Tezy
Skoro przesłanka prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej, jako niepowodująca zawieszenia wypłaty renty strukturalnej, została wprowadzona do par. 15 ust. 1 pkt. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na uzyskiwanie rent strukturalnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich /Dz.U. nr 114 poz. 1191 ze zm./ z dniem 11 listopada 2005 r., to wobec braku przepisów przejściowych w rozporządzeniu zmieniającym z dnia 5 października 2005 r. /Dz.U. nr 211 poz. 1759/ nie może ona odnosić się do zdarzeń, które nastąpiły przed dniem 11 listopada 2005 r. ani mieć wpływu na decyzje ostateczne o zawieszeniu wypłaty renty wydane przed tym dniem.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędziowie NSA Jan Kacprzak (spr.) Edward Kierejczyk Protokolant Małgorzata Suchocka po rozpoznaniu w dniu 6 czerwca 2006 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej W. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 8 grudnia 2005 r. sygn. akt I SA/Bd 570/05 w sprawie ze skargi W. Z. na decyzję Dyrektora Kujawsko-Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 20 lipca 2005 r. Nr [...] w przedmiocie środków z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną 2. zasądza od skarżącego W. Z. na rzecz Dyrektora Kujawsko-Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa kwotę 120 zł (sto dwadzieścia złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 8 grudnia 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę W. Z. złożoną na decyzję Dyrektora Kujawsko-Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 20 lipca 2005 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. z dnia 1 czerwca 2005 r. o zawieszeniu wypłaty renty strukturalnej, wydaną na podstawie § 15 ust. 1 pkt rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na uzyskiwanie rent strukturalnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. Nr 114, poz. 1191) oraz art. 5 a ust. 2 ustawy z dnia 29 grudnia 1993 r. o utworzeniu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U. z 2005 r. Nr 31 poz. 264).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, oddalając skargę, podzielił stanowisko rozstrzygających w sprawie organów, które orzekały na podstawie § 15 ust. 1 pkt 1 cytowanego rozporządzenia, w brzmieniu wówczas obowiązującym, zgodnie z którym wypłata renty strukturalnej ulega zawieszeniu, jeżeli uprawniony do renty strukturalnej podejmie zatrudnienie lub inną pracę zarobkową podlegającą obowiązkowi ubezpieczenia społecznego. Z powyższego przepisu wynikało, że osoba, która w dniu złożenia wniosku o rentę strukturalną podlegała ubezpieczeniu społecznemu rolników, a w dniu wydania decyzji o przyznaniu renty strukturalnej była objęta powszechnym ubezpieczeniem społecznym z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej, spełniała wymogi określone w rozporządzeniu co do uzyskania prawa do tej renty, lecz nie przysługiwała jej wypłata tej renty, dopóki nie zaprzestała prowadzenia tej działalności gospodarczej. Nieuprawnione było twierdzenie, że osoba, która podejmuje zatrudnienie lub inną pracę
zarobkową, po uzyskaniu prawa do renty, traci to prawo poprzez jego zawieszenie, natomiast osoba, która w dniu złożenia wniosku byłaby zatrudniona lub wykonywała inną pracę zarobkową mogłaby dalej uzyskiwać rentę i dodatkowe dochody. Takie rozwiązanie byłoby nie do pogodzenia z zawartą w Konstytucji zasadą równości (art. 2 i 32).
Zdaniem Wojewódzkiego Sądu uzasadnione jest odczytywanie normy prawnej zawartej w § 15 powołanego wyżej rozporządzenia w taki sposób, iż zawieszenie renty dotyczy wszystkich osób, które w trakcie pobierania renty były zatrudnione lub świadczyły inną pracę zarobkową, bez względu na to, czy okres zatrudnienia lub świadczenia innej pracy zarobkowej rozpoczął się w czasie otrzymywania renty, czy też wcześniej. Innymi słowy renta ulega zawieszeniu, jeżeli w trakcie jej pobierania rentobiorca jest zatrudniony lub świadczy inną pracę zarobkową. Brak jakichkolwiek racjonalnych argumentów dla odmiennego traktowania uprawnionych do renty ze względu na moment rozpoczęcia biegu zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.
