasie przepis art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /obecnie taką możliwość przewiduje art. 54 par. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. nr 153 poz. 1270/, który ograniczał kompetencje organu administracji publicznej wyłącznie do tych, które wskazane były w tym przepisie, Niedopuszczalne więc było dokonywanie przez organ administracji kontroli decyzji ostatecznej zaskarżonej już do sądu administracyjnego w innym trybie, niż wskazany w pow. art. 38 ust. 2 ustawy o NSA, w tym także w postępowaniu nieważnościowym.
Zdaniem Sądu - organ nadzoru, do którego Jerzy Sz. wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej wcześniej zaskarżonej do NSA, obowiązany był wydać decyzję o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego /art. 153 par. 3 Kpa/, a nie o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w trybie instancyjnym.
Z tych przyczyn Sąd uznał, że zaskarżona decyzja wydana została z istotnym naruszeniem art. 157 par. 2 i par. 3 w związku z art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./. uzasadniającym jej uchylenie.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wnieśli Mariola i Marian K., reprezentowani przez adwokata Roberta N.
Jako podstawę skargi kasacyjnej wskazali błędną wykładnię przepisów art. 38 ust. 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz art. 157 par. 2 i par. 3 Kpa polegającą na przyjęciu, że po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego na decyzję ostateczną, skarżący nie może skutecznie wystąpić o stwierdzenie nieważności tej decyzji do organu nadzoru.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, jej autor wyraża pogląd, że żaden z przepisów przywołanych w zaskarżonym wyroku nie zakazuje równoczesnego wszczęcia postępowania ze skargi przed sądem administracyjnym i postępowania nieważnościowego przed administracyjnym organem nadzoru. Zdaniem autora skargi: "wybór /środka zaskarżenia/ należy do strony, jeżeli chce ponosić koszty dwóch postępowań, to ma do tego prawo". W sprawie niniejszej - zdaniem autora skargi - "nie zachodzi niebezpieczeństwo dwukrotnego wydania orzeczenia dotyczącego tej samej zaskarżonej decyzji, gdyż po zakończeniu jednego z postępowań /sądowoadministarcyjnego lub administracyjnego z art. 156 Kpa/ drugie z mocy prawa ulegnie umorzeniu wobec braku przedmiotu zaskarżenia", zaś przytoczony w wyroku przepis art. 38 ust. 2 ustawy o NSA nie mógł uzasadniać uchylenia zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, ponieważ przepis ten dotyczy działań organu, który wydał w sprawie decyzję ostateczną, a nie działań organu nadzoru, który
orzekał w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji.
Z tych względów autor skargi wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Ustawa o Naczelnym Sądzie Administracyjnym w art. 35 ust. 4 zawierała regulacje dotyczącą wnoszenia do sądu administracyjnego skargi na decyzję ostateczną w sytuacji, kiedy toczy się postępowanie wewnątrz administracyjne w celu zmiany, uchylenia lub stwierdzenia nieważności tej decyzji.
Nie zawierała natomiast uregulowania dotyczącego możliwości czy braku możliwości wszczynania wewnątrz administracyjnego nadzwyczajnego postępowania kontrolnego po wniesieniu skargi do Sądu. Przepisy tej ustawy nie zakazywały więc wprost wszczęcia takiego postępowania. Jedynym jednak przepisem, który przewidywał możliwość wzruszenia w trybie wewnątrz administracyjnym zaskarżonej do Sądu decyzji ostatecznej, był art. 38 ust. 2 przyznający organowi administracji kompetencje do weryfikacji własnej decyzji po wniesieniu skargi do Sądu.
Przepis ten oczywiście nie mógł być /i nie był/ podstawą do uchylenia przez Sąd decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję wydaną w trybie nadzoru uznając, iż narusza ona art. 157 par. 2 i 3 Kpa w związku z art. 38 ust. 2 ustawy o NSA, a nie z powodu naruszenia art. 38 ust. 2 pow. ustawy. Przywołanie art. 38 ust. 2 miało na celu zwrócenie uwagi na to, że tylko w okolicznościach wskazanych w tym przepisie, dopuszczalne było weryfikowanie zaskarżonej decyzji w trybie wewnątrz administracyjnym.
Ponieważ takie okoliczności w sprawie niniejszej nie zachodziły, to w ocenie Sądu organ nadzoru, do którego strona zgłosiła żądanie stwierdzenia nieważności decyzji zaskarżonej do Sądu - obowiązany był wydać na podstawie art. 157 par. 2 i par. 3 Kpa decyzję o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie, której dotyczyło to żądanie.
Nie jest trafny argument skargi kasacyjnej, że skoro stronie przysługuje prawo wyboru środka zaskarżenia decyzji ostatecznej, to tym samym przysługuje jej prawo do równoczesnego: wszczęcia postępowania administracyjnego w trybie art. 156 Kpa i wniesienia skargi do sądu administracyjnego.
Wybór jednej z możliwych dróg kontroli decyzji ostatecznej - powoduje utratę prawa do drugiej. Skarżący dokonał wyboru składając skargę do Sądu. Po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego wykluczona więc była możliwość wszczęcia postępowania wewnątrzadministracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji ostatecznej. Stanowisko takie jest zgodnie z utrwalonym, jednolitym orzecznictwem sądu administracyjnego /por. wyroki NSA: z dnia 20 lipca 1984 r. III SA 508/84 - ONSA 1984 Nr 2 poz. 63, z dnia 10 stycznia 1991 r. I SA 1186/90 - nie publ., z dnia 7 stycznia 1999 r. II SA/Gd 1353/98 - OSP 2000 z. 5 poz. 81/, z dnia 28 września 2000 r. V SA 2375/99 - nie publ., z dnia 4 stycznia 2000 r. V SA 909/99, z dnia 27 sierpnia 1998 r. IV SA 1716/96, także uchwała 7 sędziów NSA z dnia 27 czerwca 2000 r. FPS 12/99 - ONSA 2001 Nr 1 poz. 7, jak również z poglądami wyrażonym i w doktrynie prawa /por. Tadeusz Woś, Postępowanie sądowoadministracyjne, Wydawnictwo Prawnicze PWN, W-wa 1996, str. 17;
Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego, pod redakcją J. Borkowskiego, Warszawa 1989, str. 333; Tadeusz Woś, Hanna Knysiak-Molczyk, Marta Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, str. 269; B. Adamiak i J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 1999, str. 273 i 274/.
Pogląd o niedopuszczalności wszczęcia przez organ administracji publicznej postępowania w celu zmiany, uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji po wniesieniu skargi na tę decyzję do sądu administracyjnego /poza wyjątkową sytuacją określoną w art. 38 ust. 2 ustawy o NSA/ szczegółowo motywowany jest w orzecznictwie i nauce prawa z podkreśleniem m.in., że prowadzenie dwóch konkurencyjnych postępowań kontrolnych: wewnątrzadministracyjnego i sądowego prowadziłoby do dwutorowości postępowania w tej samej sprawie, przeciwko czemu przemawiają zarówno względy ekonomii postępowania organów państwowych, jak i ochrona autorytetu ich orzeczeń nie zezwalająca na dopuszczenie możliwości zajmowania się tą samą sprawą /w tym przypadku kontrolą ostatecznej decyzji/ oraz na wydanie ewentualnych rozbieżnych orzeczeń przez organ administracyjny i przez sąd administracyjny. Pogląd ten w pełni podziela skład orzekający w sprawie niniejszej.
Dlatego, działając na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270/ - orzeczono jak w sentencji.