Tezy
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, działając jako organ współdziałający na podstawie art. 1 ust. 1 i 1a ustawy z dnia 24 marca 1920 r. o nabywanie nieruchomości przez cudzoziemców /Dz.U. 1996 nr 54 poz. 245 ze zm./ i oceniając wniosek o udzielenie zezwolenia na nabycie przez cudzoziemca nieruchomości rolnej, jest uprawniony na podstawie art. 7 Kpa do uwzględnienia interesu społecznego poprzez odwołanie się do postanowień ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego /Dz.U. nr 64 poz. 592/.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H.-S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 października 2004 r. V SA/Wa 1954/04 w sprawie ze skargi H.-S. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 4 czerwca 2004 r. (...) w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na nabycie nieruchomości - oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 21 października 2004 r., V SA/Wa 1954/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę H.-S. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 4 czerwca 2004 r., (...) w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na nabycie nieruchomości.
W uzasadnieniu wyroku przyjęto następujące okoliczności faktyczne i prawne rozpatrywanej sprawy.
H.-S., będąca cudzoziemcem w rozumieniu ustawy z dnia 24 marca 1920 r. o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców /Dz.U. 1996 nr 54 poz. 245 ze zm./, wystąpiła do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z wnioskiem o wydanie zezwolenia na nabycie nieruchomości rolnej o łącznej powierzchni 34,859 ha, położonej w miejscowości Z., gmina G., województwo W.-M. Nieruchomość stanowi własność Skarbu Państwa. Wnioskodawczyni wygrała przetarg organizowany przez Agencję Nieruchomości Rolnych. W uzasadnieniu wniosku podała, że na nieruchomości chce prowadzić uprawę chińskich roślin leczniczych.
Postanowieniem z dnia 16 stycznia 2004 r., (...), wydanym na podstawie art. 106 par. 5 Kpa i art. 1 ust. 1 ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie wyraził zgody na wydanie zezwolenia na nabycie nieruchomości.
Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z dnia 4 czerwca 2004 r., (...), utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu postanowienia stwierdzono, że wyrażenie zgody nie jest możliwe ze względu na interesy rolnictwa. Nieruchomość stanowi grunty rolne i zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy G. jest przeznaczona na cele rolne. Wnioskodawczyni prowadzi na terenie Polski działalność gospodarczą, której przedmiotem jest import oraz eksport obuwia, tekstyliów oraz artykułów gospodarstwa domowego. Zgodnie z przepisami ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego /Dz.U. nr 64 poz. 592/, preferowanym nabywcą nieruchomości rolnych jest rolnik prowadzący gospodarstwo rodzinne, posiadający kwalifikacje rolnicze i zamieszkały w gminie na terenie której położona jest chociaż część nabywanej nieruchomości rolnej. Wnioskodawczyni nie spełnia powyższych warunków i nie
uprawdopodobniła, że na nabywanej nieruchomości jest w stanie podjąć deklarowaną uprawę chińskich roślin leczniczych. Nie uzasadniła także, że do prowadzenia takiej uprawy jest jej niezbędny aż tak duży obszar w sytuacji, gdy przeciętny obszar gospodarstwa rolnego w gminie G. wynosi około 10 ha.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie H.-S. zarzuciła powyższemu postanowieniu naruszenie art. 3, art. 5-7 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego, art. 2 ust. 1 i art. 6 ust. 1 ustawy Prawo działalności gospodarczej, art. 77, art. 6-9, art. 10 par. 1 Kpa oraz art. 2 w zw. z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Skarżąca podniosła, że jest udziałowcem spółki prowadzącej działalność gospodarczą w zakresie hodowli roślin rolniczych. Podkreśliła, że posiada kartę stałego pobytu w Polsce i w prowadzeniu działalności gospodarczej korzysta z takich samych uprawnień, co obywatele polscy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę podkreślił, że ustawa z dnia 24 marca 1920 r. o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców jest aktem prawnym o charakterze reglamentacyjnym, mającym na celu ochronę przed niekontrolowanym wykupem nieruchomości przez cudzoziemców. Rozstrzygnięcie w sprawie o udzielenie zezwolenia na nabycie nieruchomości, w tym również wyrażenie zgody na takie nabycie przez Ministra Rolnictwa w przypadku nieruchomości rolnej, następuje dodatkowo z zachowaniem przepisów ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego. Skarżąca nie spełniła wymogów przewidzianych w ustawie, ponieważ nie jest rolnikiem prowadzącym gospodarstwo rodzinne, nie posiada kwalifikacji rolniczych, nie mieszka w gminie na terenie której położona jest chociaż część przedmiotowej nieruchomości. Z wniosku o udzielenie zezwolenia na zakup nieruchomości wynika też, że skarżąca mieszka w W. koło N. w województwie M., podczas gdy nieruchomość położona jest w gminie G. w województwie W.-M. Cudzoziemka nie
