Tezy
Pod pojęciem terminu rozumie się zastrzeżenie dodatkowe czynności prawnej, przez który jej skutek zostaje ograniczony w czasie. Termin różni się od warunku tym, że jest to zdarzenie zawsze pewne, a zatem brak jest elementu niepewności. Termin może być określony bądź przez wskazanie ściśle określonej daty lub przez określenie okresu /np. w ciągu dni, tygodni, miesięcy lat/.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Romana S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 września 2004 r. 7/IV SA 2861/01 w sprawie ze skargi Romana S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 13 lipca 2001 r. (...) w przedmiocie stwierdzenie nieważności decyzji - oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewoda Ł. decyzją (...) z dnia 9 maja 2001 r. po rozpoznaniu wniosku Wandy S. - odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia 29 maja 1991 r. (...) udzielającej pozwolenia na budowę tymczasowego zespołu pawilonów handlowych, budynku wc i szamba na nieruchomości położonej w Ł. przy ul. P. 220.
W uzasadnieniu organ wskazał, iż domagając się stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wanda S. podniosła zarzut nieprawidłowego usytuowania obiektów handlowych w stosunku do granicy działki, której jest właścicielką oraz związany z tym fakt dewastacji płotu i brak możliwości jego konserwacji.
W ocenie organu I instancji w przedmiotowej sprawie przepisy regulujące wymagania obowiązujące przy sytuowaniu budynków, a mianowicie rozporządzenie Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki /Dz.U. 1980 nr 17 poz. 62/ nie precyzuje warunków usytuowania obiektów takich jak pawilony handlowe. Zdaniem organu, skoro nie jest możliwe stwierdzenie, że przedmiotowa inwestycja została zrealizowana wbrew przepisom prawa, więc tym bardziej niemożliwym jest stwierdzenie jego rażącego naruszenia.
O kwestii spowodowania szkody /dewastacji płotu/ organ wyjaśnił, iż spory takie należą do kompetencji sądów powszechnych orzekających w oparciu o przepisy Kodeksu cywilnego.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzja z dnia 13 lipca 2001 r. (...), po rozpatrzeniu odwołania Wandy S., w oparciu o art. 138 par. 1 pkt 2 Kpa - uchylił zaskarżoną decyzję w całości i stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia 29 maja 1991 r.
Organ odwoławczy nie podzielił stanowiska Wojewody Ł. podnosząc, iż pozwolenie na budowę rozstrzygające o zgodności budowy z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z par. 43 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego /Dz.U. 1975 nr 8 poz. 48 ze zm./ miało ustalać terminy, do których mogły istnieć obiekty budowlane realizowane jako tymczasowe. Zdaniem naczelnego organu nadzoru, kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja wymogu tego nie spełnia, nie określa bowiem precyzyjnie terminu czasowości przedmiotowej decyzji, co należy zakwalifikować jako przesłankę z art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa.
Skargę na powyższą decyzję złożył Roman S. zarzucając jej:
1/ obrazę przepisu art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa przez przyjęcie, iż brak precyzyjnego określenia terminu w decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia 29 maja 1991 r. stanowi rażące naruszenie prawa,
2/ naruszenie zasady ochrony zaufania obywatela do prawidłowości rozstrzygnięcia właściwych organów administracji.
Zdaniem skarżącego nie można jako rażąco naruszającego prawo traktować rozstrzygnięcie, w którym oznaczenie terminu nastąpiło w sposób pośredni, opisowy, a przy tym taki, który eliminuje niepewność zdarzenia uznawanego za uzewnętrznienie nadejścia terminu. Skarżący podnosił nadto, iż inwestując na swojej działce działał w zaufaniu do prawidłowości i stabilności ostatecznych decyzji administracyjnych, które to zaufanie podlega konstytucyjnej ochronie /art. 2 Konstytucji RP/. Powołując się na uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 18 listopada 1993 r. /III AZP 23/93/ skarżący wskazuje, iż realizacja inwestycji czyni niemożliwym zastosowanie art. 156 par. 1 Kpa w odniesieniu do decyzji o pozwoleniu na budowę.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 września 2004 r. 7/IV SA 2861/01, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Romana S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 13 lipca 1001 r. (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, skargę oddalił. W uzasadnieniu sąd podkreślił, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ma charakter wyjątkowy, w stosunku do zasady stabilności decyzji administracyjnej /art. 16 Kpa/, a zmierzający do eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętej wadą nieważności. Przedmiotem tego postępowania jest zbadanie, czy decyzja dotknięta jest jedną z przesłanek nieważności, taksatywnie wymienionych w art. 156 par. 1 pkt 1-7 Kpa.
