Tezy
Oczekiwanie na wydanie rozporządzenia wykonawczego do ustawy nie może stanowić przesłanki zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 par. 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego /Dz.U. 2000 nr 98 poz. 1071 ze zm./.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz, Sędziowie NSA Jan Bała, Edward Kierejczyk (spr.), Protokolant Anna Tomaka, po rozpoznaniu w dniu 8 czerwca 2005 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej N. S.A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 grudnia 2004 r. sygn. akt VI SA/Wa 67/04 w sprawie ze skargi N. S.A. w W. na postanowienie Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty z dnia 12 grudnia 2003 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego w przedmiocie usług telekomunikacyjnych 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od N. S.A. w W. na rzecz Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty 240 (dwieście czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę N S.A. w W. na postanowienie Prezesa Urzędu Telekomunikacji i Poczty z 12 grudnia 2003 r. w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego.
W motywach wyroku Sąd podał, że N.T.T. S.A. (poprzedniczka N. S.A.) w dniu 28 sierpnia 2003 r. wystąpiła do Prezesa URTiP o zawieszenie w trybie art. 44 ust. 2 ustawy z 21 lipca 2000 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz.U. Nr 73, poz. 852 ze zm.) określonych w art. 43 ust. 2a tej ustawy uprawnień abonentów do zachowania przydzielonego numeru przy zmianie operatora świadczącego usługi, do czasu wydania aktów wykonawczych, dotyczących korzystania przez abonentów z tych uprawnień - rozporządzeń przewidzianych w jej art. 43 ust. 4 i w art. 88 ust. 2 pkt 2. Zdaniem wnioskodawcy brak tych rozporządzeń wykonawczych, które mają określić szczegółowe warunki korzystania przez abonentów z uprawnień obejmujących m.in. możliwość żądania zmiany lub zachowania przydzielonego mu numeru telefonu, uniemożliwia operatorowi (N.) określenie swoich zadań i obowiązków w tym zakresie.
N. wniosła jednocześnie o zawieszenie postępowania administracyjnego w sprawie z jej wniosku o zawieszenie realizacji wspomnianych uprawnień abonentów, do czasu wydania rozporządzeń wykonawczych. Powołała się na treść art. 97 § l pkt 4 k.p.a. argumentując, że wydanie tych aktów prawnych stanowiłoby rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego w rozumieniu tego przepisu.
Prezes URTiP postanowieniem z dnia 27 października 2003 r., nr [...], zawiesił postępowanie na podstawie art. 98 § l k.p.a., tj. na wniosek strony. W uzasadnieniu postanowienia podkreślił, że rozporządzenie wykonawcze do ustawy jest aktem stanowienia prawa, a nie aktem indywidualnym i w związku z tym nie może zostać uznane za rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 97 § l pkt 4 k.p.a. W ocenie organu takie rozstrzygnięcie może nastąpić jedynie w drodze decyzji lub innego aktu indywidualnego, wydanego na skutek postępowania prowadzonego przed sądem lub właściwym w sprawie organem. Dlatego też za podstawę zawieszenia postępowania w tej sprawie organ przyjął art. 98 § l k.p.a.
Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Prezes URTiP postanowieniem z 12 grudnia 2003 r. nr [...] uchylił swoje postanowienie z 27 października 2003 r. i odmówił zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § l pkt 4 k.p.a. Uznał, że skoro skarżąca zakwestionowała zawieszenie postępowania na podstawie art. 98 § l k.p.a., a w sprawie nie zachodzą okoliczności uzasadniające zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § l pkt 4 k.p.a., to postanowienie z 27 października 2003 r. należało uchylić.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie N. S.A. wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia Prezesa URTiP z dnia 12 grudnia 2003 r., zarzucając organowi rażące naruszenie prawa przez błędną wykładnię art. 97 § l pkt 4 k.p.a. polegającą na bezzasadnym przyjęciu, że rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego, o którym mowa w tym przepisie, nie może być dokonane w formie rozporządzenia wykonawczego do ustawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę N. na to postanowienie uznał, że postanowienie nie narusza art. 97 § l pkt 4 k.p.a. Nie uchybia też innym przepisom postępowania, w szczególności art. 7, art. 77 § l, art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. w stopniu, jakim mogłoby to mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Sąd przyjął, powołując się na dotychczasowe orzecznictwo NSA, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § l pkt 4 k.p.a. są kwestie (zagadnienia) prawne, które ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej przesłanki wydania decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Obowiązek wyjaśnienia sprawy pod względem faktycznym i prawnym należy do organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie. Trzeba zatem przyjąć, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu tego przepisu może być tylko zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu i zagadnienie to może być odrębnym przedmiotem postępowania przed takim organem lub sądem. Z przepisu art. 97 § l pkt 4 wynika, że zagadnienie wstępne to kwestia, która nie była jeszcze przedmiotem postępowania przed właściwym organem, albo postępowanie dotyczące rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego nie zakończyło się jeszcze prawomocnym (ostatecznym) orzeczeniem.