wykazała również, że nabycie tak dużej nieruchomości ma istotnie służyć działalności rolniczej. Działalność skarżącej w 5 spółkach kapitałowych /wymienionych we wniosku/ obejmuje inną działalność gospodarczą i wskazuje, że skarżąca nie zapewni racjonalnej gospodarki rolnej na nieruchomości. Sąd nie dopatrzył się więc naruszenia przez organy przepisów ustawy kształtowaniu ustroju rolnego ani też naruszenia Prawa o działalności gospodarczej, które w przedmiotowej sprawie nie mają zastosowania. Sąd uznał też, że organy administracji w sposób wyczerpujący wyjaśniły sprawę, nie naruszyły postanowień Konstytucji ani przepisów Kpa.
W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego oraz art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./. Naruszenie art. 5, art. 6 i art. 7 ust. 1 do ust. 5 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego polegało na wadliwym przyjęciu, że warunkiem nabycia nieruchomości rolnej od Agencji Nieruchomości Rolnych jest posiadanie kwalifikacji rolniczych, prowadzenie gospodarstwa rodzinnego i zamieszkanie w gminie na terenie której położona jest nieruchomość. Naruszenie art. 7 ust. 6 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego polegało na uznaniu, że do nabycia nieruchomości rolnej od Agencji Nieruchomości Rolnych nie jest wystarczające złożenie oświadczenia, że skarżąca nie spełnia warunków określonych w art. 5 i art. 6 tej ustawy. Naruszenie art. 1, art. 3 i art. 9 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego uzasadniono przyjęciem, że do
nabycia nieruchomości rolnej niezbędne są kwalifikacje rolnicze, prowadzenie gospodarstwa rodzinnego i zamieszkania w gminie, na terenie której położona jest nieruchomość rolna. Skarżąca wystąpiła o zgodę w związku z wygraniem przetargu organizowanym przez Agencję Nieruchomości Rolnych. Analiza przepisów ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego jednoznacznie dopuszcza skuteczne nabycie nieruchomości rolnej przez osobę, która nie posiada kwalifikacji rolnych, nie prowadzi gospodarstwa rodzinnego i nie zamieszkuje w gminie, w której położona jest nieruchomość rolna, jeżeli w przetargu nie zastrzeżono, że nabywcą nieruchomości może być wyłącznie osoba, która spełnia przesłanki wynikające z art. 5 i art. 6 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi z naruszeniem art. 106 par. 4 Kpa nie przeprowadził żadnego postępowania dowodowego w sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie jest uzasadniona.
- Uzyskanie zezwolenia przez cudzoziemca na nabycie nieruchomości rolnej jest możliwe tylko wówczas, gdy sprzeciwu nie wniesie minister właściwy do spraw rozwoju wsi /art. 1 ust. 1 i ust. 1a ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców/. Sprzeciw /lub jego brak/ jest wyrażany w ramach współdziałania organów, o którym mowa w art. 106 Kpa. Organ współdziałający - Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi - wyraża swoje stanowisko w formie postanowienia. W orzecznictwie i doktrynie jednolicie przyjmuje się, że zakres i przedmiot stanowiska organu współdziałającego ograniczone jest nie tylko przedmiotem sprawy administracyjnej ale także zakresem zadań organu współdziałającego /wyrok NSA z dnia 20 listopada 1997 r., V SA 2699/96 - ONSA 1998 Nr 4 poz. 123, z glosą aprobującą J. Borkowskiego - OSP 1999 z. 3 poz. 56/. Ustawa z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej /t.j. Dz.U. 2003 nr 159 poz. 1548 ze zm./ zakresem działu rozwoju wsi objęła między innymi sprawy kształtowania ustroju rolnego państwa oraz ochrony gruntów przeznaczonych na cele rolne /art. 23 ustawy/. Sama ustawa o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców stwierdza, że nabycie nieruchomości rolnych przez cudzoziemców następuje dodatkowo z zachowaniem ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego /art. 6 ust. 6 ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców/.