Wojewódzki Sąd uznał, że także ze względu na cel przyznawania rent strukturalnych (wcześniejszych emerytur)
, jakim jest pomoc finansowa dla rolników, którzy zaprzestali działalności rolniczej, pochodząca z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej, nakierowana na rozwój obszarów wiejskich, przepis § 15 ust. 1 pkt 1 cyt. rozporządzenia powinien być rozumiany w ten sposób, że przewiduje zawieszenie renty także w przypadku zatrudnienia lub świadczenia innej pracy zarobkowej, których bieg rozpoczął się przed uzyskaniem uprawnienia do renty. Skoro renta podlega zawieszeniu z powodu podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, to tym bardziej świadczenie rentowe ulega zawieszeniu, gdy rentobiorca był zatrudniony lub świadczył inną pracę w dacie składania wniosku o przyznanie wcześniejszej emerytury.
W zakresie zarzutu dotyczącego przewlekłego działania organu w przedmiocie przyznania renty strukturalnej i komplikacji życiowych z tym faktem związanych, Sąd stwierdził, że nie mają one wpływu na poprawność zaskarżonej decyzji, której treścią było zawieszenie prawa do świadczenia, a nie jego przyznanie. Zwrócił również uwagę na to, że uzyskiwanie przez skarżącego dodatkowych dochodów z tytułu świadczenia usług taksówkowych nie rozpoczęło się w okresie oczekiwania na przyznanie świadczenia rentowego, ale trwało od maja 1989 r. Tak więc, uzyskiwanie dodatkowych dochodów, które spowodowały zawieszenie prawa do renty nie zostało zainicjowane w związku z długim procedowaniem organu przyznającego wcześniejszą emeryturę. Ewentualna szkoda związana z zarzucaną przewlekłością mogłaby stanowić jedynie przedmiot odrębnego postępowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny odnosząc się do argumentów strony skarżącej związanych ze zmianą treści § 15 ust. 1 pkt 1 cytowanego rozporządzenia, podniesionych w piśmie procesowym pełnomocnika skarżącego z dnia 8 grudnia 2005 r., zauważył, że zasadą jest, że każda zmiana przepisu prawnego działa na przyszłość. Jedynie w przypadku, gdy normodawca ustala wsteczne działanie danego unormowania, możliwe będzie objęcie znowelizowaną treścią przepisu zdarzeń zaistniałych przed wprowadzeniem do obrotu prawnego zmienionego zapisu. Sąd dodał, że w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalił się pogląd, iż w razie wątpliwości co do czasu obowiązywania ustawy, należy przyjąć, że każdy przepis normuje przyszłość, a nie przeszłość (por. wyrok NSA z dnia 4 grudnia 1995 r. SA/Ka 2160/94, M.Podat. 1996/11/345). W tej sprawie takich wątpliwości nie ma, co implikuje tezę o obowiązywaniu znowelizowanego § 15 ust. 1 pkt 1 dopiero od dnia 11 listopada 2005 r. Po
nowelizacji przepis ten stanowi, że wypłata renty strukturalnej ulega zawieszeniu, jeżeli uprawniony do renty strukturalnej jest zatrudniony lub wykonuje inną pracę zarobkową podlegającą obowiązkowi ubezpieczenia społecznego, z wyjątkiem prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej. Przepis ten uzupełniono zatem o zapis "z wyjątkiem prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej". Zdaniem Sądu brak jest jakiejkolwiek reguły interpretacyjnej przepisów prawa, która pozwalałaby przyjąć, że według pierwotnego brzmienia § 15 ust. 1 pkt 1, zawieszenie renty nie następowało w przypadku uzyskiwania przez rentobiorcę dochodów z pozarolniczej działalności gospodarczej. Wyjątek zamieszczony przez prawodawcę w § 15 ust. 1 pkt 1 obowiązuje od 11 listopada 2005 r. i może dotyczyć wyłącznie stanów faktycznych zaistniałych po wejściu w życie nowelizacji omawianego unormowania.
