Tezy
Przerwanie budowy na czas dłuższy niz dwa lata oraz podjęcie robót budowlanych bez ustanowienia kierownika budowy i prowadzenie tych robót bez dziennika budowy nie jest istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę w rozumieniu art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 199Prawo budowlane (DZ. U. 2006, Nr 156, poz. 1118 ze zm.).
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędzia NSA Leszek Kiermaszek /spr./ Protokolant Anna Jusińska po rozpoznaniu w dniu 11 września 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 maja 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 168/06 w sprawie ze skargi A. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji nakazującej przedłożenie dokumentacji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego kwotę 400 (słownie: czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 168/06, oddalił skargę wniesioną przez A. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji nakazującej H. i A. S. w określonym terminie przedłożenie dokumentacji powykonawczej dotyczącej budynku mieszkalnego w zabudowie szeregowej, usytuowanego na nieruchomości położonej w Ł. przy ulicy W.
W uzasadnieniu tego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny przytoczył następujący stan faktyczny sprawy: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją z dnia [...] nr [...], działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), nakazał H. i A. S. przedłożenie w terminie do dnia 30 września 2004 r. inwentaryzacji geodezyjnej oraz projektu budowlanego zamiennego budynku mieszkalnego w zabudowie szeregowej na nieruchomości położonej w Ł. przy ulicy W. Wydanie tej decyzji nastąpiło po stwierdzeniu istotnego odstąpienia przez inwestorów od zatwierdzonego projektu budowlanego i innych warunków pozwolenia na budowę, które polegały na przerwaniu budowy budynku mieszkalnego na okres dłuższy niż dwa lata oraz budowy szklarni przydomowej bez wymaganego dziennika budowy. Uprzednio zaś decyzją z dnia 3 grudnia 2003 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł sprzeciw w sprawie zawiadomienia inwestorów o
zamiarze przystąpienia do użytkowania obiektu. Na skutek odwołania A. S. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] nr [...] uchylił decyzję organu I instancji w części dotyczącej terminu wykonania nałożonego obowiązku ustalając nowy termin na dzień 30 listopada 2004 r., a w pozostałym zakresie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że A. S. złożył podanie o stwierdzenie nieważności wymienionej wyżej decyzji z dnia
[...] Po rozpoznaniu tego wniosku Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] nr [...], działając w oparciu o przepisy art. 157 § 1 i 2 oraz art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 kpa odmówił stwierdzenia nieważności tej decyzji. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ wskazał, że w toku prowadzonego postępowania nie stwierdzono, aby wydanie decyzji z dnia 3 sierpnia 2004 r. nastąpiło z naruszeniem prawa dającym podstawę do stwierdzenia jej nieważności. Nałożenie na inwestorów określonych obowiązków było konsekwencją wniesienia przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego sprzeciwu w sprawie zamiaru przystąpienia do użytkowania obiektu po stwierdzeniu istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego i innych warunków pozwolenia na budowę, tj. przerwaniu budowy budynku mieszkalnego na okres dłuższy niż dwa lata oraz prowadzeniu budowy szklarni przydomowej bez dziennika budowy. W takiej sytuacji organ nadzoru budowlanego obowiązany jest wydać decyzję na podstawie art. 51 ust. 1
pkt 3 ustawy Prawo budowlane.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, na skutek wniosku A. S., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] nr [...] utrzymał w mocy swoją poprzednią decyzję. W pisemnych motywach rozstrzygnięcia organ powtórzył argumentację zaprezentowaną w poprzedniej decyzji, poszerzając ją o ustosunkowanie się do zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W szczególności organ nie uznał zasadności twierdzeń A. S. jakoby przerwa w budowie nie trwała dwa lata, gdyż była ona kontynuowana systemem gospodarczym. Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decydujące znaczenie mają w tej kwestii wpisy w dzienniku budowy, które jednoznacznie świadczą o tym, iż przerwa ta trwała ponad dwa lata.
Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł A. S. domagając się jej uchylenia. W jej uzasadnieniu skarżący wskazał, że w dniu 20 listopada 2003 r. złożył zawiadomienie o zakończeniu budowy, a decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego została wydana dopiero w dniu 23 lutego 2004 r., a zatem po upływie trzech miesięcy od złożenia zawiadomienia. Zdaniem skarżącego takie działanie organu nadzoru budowlanego stanowi naruszenie art. 54 ustawy Prawo budowlane, gdyż organ nie zajął stanowiska w ustawowym terminie, a co za tym idzie wydana przezeń decyzja nie wywarła skutków prawnych. W odpowiedzi na tę skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę stwierdził, że postępowanie nadzwyczajne, którym jest niewątpliwie postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, ma na celu zbadanie, czy określona decyzja nie jest dotknięta jedną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 kpa. Wynik tego postępowania nie może zatem rozstrzygać konkretnej sprawy co do meritum. W przekonaniu Sądu wniosek A. S. wskazywał na możliwość naruszenia przepisu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, a więc wydanie przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego swojej decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Z tego rodzaju sytuacją można się spotkać wówczas, gdy treść decyzji pozostaje w oczywistej i wyraźnej sprzeczności z treścią przepisu, a charakter tego naruszenia sprawia, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Tego rodzaju naruszeniem nie jest natomiast błędna wykładnia przepisu, o ile tylko wykładnia taka jest wynikiem istnienia możliwości różnych
interpretacji określonej normy. W poddanym ocenie Sądu postępowaniu Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. skutecznie wniósł sprzeciw w związku z ustaleniem, iż zgłoszony do użytkowania obiekt budowlany został wzniesiony z naruszeniem warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Konsekwencją zgłoszenia sprzeciwu, zgodnie z art. 55 Prawa budowlanego, była konieczność uzyskania przez inwestora pozwolenia na użytkowanie, a wobec tego organ zobligowany był do wydania decyzji w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. W postępowaniu tym nie sposób dopatrzeć się rażącego naruszenia prawa, a zatem zasadnie w zaskarżonej decyzji stwierdzono, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 3 sierpnia 2004 r.
Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną wniósł A. S. Zaskarżając wyrok w całości z powołaniem się na podstawy z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wnoszący skargę kasacyjną domagał się uchylenia tego wyroku i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Pełnomocnik wnoszącego skargę kasacyjną podniósł zarzuty:
- naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 3, art. 59 c ust. 1, art. 59 d ust. 1 i art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w związku z art. 44 Kodeksu postępowania administracyjnego,
- naruszenia przepisów postępowania - art. 135 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, art. 106 § 3 w związku z art. 141 § 4 tej ustawy oraz art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy w związku z art. 75, 77, 78 i 80 Kpa.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał, że Sąd pierwszej instancji niewłaściwie zastosował art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, skoro strona przedstawiła dowody, iż nie nastąpiło istotne odstępstwo od warunków udzielonego pozwolenia na budowę. Niewłaściwe zastosowanie art. 54 ust. 1 Prawa budowlanego w związku z art. 44 Kpa polegało na podtrzymaniu argumentacji przedstawionej przez organ prowadzący postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności dotyczącej kwestii terminowego wydania decyzji z dnia 3 grudnia 2003 r., gdy tymczasem strona przedstawiła dowody świadczące o tym, że wydanie tej decyzji nastąpiło już po terminie przewidzianym w przepisach prawa. Z kolei zarzut naruszenia art. 59 c ust. 1 ustawy Prawo budowlane sprowadzał się do zakwestionowania ustalenia, iż organ nadzoru budowlanego przeprowadził obowiązkową kontrolę budynku w zakreślonym prawem terminie. Wreszcie niewłaściwe zastosowanie art. 59 d ust. 1 ustawy Prawo budowlane miało polegać na błędnym przyjęciu, iż organ nie
ma obowiązku sporządzenia protokołu kontroli w dwóch egzemplarzach, z których jeden winien być doręczony stronie, niezwłocznie po przeprowadzeniu kontroli. .