Kontrolowaną w ramach nadzoru decyzją Prezydent Miasta Ł. z dnia 29 maja 1991 r. udzielił Romanowi S. pozwolenia na budowę inwestycji obejmującej zespół pawilonów handlowych, budynek wc i szambo jako obiekty tymczasowe do czasu realizacji zamierzeń inwestycyjnych na tym terenie. Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r. pod rządami którego wydano przedmiotową decyzję, instytucję pozwolenia na budowę normowało ogólnie, w kwestiach szczegółowych odsyłając do przepisów wykonawczych /art. 28 ust. 4 i art. 29 ust. 3/, w tym przypadku do rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego /Dz.U. nr 8 poz. 48 ze zm./. Pozwolenie na budowę jako akt samoistny uprawniał inwestora do rozpoczęcia i wykonania robót budowlanych, przy czym mogło ono zawierać - obok innych postanowień - także określenie terminów, do których będą mogły istnieć obiekty budowlane realizowane jako tymczasowe /par. 20 ust. 2 i par. 43 ust. 2 cytowanego
rozporządzenia/.
Redakcja obu powołanych przepisów nie pozostawia wątpliwości, iż określenie terminu w decyzji o pozwoleniu na budowę obiektu tymczasowego było obligatoryjnym elementem tej decyzji i nie była pozostawiona uznaniu organu architektoniczno-budowlanego. Zamieszczenie w decyzji administracyjnej postanowienia określającego okres /termin/ jej obowiązywania stanowi ograniczenie mocy wiążącej decyzji, która bez tego dodatkowego postanowienia stanowiłaby podstawę do nieograniczonych w czasie zachowań jej adresata. Termin ten może być oznaczony przez wskazanie określonej daty kalendarzowej, bądź wskazanie okresu /w dniach, miesiącach, latach/, po upływie którego traci moc wiążącą. Doktryna prawa cywilnego pozwala na określenie terminu w sposób opisowy uzależniając jego nadejście od określonego zdarzenia. Przy czym zdarzenie to musi być przyszłe i pewne. Nie można mówić o wyznaczeniu terminu, gdy zarówno jego nadejście, jak i jego chwila nie są pewne. a więc gdy określono go wskazując zdarzenie, które tylko może
nastąpić, ale nie jest pewne, czy nastąpi. Odniesienie się w kontrolowanej decyzji do "realizacji zamierzeń inwestycyjnych na tym terenie" bez odwołania się do konkretnego zamierzenia, a nawet miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z którego ewentualne przyszłe zamierzenia wynikają, nie może być uznane za kształtowanie okresu obowiązywania decyzji przez organ administracji. Określenie terminu jest ściśle powiązane z jej postanowieniami materialnoprawnymi i z tych względów jego brak lub wadliwość winny być oceniane z punktu widzenia zgodności z prawem.
Funkcjonowanie w obrocie prawnym decyzji o pozwoleniu na budowę obiektu tymczasowego bez określenia terminu jej obowiązywania nie jest możliwe i stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa.
Zasadnie więc organ odwoławczy, działając w oparciu o art. 138 par. 1 pkt 2 Kpa uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł co do istoty o stwierdzeniu nieważności decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia 29 maja 1991 r. W sytuacji, w której organ II instancji dokonując kontroli instancyjnej nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego, nie dostrzega konieczności dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów w sprawie, ma obowiązek zastosowania instytucji reformacji i orzeczenie co do istoty sprawy, bowiem z unormowania postępowania odwoławczego wynika konieczność ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a nie jedynie ocena zasadności zarzutów podniesionych w odwołaniu.
Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi Sąd wywiódł, iż zrealizowanie inwestycji należy oceniać jako skutek faktyczny, który nie stoi na przeszkodzie stwierdzeniu nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Tymczasem jedynie nieodwracalny skutek prawny wywołany kontrolowaną decyzją ma wpływ na rozstrzygnięcie sprawy w postępowaniu nieważnościowym w świetle art. 156 par. 2 Kpa.