Sąd podzielił stanowisko organu, że nie można uznać, iż rozporządzenie wydane przez ministra właściwego do spraw łączności, na podstawie delegacji zawartych w art. 43 ust. 4 i art. 88 ust. 2 pkt 2 ustawy - Prawo telekomunikacyjne, rozstrzyga w sposób wiążący o prawach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu, w tym przypadku spółki N. S.A. Rozporządzenie jest bowiem aktem stanowienia prawa i nie precyzuje w sposób indywidualny obowiązków spółki. Rozporządzenie ministra nie może zatem być rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, warunkującym rozpatrzenie sprawy o zawieszenie uprawnień abonentów.
W skardze kasacyjnej wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego N. S.A. zarzuciła wyrokowi WSA w Warszawie naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na bezzasadnej odmowie uwzględnienia skargi i tym samym odmowie stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia Prezesa URTiP, wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 145 § l pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), zwanej dalej p.p.s.a., w związku z art. 156 § l pkt 2 oraz art. 97 § l pkt 4 k.p.a.
W uzasadnieniu skarżąca podkreśliła, że brak wskazanych przepisów wykonawczych, niewątpliwie wpływa na określenie jej obowiązków w sposób uzasadniający tezę, że bez wydania tych rozporządzeń nie sposób rozstrzygnąć spornej sprawy. Nie znajduje też oparcia w brzmieniu art. 97 § l pkt 4 k.p.a. pogląd Sądu, że rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego może mieć wyłącznie formę decyzji lub innego aktu indywidualnego. Przepis ten w żaden sposób nie zawęża zakresu tego rozstrzygnięcia do aktów indywidualnych. Uznanie rozporządzenia za rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego w żaden sposób nie burzy też założenia o racjonalności ustawodawcy. Skoro właściwy minister obowiązany jest wydać rozporządzenie, bez którego nie można załatwić sprawy administracyjnej, to konieczne jest zawieszenie postępowania w tej sprawie. Wprawdzie brak rozporządzenia jako przesłanka obligatoryjnego zawieszenia postępowania ma charakter wyjątkowy, to jednak mieści się w zakresie unormowanym przez art. 97 § l pkt 4 k.p.a.
Z niewydanych rozporządzeń bezpośrednio mają wynikać dla skarżącej obowiązki pozostające w bezpośrednim związku z przygotowaniem się do realizacji uprawnień abonenckich. Okoliczność, że adresat tych obowiązków nie będzie oznaczony w rozporządzeniu indywidualnie, nie ma znaczenia dla sprawy. Z punktu widzenia adresata skutek w postaci powstania określonych obowiązków będzie dokładnie taki sam, jak w przypadku ich nałożenia aktem indywidualnym. Różnica sprowadza się do tego, że w przypadku nałożenia obowiązków aktem normatywnym, nie wymagającym konkretyzacji w drodze aktu administracyjnego, takie same obowiązki nakładane są równocześnie na inne podmioty.
Zdaniem skarżącej powołane przez Sąd I instancji orzecznictwo jest nieadekwatne do stanu sprawy. Dbałość o jednolitą linię orzecznictwa nie może stanowić pierwszeństwa przed treścią normy prawnej. Tymczasem art. 97 § l pkt 4 brzmi jednoznacznie, a próba zawężenia pojęcia zagadnienia wstępnego nie ma również żadnego uzasadnienia celowościowego. Organ prowadzący postępowanie nie zakwestionował faktu, że bez wydania rozporządzeń załatwienie sprawy nie jest możliwe, gotów był zawiesić postępowanie na wniosek strony, tracąc tym samym kontrolę nad możliwością późniejszego podjęcia tego postępowania. Takie działanie organu opiera się na fikcyjnym założeniu, że nie istnieje problem rażącej bezczynności właściwego ministra, stanowiącej delikt konstytucyjny, uniemożliwiający załatwienie sprawy.
Prezes URTiP wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Podtrzymał dotychczasową argumentację dotyczącą zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Istnienie w sprawie zagadnienia wstępnego wynika bądź wprost z przepisów prawa materialnego, bądź może zostać ustalone w toku postępowania. Zagadnienie wstępne rozstrzygane jest na drodze postępowania przed właściwym organem lub sądem, zakończonego wydaniem stosownego rozstrzygnięcia, zawsze w indywidualnej sprawie. Nie sposób uznać za zagadnienie wstępne zdarzenia ze sfery stanowienia prawa, ponieważ stanowienie prawa dotyczy wyznaczania powszechnych, a nie indywidualnych reguł zachowań, a także z uwagi na właściwy mu brak waloru trwałości, charakterystycznego dla rozstrzygnięć właściwych organów lub sądów w sprawach indywidualnych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Oceniana skarga kasacyjna spełnia wprawdzie wymogi określone w art. 176 p.p.s.a., ale sposób jej uzasadnienia wskazuje na nieznajomość trybu realizacji obowiązków operatora, uprawnień abonentów i przedmiotu postępowania administracyjnego, wynikających z przepisów Prawa telekomunikacyjnego. Przypomnienie tych unormowań pozwoli na ustosunkowanie się do jej zarzutu naruszenia w wyroku WSA przepisów postępowania (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 i art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.