Zarzut naruszenia wskazanych w petitum skargi kasacyjnej przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uzasadniony został tym, iż niedopuszczalne było oddalenie skargi w sytuacji, gdy w innym postępowaniu przed tym Sądem (sprawa oznaczona sygn. akt VII SA/Wa 167/06) wyrokiem z dnia
24 maja 2006 r. uchylona została decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia 3 grudnia 2003 r. Sąd pierwszej instancji nie wziął przy tym pod uwagę przedłożonych przez stronę dowodów, w szczególności zaś oświadczenia kierownika budowy, iż przerwa w budowie domu nie miała miejsca. Ponadto Sąd bezzasadnie nie uwzględnił skargi pomimo naruszenia przez organy szeregu przepisów Kpa (art. 75, art. 77, art. 78 i art. 80). Zdaniem autora skargi kasacyjnej doprowadziło to do uznania, iż organy nadzoru budowlanego nie mają obowiązku poszukiwania dowodów służących ustaleniu prawdy obiektywnej, a tym samym mogą uchylać się od obowiązku wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz badania całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna, która oparta została o obie podstawy kasacyjne z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., jest usprawiedliwiona, chociaż nie wszystkie z postawionych zarzutów okazały się zasadne.
W pierwszej kolejności odnieść się należy do zarzutu naruszenia przez Sąd
I instancji wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania sądowego. Naruszenie art. 135 P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. autor skargi kasacyjnej upatruje w tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny, w wyniku przeprowadzonej kontroli, nie mógł oddalić skargi w sytuacji, gdy w innym postępowaniu tenże Sąd wyrokiem z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 167/06 uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia 3 grudnia 2003 r. o wniesieniu sprzeciwu w sprawie zawiadomienia o zakończeniu budowy i zamiarze przystąpienia do użytkowania obiektów (budynku mieszkalnego i szklarni przydomowej). Przede wszystkim stwierdzić przyjdzie, że powołanym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wbrew wywodom skarżącego, nie wyeliminował z obrotu prawnego wskazanej decyzji organu nadzoru budowlanego, lecz uchylił decyzje Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, wydane w postępowaniu nadzwyczajnym, w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji [...]
Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego
z dnia 1 kwietnia 2004 r., którą utrzymana została w mocy decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia 3 grudnia 2003 r. w sprawie sprzeciwu. Wnoszący skargę kasacyjną czyniąc Sądowi I instancji zarzut naruszenia art. 135 P.p.s.a. nie wskazał, w odniesieniu do którego z prowadzonych postępowań w granicach przedmiotowej sprawy Sąd winien był zastosować przewidziane w ustawie środki w celu usunięcia naruszenia prawa, nie podjął również próby wykazania, że zastosowanie tych środków było niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy. Spełnienie zaś tych przesłanek warunkuje stosowanie środków, o których mowa w art. 135 P.p.s.a. i to tylko w razie uwzględnienia skargi.
Chybiony okazał się również zarzut naruszenia art. 106 § 3 P.p.s.a. Sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta, zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269
ze zm.), sprawowana jest co do zasady w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Zasadniczo nie jest więc możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed właściwym sądem administracyjnym, który kontrolę przeprowadza na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym zakończonym wydaniem zaskarżonego aktu. Od tej zasady przepis art. 106 § 3 P.p.s.a. wprowadza wyjątek, a zgodnie z treścią tego przepisu sąd może z urzędu lub na wniosek strony przeprowadzić dowody wyjaśniające, lecz tylko z dokumentów i to tylko wówczas, gdy jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Wnoszący skargę kasacyjną nie wskazuje jakie konkretnie dowody z dokumentów nie zostały przeprowadzone przez Sąd pierwszej instancji, powoływanie się zaś z kolei na oświadczenie kierownika budowy stwierdzające, iż budowa budynku mieszkalnego nie została przerwana na okres dłuższy niż dwa lata jest o tyle chybione, skoro dowód z tego dokumentu
został przeprowadzony w postępowaniu administracyjnym i nie zachodziła potrzeba jego uzupełniającego przeprowadzenia w postępowaniu sądowym.