- Realizacja ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego następuje poprzez poprawę struktury obszarowej gospodarstw rolnych, przeciwdziałaniu nadmiernej koncentracji nieruchomości rolnych oraz zapewnieniu prowadzenia działalności rolniczej w gospodarstwach rolnych przez osoby o odpowiednich kwalifikacjach w /art. 1 ustawy/. Wykonaniu powyższych zadań służą uprawnienia do skorzystania z prawa pierwokupu przez dzierżawcę nieruchomości i Agencję Nieruchomości Rolnych. Brak kwalifikacji rolniczych nie jest jednak warunkiem ważności umowy przenoszącej własność nieruchomości rolnej. Zgodnie z art. 7 ust. 6 ustawy, przy zawieraniu umowy przenoszącej własność nieruchomości rolnej, nabywca jest zobowiązany do przedłożenia dowodów potwierdzających posiadanie kwalifikacji rolniczych albo złożenia oświadczenia, iż nie posiada takich kwalifikacji. Warto przy tym zauważyć, że kwalifikacje rolnicze ustawodawca definiuje jako praktyczne lub teoretyczne /art. 6 ust. 3/ i za te ostatnie uważa co najmniej zasadnicze wykształcenie rolnicze lub jakiekolwiek wykształcenie średnie lub wyższe. Ustawodawca nie sformułował również nakazów bądź zakazów nadmiernej koncentracji gruntów, których naruszenie powodowałoby nieważność nabycia nieruchomości rolnej. Ustawa o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców stwierdza, że nabycie nieruchomości rolnych przez cudzoziemców następuje dodatkowo z zachowaniem wymogów zawartych w ustawie o kształtowaniu ustroju rolnego /art. 6 ust. 6/. Powyższe odesłanie oznacza, że zasady wynikające z ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego, w tym w szczególności dotyczące prawa pierwokupu lub nabycia, stosuje się wprost do nabywania nieruchomości rolnych przez cudzoziemców. Nie można jednak postanowieniom tej ustawy nadawać specjalnego znaczenia, tylko w odniesieniu do warunków nabywania nieruchomości przez cudzoziemców. Ustawa o kształtowaniu ustroju rolnego nie różnicuje bowiem zasad nabywania nieruchomości rolnych dla cudzoziemców i dla obywateli polskich. W rozpoznawanej sprawie Agencja zbyła nieruchomość w drodze przetargu. Wyrażony w skardze kasacyjnej pogląd, że przepisy ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego nie przewidują szczególnych warunków nabywania przez cudzoziemców nieruchomości rolnej od Agencji Nieruchomości Rolnych jest zatem prawidłowy. Stwierdzenie to nie przesądza jednak o zasadności samej skargi kasacyjnej.
- Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, jako organ współdziałający na podstawie ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców, uwzględnia nie tylko przedmiot sprawy administracyjnej ale także zakres swoich zadań. Postanowienia art. 1 ust. 1 i ust. 1a powyższej ustawy nie zawierają przesłanek uzasadniających wniesienie sprzeciwu lub wyrażenie stanowiska o braku sprzeciwu przez ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. Minister, załatwiając sprawę, kieruje się ogólną dyrektywę wynikającą z art. 7 Kpa, a zatem powinien uwzględniać interes ogólny i słuszny interes obywatela. Rozstrzyganie w ramach uznania administracyjnego nie oznacza bowiem dowolności i wymaga przedstawienia motywów, którymi kierował się organ. Działając w ramach uznania administracyjnego, organ administracji publicznej jest zobowiązany - stosownie do art. 7 Kpa - załatwić sprawę w sposób zgodny z interesem społecznym i słusznym interesem obywatela. Kolizji obu interesów nie można domniemywać, ani też nie można uznać a priori pierwszeństwa interesu społecznego przed indywidualnym /uzasadnienie wyroku NSA z dnia 30 maja 2000 r., V SA 2568/99 - ONSA 2001 Nr 3 poz. 131/. Z art. 7 Kpa wynika domniemanie pozytywnego /zgodnego z wnioskiem strony/ rozstrzygnięcia danej kwestii, jeśli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i nie przekracza to możliwości organu /wyroki NSA z dnia 29 maja 1996 r., SA/Sz 1548/95 - OSP 1997 z. 7-8 poz. 137 z glosą M. Stahl oraz z dnia 3 kwietnia 2001 r., V SA 1868/00 wraz z glosą aprobującą E. Łętowskiej - OSP 2001 z. 7-8 poz. 110/. Ocena, czy sprzeciw Ministra jest uzasadniony interesem ogólnym, wymaga zdefiniowania pojęcia interesu ogólnego w rozpoznawanej sprawie. Z treści art. 23 ustawy o działach administracji rządowej wynika między innymi, że do zadań Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi należą sprawy kształtowania ustroju rolnego państwa oraz ochrony gruntów przeznaczonych na cele rolne. Zasady kształtowania ustroju rolnego państwa uwzględniają konieczność poprawy struktury obszarowej gospodarstw rolnych, przeciwdziałania nadmiernej koncentracji nieruchomości rolnych oraz zapewnienia prowadzenia działalności rolniczej w gospodarstwach rolnych przez osoby o odpowiednich kwalifikacjach w /art. 1 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego/. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, działając jako organ współdziałający na podstawie art. 1 ust. 1 i 1a ustawy z dnia 24 marca 1920 r. o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców i oceniając wniosek o udzielenie zezwolenia na nabycie przez cudzoziemca nieruchomości rolnej, jest uprawniony na podstawie art. 7 Kpa do uwzględnienia interesu społecznego poprzez odwołanie się do postanowień ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny, podzielając stanowiska Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, przyjął, że za sprzeciwem przemawiają interesy rolnictwa, gdyż nieruchomość jest przeznaczona na cele rolne, a wnioskodawczyni nie prowadzi działalności rolniczej i nie uprawdopodobniła, że na nabywanej nieruchomości jest w stanie podjąć deklarowaną uprawę chińskich roślin leczniczych. Wnioskodawczyni nie mieszka także w gminie, na terenie której położona jest przedmiotowa nieruchomość oraz nie uzasadniła, że do prowadzenia uprawy jest jej niezbędny aż tak duży obszar, gdy przeciętny obszar gospodarstwa rolnego w gminie G. wynosi około 10 ha. W świetle wymienionych zasad kształtowania ustroju rolnego wskazane okoliczności należy uznać za istotne. Nie można zatem za dowolne uznać stanowisko, przyjęte przez Ministra i zaakceptowane przez Sąd I instancji, że preferowanym nabywcą nieruchomości rolnych jest rolnik prowadzący gospodarstwo rodzinne, posiadający kwalifikacje rolnicze i zamieszkały na terenie gminy, w której położona jest część nabywanej nieruchomości rolnej.
- W skardze kasacyjnej podniesiono zarzut naruszenia przepisów ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego. Zarzut ten byłby uzasadniony tylko wówczas, gdyby uznać, że powołana ustawa nałożyła expressis verbis warunki nabycia nieruchomości rolnej od Agencji Nieruchomości Rolnej. Znaczenie postanowień powołanej ustawy dla rozpoznawanej sprawy, jak już wyżej podkreślono, polega jednak na tym, że zawiera ona istotne wskazówki dla definiowania interesu ogólnego /społecznego/ przez określenie zasad kształtowania ustroju rolnego państwa. Organ współdziałający - Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi - wyrażając sprzeciw w sprawie wniosku o udzielenie zezwolenia kierował się tak właśnie rozumianym interesem ogólnym. Nie jest również uzasadniony zarzut naruszenia art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "c" Prawa o postępowaniu prze sądami administracyjnymi przez nie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego na podstawie art. 106 par. 4 Kpa. Niezależnie od braku sprecyzowania powyższego zarzutu należy stwierdzić, że ustalone w toku postępowania okoliczności wynikają z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, a skarżąca nie precyzuje, które z istotnych okoliczności faktycznych nie zostały ustalone lub zostały ustalone wadliwie.
Mając na uwadze powyższe należało na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu prze sądami administracyjnymi orzec jak w sentencji.