Wg art. 43 ust. 2a Prawa telekomunikacyjnego abonent stacjonarnej publicznej sieci telefonicznej może żądać zachowania przydzielonego numeru przy zmianie operatora świadczącego usługi, w przypadku numerów powiązanych z danym obszarem uprawnienie to ogranicza się do obszaru strefy numeracyjnej, a do udostępnienia numeracji pomiędzy operatorami stosuje się art. 101. Określone w ten sposób uprawnienia abonenta, wynikające z mocy samego prawa, muszą być wykonane przez operatora. Może on jednak skorzystać z dopuszczonego w art. 44 ust. 2 trybu ubiegania się o zmianę sposobu realizacji powyższego uprawnienia abonenta. W świetle tego przepisu Prezes URTiP na wniosek operatora sieci telefonicznej, może w drodze decyzji, na czas określony, zawiesić realizację lub ograniczyć zakres realizacji uprawnienia, o którym mowa w art. 43, jeżeli techniczne możliwości sieci wnioskodawcy nie pozwalają na realizację uprawnienia w całości lub części, określając harmonogram przystosowania tej sieci do realizacji uprawnienia
objętego wnioskiem. Samo wszczęcie postępowania przewidzianego w art. 44 ust. 2 nie zwalnia operatora z wykonania tych uprawnień abonenta, podobnie jak i zawieszenie w tej sprawie postępowania administracyjnego, gdyby nawet teoretycznie z tego skorzystano.
W piśmie N.T.T. S.A. z dnia 28 sierpnia 2003 r. sformułowany został wniosek o zawieszenie realizacji uprawnień abonentów określonych w art. 43 ust. 2a z powodu niewydania rozporządzeń przewidzianych w art. 43 ust. 4 i w art. 88 ust. 2 pkt 2, a także wniosek o zawieszenie postępowania administracyjnego w tej sprawie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. do czasu wydania obu rozporządzeń. W rezultacie zaistniało utrzymujące się również w skardze kasacyjnej nieodróżnianie istoty uprawnień i obowiązków wynikających z mocy samego prawa, kształtowania ich decyzją wydaną w postępowaniu administracyjnym oraz postępowania wpadkowego w rozumieniu przesłanki zawieszenia postępowania z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., którego przedmiotem jest wyłącznie rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, potrzebnego do wydania decyzji w tzw. sprawie głównej. Trzeba więc przypomnieć, w art. 43 ust. 4 upoważniono ministra właściwego do spraw łączności do określenia w drodze rozporządzenia szczegółowych warunków
korzystania przez abonentów z uprawnień, o których mowa w ust. 1-3, z uwzględnieniem dostępności usług telekomunikacyjnych, możliwości technicznych publicznych sieci telefonicznych oraz istniejących zasobów numeracji. Ponadto w art. 88 ust. 2 pkt 2 przewidziano dla tego ministra możliwość określenia, w drodze rozporządzenia, szczegółowych wymagań technicznych i eksploatacyjnych dla urządzeń telekomunikacyjnych oraz sieci telekomunikacyjnych.
Dopiero przy rozpatrywaniu wniosku o zawieszenie realizacji uprawnień abonentów, do czego jeszcze nie doszło, Prezes URTiP będzie oceniał, czy i z jakich powodów techniczne możliwości sieci N. nie pozwalają na realizację tych uprawnień przewidzianych w art. 43 ust. 2a. Ta ocena niewątpliwie obejmie ewentualny wpływ niewydania obu rozporządzeń na możliwość realizacji uprawnień abonentów, skoro jest to jedyna argumentacja podana w uzasadnieniu wniosku.
W tej sprawie od początku nie było zagadnienia wstępnego, którego rozstrzygnięcie wymagałoby zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zarówno przy rozstrzyganiu sprawy przez organ, jak i przy rozstrzyganiu łączącego się z nią zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd - jeżeli ono występuje - dochodzi do aktu stosowania prawa przez odnoszenie jego norm do ustalonego stanu faktycznego. Tworzenie prawa następuje zaś w innym, sformalizowanym procesie legislacyjnym.
Z tych i wcześniej ukazanych powodów w żadnym razie nie można było traktować oczekiwanego wydania obu rozporządzeń jako rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, do którego nawiązuje art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Ta uwaga odnosi się do utożsamiania przez N. w postępowaniu administracyjnym i sądowym czynności stosowania prawa z jego tworzeniem.
Powyższa argumentacja nie została wprawdzie dostrzeżona w motywach zaskarżonego wyroku, lecz nie doszło w nim do zarzucanego w skardze kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy. W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 i art. 204 pkt 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.