Nie do odparcia natomiast okazał się zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a., który określa przedmiotowy zakres uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego. W myśl tego przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu faktycznego sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej uzasadnienie. Dodatkowo uzasadnienie wyroku uwzględniającego skargę powinno zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Z regulacji tej wynika, że uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego pełni niezwykle doniosłą rolę, gdyż uzewnętrznia stanowisko sądu w następstwie przeprowadzonej kontroli legalności zaskarżonego aktu administracyjnego w konkretnej sprawie, ponadto zaś umożliwia dokonanie właściwej kontroli instancyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny w granicach wyznaczonych treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. Słusznie zarzuca wnoszący skargę kasacyjną, że pisemne motywy zaskarżonego wyroku nie w pełni odpowiadają konstrukcji
prawidłowego uzasadnienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w swych rozważaniach ograniczył się jedynie do zaakceptowania stanowiska Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który jako założenie przyjął, iż skoro inwestorzy dopuścili się istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego i innych warunków pozwolenia, czego wyrazem jest skuteczne wniesienie sprzeciwu, to decyzjom organów nadzoru budowlanego wydanych na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane
(Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), zwanej dalej ustawą Prawo budowlane, nie można przypisać "cech rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156
§ 1 pkt 2 kpa". Wypowiadając tak jednoznaczny pogląd należało jednak uprzednio zbadać, czy ustalenia faktyczne stwarzały podstawę do przyjęcia, że inwestorzy dopuścili się istotnego odstępstwa, co z kolei dopiero warunkowało dopuszczalność wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, czego Sąd I instancji nie uczynił. Nie zwrócił również Sąd dostatecznej uwagi na to, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] i poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] przyjął, że przerwanie budowy budynku mieszkalnego na czas dłuższy niż dwa lata oraz prowadzenie robót budowlanych przy budowie szklarni przydomowej bez dziennika budowy oraz kierownika budowy stanowi istotne odstępstwo w rozumieniu art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Akceptując takie stanowisko organu należało szczegółowo je umotywować, gdyż - o czym poniżej - na tym tle
wyłania się zagadnienie prawne, mające znaczenie dla wyniku sprawy, zatem także dla oceny legalności zaskarżonych decyzji.
Nie odniósł się również Sąd I instancji do tych stwierdzeń zawartych w uzasadnieniu decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], co także przemilczał organ, którego decyzje zaskarżono, że skoro doszło do przerwania budowy budynku mieszkalnego na czas dłuższy niż dwa lata pozwolenie na budowę wygasło, stąd bezprzedmiotowa staje się ocena charakteru odstępstw, przede wszystkim czy noszą cechę odstępstwa istotnego. W tym kontekście rozważenia wymagało, czy ma jakiekolwiek znaczenie fakt, że inwestorzy mieli dopuścić się także odstępstwa polegającego na zmianie obrysu budynku (poszerzenia budynku od strony wschodniej o 34 cm), co pozostało poza sferą rozważań tak organu, a w ślad za nim także Sądu I instancji. Wreszcie nie sposób nie dostrzec, że przedmiotem postępowania nieważnościowego była ocena, czy wymienione na wstępie decyzje organów nadzoru budowlanego dotknięte są wadą kwalifikowaną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, zatem czy naruszają prawo w sposób rażący. Z
niezrozumiałych więc powodów Sąd I instancji zaakceptował również stanowisko i pogląd Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w odniesieniu do wykonanych robót przy budowie szklarni przydomowej, skoro w decyzjach Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] oraz późniejszej [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] wyraźnie stwierdzono, że nakaz wykonania inwentaryzacji geodezyjnej oraz projektu budowlanego zamiennego dotyczy wyłącznie budynku mieszkalnego, zaś kwestia oceny skutków prawnych robót wykonanych, według organu, niezgodnie z przepisami przy budowie szklarni przydomowej będzie przedmiotem odrębnego postępowania.
Dotychczasowe rozważania dostarczają wystarczających podstaw do uznania, że wskutek stwierdzonych uchybień odnoszących się do podstawy faktycznej i prawnej oraz jej uzasadnienia przedstawionych w pisemnych motywach zaskarżonego wyroku, Sąd I instancji dopuścił się naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a.,
a to naruszenie mogło mieć wpływ i to istotny na wynik sprawy jakim była ocena legalności kontrolowanych decyzji w postępowaniu nieważnościowym.