Sąd zgodził się z poglądem wyrażonym w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992 r. /III AZP 4/92/ przyjętym w orzecznictwie NSA, iż pojęcie nieodwracalnych skutków prawnych występujące w przepisie art. 156 par. 2 Kpa "należy rozpatrywać wyłącznie w płaszczyźnie prawa, nie nawiązując do sfery faktów" i nie jest ono tożsame z pojęciem "nieodwracalności przywrócenie stanu poprzedniego" /art. 368 par. 1 Kc/.
W sprawie brak jest podstaw do przyjęcia, iż decyzja z dnia 29 maja 1991 r. wywołała nieodwracalne skutki, które stanowiłyby przeszkodę dla wyeliminowania jej z obrotu prawnego jako obarczonej wadą naruszenia par. 20 ust. 2 i par. 43 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego.
Z tych względów sąd przyjął, że skargę jako bezzasadną należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270/ w związku z art. 97 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1271 ze zm./.
Roman S. wniósł od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Zarzucił: 1/ naruszenie prawa materialnego - przepisu art. 156 par. 2 Kpa przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że decyzja Prezydenta Miasta Ł. z dnia 29 maja 1991 r. o pozwoleniu na budowę rażąco naruszyła prawo; 2/ naruszenie prawa materialnego - przepisu art. 156 par. 2 Kpa przez błędną jego wykładnię i nie zastosowanie wynikające z przyjęcia, że decyzja wymieniona w pkt 1 nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych; 3/ naruszenie prawa materialnego - przepisu art. 8 Kpa poprzez jego nie zastosowanie przy ocenie, czy decyzja, o której mowa w punkcie 1, rażąco naruszyła prawo.
Na tej podstawie wnosił o: 1/ zmianę zaskarżonego wyroku w całości poprzez uchylenie decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 13 lipca 2001 r. (...), 2/ zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazał, że zgodnie z orzecznictwem sądu administracyjnego, stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej wymaga bezspornego ustalenia, że decyzja dotknięta jest jedną z wad określonych w art. 156 par. 1 Kpa. Sąd wadliwie ustalił, że decyzja jest dotknięta wadą nieważności - rażąco narusza prawo.
Zarzucił wadliwość w zakresie przyjęcia definicji terminu, w myśl której termin może być oznaczony przez wskazanie określonej daty kalendarzowej bądź wskazanie okresu /w dniach, miesiącach, latach/, po upływie którego traci moc wiążącą. Termin może być też określony zdarzeniem, którego wystąpienie w konkretnej sytuacji jest przewidziane. Termin nie musi więc być znany w chwili jego określenia, a mimo to jest on przyszły i pewny. W decyzji o pozwoleniu na budowę termin określono w sposób opisowy - czas realizacji zamierzeń inwestycyjnych na tym terenie. Z dołączonych do sprawy kserokopii dokumentów wynika, że w dniu wydania decyzji istniały dalsze zamierzenia inwestycyjne dotyczące ulicy P. w Ł. i z tego powodu w pozwoleniu na budowę zakwalifikowano planowane obiekty jako tymczasowe. Sąd pominął te informacje. Zarzucił naruszenie zasady zaufania obywateli do prawidłowości rozstrzygnięć właściwych organów - art. 8 Kpa. Zarzuca naruszenie art. 156 par. 2 Kpa, powołując się na uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 18
listopada 1993 r. III AZP 23/93, wedle której "Realizacja inwestycji na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę wyłącza dopuszczalność stwierdzenia nieważności tej decyzji mimo zaistnienia przesłanek z art. 156 par. 1 Kpa". W konsekwencji stanowiska sądu, skarżącemu będzie można zarzucić samowolę budowlaną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna jest środkiem odwoławczym od wydanych przez wojewódzki sąd administracyjny wyroków lub postanowień kończących postępowanie /art. 173 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./. Przedmiotem postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie z dnia 10 września 2004 r. 7/IV SA 2861/02 była zgodność z prawem decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 13 lipca 2001 r. (...) o stwierdzeniu nieważności decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia 29 maja 1991 r. (...) udzielającej Romanowi S. pozwolenia na budowę inwestycji obejmującej zespół pawilonów handlowych, budynku wc i szamba jako obiektów tymczasowych do czasu realizacji zamierzeń inwestycyjnych na tym terenie. Wskazano, iż plan realizacji inwestycji zgodnie z załącznikiem nr 1 i w granicach oznaczonych literami: A.F. W aktach sprawy jest również decyzja Prezydenta Miasta Ł. z dnia 29 maja 1991 r. o tożsamym numerze jak ww. decyzja, a
mianowicie o nr RB/88/91, którą udzielono Romanowi S. pozwolenia na budowę inwestycji obejmującej zespół 64 pawilonów handlowych i budynku wc przy czym plan realizacji objęty załącznikiem nr 1 w granicach oznaczonych liniami zielonymi. Ta druga decyzja nie była przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, a zatem i nie była objęta kontrolą sądu administracyjnego.