Usprawiedliwionym okazał się również zarzut naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, realizowany w ramach podstawy kasacyjnej naruszenia prawa materialnego, tyle tylko, że z powodu błędnej wykładni tego przepisu, nie zaś niewłaściwego zastosowania, jak twierdzi autor skargi kasacyjnej. Z brzmienia powyższej materialnoprawnej normy wynika, że przepis ten w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organy stwarzał podstawę, w przypadku stwierdzenia istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę do nałożenia na inwestora obowiązku sporządzenia i przedstawienia w określonym terminie projektu budowlanego zamiennego oraz w razie potrzeby wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem. Obowiązkiem inwestora jest rozpoczęcie robót budowlanych przy budowie obiektu budowlanego na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane) oraz
prowadzenia tych robót w okresie ważności pozwolenia i zgodnie z ustaleniami i warunkami tego pozwolenia oraz projektem budowlanym. Istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne, jednakże tylko po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę (art. 36a ust. 1 ustawy Prawo budowlane). Ustawodawca w przepisach ustawy Prawo budowlane nie zamieścił wprost definicji legalnej pojęcia "istotnego odstępstwa", tak jak to uczynił w art. 3 w odniesieniu do innych zwrotów prawnych. Jednakże poprzez wskazanie w art. 36a ust. 5, iż nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę (niewymagające uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę) jest dopuszczalne, o ile nie dotyczy kwestii szczegółowo wymienionych w tym przepisie, wprowadził do tekstu prawnego negatywny katalog odstępstw pozwalający na zdefiniowanie odstępstw, noszących cechy odstępstwa istotnego. W związku z tym należy przyjąć,
że jeśli odstępstwo dotyczy zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu, charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego i kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji, zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne, zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a nadto gdy wymaga uzyskania opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów, wymaganych przepisami szczególnymi, to w takich przypadkach mamy do czynienia z istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Oznacza to, że wbrew temu co przyjął Sąd I instancji przerwanie budowy na czas dłuższy niż dwa lata oraz podjęcie robót budowlanych bez ustanowienia kierownika budowy i prowadzenia tych robót bez dziennika budowy nie jest istotnym odstąpieniem
od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę w rozumieniu art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. W pierwszym przypadku, zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, przerwanie budowy na czas dłuższy niż dwa lata powoduje, że decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa.
W drugim natomiast, wykonywanie robót budowlanych bez ustanowionego kierownika budowy i bez dziennika budowy stanowi niedopełnienie wymagań zawartych w art. 42 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane, co objęte jest penalizacją i mieści się w katalogu wykroczeń zawartego w art. 93 tej ustawy (pkt 4). Skoro więc naruszenie wymienionych wymagań ustawy Prawo budowlane zostało potraktowane przez Sąd I instancji jako istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę w rozumieniu art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy, to logicznym jest wniosek, iż Sąd ten dokonał błędnej wykładni tego przepisu. Tym samym dopuścił się naruszenia powyższej materialnoprawnej normy, a w konsekwencji z powodu wadliwego rozumienia tego przepisu za dowolny należy uznać pogląd Sądu I instancji, iż decyzje organów nadzoru budowlanego, podjęte na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane nie zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa.
Odnosząc się do pozostałych zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną naruszenia przepisów art. 54 ust. 1, art. 59 c ust. 1 i art. 59 d ust. 1 ustawy Prawo budowlane należy stwierdzić, iż Sąd I instancji w trakcie sądowej kontroli nie stosował tych przepisów, nie mógł się więc dopuścić ich naruszenia tak w zakresie błędnej wykładni, jak i niewłaściwego zastosowania.
Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Jednocześnie, z mocy art. 203 pkt 1 P.p.s.a., zasądzono od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, które obejmują wynagrodzenie pełnomocnika procesowego - radcy prawnego oraz opłatę sądową (wpis od skargi kasacyjnej
i opłatę kancelaryjną od wniosku o sporządzenie uzasadnienia wyroku).