Zgodnie z art. 183 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. W skardze kasacyjnej wywiedziono zarzut naruszenia prawa materialnego, a mianowicie art. 156 par. 1 pkt 2 i art. 156 par. 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Art. 156 par. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego reguluje wady materialnoprawne decyzji administracyjnej, które obwarowane są sankcją nieważności decyzji, art. 156 par. 2 normuje zaś przesłanki materialnoprawne, które wyłączają stwierdzenie nieważności decyzji.
Według art. 156 par. 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego "Organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została (...) z rażącym naruszeniem prawa" nie stanowi wyczerpującej przesłanki zastosowania sankcji nieważności decyzji, a musi być stosowany w związku z przepisem prawa materialnego, który był podstawą materialnoprawną rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy decyzją administracyjną. Jak słusznie przyjął Sąd w zaskarżonym wyroku, należało uwzględnić par. 20 ust. 2 i par. 43 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego /Dz.U. nr 8 poz. 48 ze zm./. Według par. 20 ust. 2 powołanego rozporządzenia "Pozwolenie na budowę ustala terminy, do których będą mogły istnieć tymczasowe obiekty budowlane (...)". Zgodnie z par. 43 ust. 2 pkt 4 powołanego rozporządzenia "Pozwolenie na budowę: ustala terminy, do których będą mogły istnieć obiekty budowlane realizowane jako tymczasowe".
Zarówno par. 20 ust. 2 jak i par. 43 ust. 2 powołanego rozporządzenia, obowiązującego w dniu wydania pozwolenia na budowę stanowiły o obligatoryjnym elemencie pozwolenia na budowę tymczasowych obiektów budowlanych: ustalenie terminu.
Pod pojęciem terminu rozumie się zastrzeżenie dodatkowe czynności prawnej, przez który jej skutek zostaje ograniczony w czasie. Termin różni się od warunku tym, że jest to zdarzenie zawsze pewne, a zatem brak jest elementu niepewności. Termin może być określony bądź przez wskazanie ściśle określonej daty lub przez określenie okresu /np. w ciągu dni, tygodni, miesięcy, lat/.
W zaskarżonym wyroku Sąd dokonał w pełni prawidłowej wykładni przyjętego w obowiązujących w dniu wydania pozwolenia na budowę rozwiązania ustanawiającego obligatoryjność określenia w pozwoleniu na budowę terminu przez wskazanie konkretnej daty lub okresu, do którego będą mogły istnieć obiekty tymczasowe. Zastosowane w pozwoleniu na budowę określenie: "do czasu realizacji zamierzeń inwestycyjnych na tym terenie" nie wypełnia obligatoryjnego elementu określenia przez wskazanie daty lub okresu terminu istnienia tymczasowego obiektu budowlanego. Jest to odesłanie do zdarzenia przyszłego, niepewnego, co nie odpowiada regułom ustalenia terminu.
W zaskarżonym wyroku Sąd dokonał w pełni prawidłowej wykładni i zastosowania art. 156 par. 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Realizacja pozwolenia na budowę powoduje wyłącznie skutki faktyczne, a nie nieodwracalny skutek prawny, mogą być bowiem zniesione na drodze postępowania administracyjnego przez uchylenie /zmianę/, stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, co wywołuje następstwa materialnoprawne w zakresie przyznanego uprawnienia lub obowiązku administracyjnoprawnego.
Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego. Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270/ wyczerpująco reguluje postępowanie przed sądem administracyjnym, nie odsyłając do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie można, nawet przyjmując że sąd jest związany art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego, skutecznie zarzucić naruszenie art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego, a to z tego względu, iż Sąd związany zasadą praworządności nie może wyłączyć jej stosowania ze względów słusznościowych, celowościowych.
W tych stanie rzeczy skoro skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw, na mocy art. 184 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.