W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku skarżący W. Z. wniósł o jego uchylenie i rozpoznanie skargi, zarzucając Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu:
- naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu § 15 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na uzyskiwanie rent strukturalnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich,
- naruszenie przepisów postępowania poprzez niezastosowanie przepisu art. 155 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z dnia 30 sierpnia 2002 r. ( Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a.
Wnoszący skargę kasacyjną nie zgodził się z zastosowaną przez WSA wykładnią § 15 ust. 1 pkt 1 cyt. rozporządzenia z powołaniem się na zasadę równości, gdyż analiza poszczególnych przepisów rozporządzenia jednoznacznie wskazuje, że można mieć bardzo duże wątpliwości co do stosowania zasady równości podmiotów np. w § 3: renty strukturalne są przyznawane do wysokości limitu według kolejności otrzymania wniosków, czyli w myśl zasady: "kto pierwszy ten lepszy", a nie według zasady równości podmiotów spełniających identyczne kryteria. Ani ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej, ani też cytowane rozporządzenie nie gwarantują rolnikom, że w razie spełnienia określonych warunków uzyskają rentę strukturalną.
Skarżący podniósł, że celem ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. jest wspieranie obszarów wiejskich określonych w tej ustawie. Cytowane rozporządzenie dotyczy tylko jednego ze sposobów wspierania tego rozwoju - przyznawania rent strukturalnych. Zastosowana przez Wojewódzki Sąd wykładnia celowościowa § 15 ust. 1 pkt 1, w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 listopada 2005 r., stoi w wyraźnej sprzeczności z treścią tego przepisu obowiązującą po nowelizacji: "wypłata renty strukturalnej ulega zawieszeniu, jeżeli uprawniony jest zatrudniony lub wykonuje inną pracę zarobkową podlegającą obowiązkowi ubezpieczenia społecznego, z wyjątkiem prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej". Zdaniem skarżącego zmiana przepisu wykonawczego wskazuje jednoznacznie, że rolnik pobierający rentę strukturalną został zachęcony do dalszej aktywności zawodowej. Celem takiej nowelizacji było skierowanie tej aktywności poza działalność rolniczą.
Zdaniem skarżącego Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszył także przepisy postępowania - nie stosując przepisu art. 155 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd w jednym zdaniu odniósł się do zarzutu przewlekłego działania organu, stwierdzając, że fakt ten nie miał żadnego wpływu na poprawność zaskarżonej decyzji, z czym skarżący się nie zgadza z przyczyn wskazanych wyżej, pomimo stwierdzenia przewlekłości postępowania Sąd nie poinformował właściwych organów o uchybieniach, co winien wykonać, kierując odpowiednie postanowienie do organu; tym samym Sąd usankcjonował rażące naruszenia przepisów rozporządzenia przez Kierownika Biura Powiatowego, tj. § 20 ust. 4 i § 21 ust. 1 pkt 1, które zdaniem skarżącego zawierają terminy zawite do wydania stosownych decyzji.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W myśl art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania.
W niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania określona w art. 183 § 2 p.p.s.a.
Skarga kasacyjna wniesiona w rozpatrywanej sprawie oparta została na podstawie przewidzianej w przepisie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., a mianowicie zarzucono w niej naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię § 15 ust. 1 pkt 1 cytowanego rozporządzenia oraz naruszenie przepisów postępowania - art. 155 p.p.s.a.
Zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie, ponieważ Wojewódzki Sąd Administracyjny nie naruszył prawa materialnego - wskazanego wyżej przepisu rozporządzenia, ani też nie dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Jeżeli chodzi o zarzut naruszenia prawa materialnego, to w pierwszym rzędzie podnieść należy, że zmiana § 15 ust. 1 pkt 1 cyt. rozporządzenia dotyczy dwóch kwestii. Mianowicie, w pierwszej części tego przepisu sformułowanie: "podejmie zatrudnienie lub inną pracę zarobkową" zostało zastąpione sformułowaniem: "jest zatrudniony lub wykonuje inną pracę zarobkową", natomiast na końcu tego przepisu dodano nowe zdanie "z wyjątkiem prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej". Charakter tych zmian jest różny. Jeżeli chodzi o zmianę polegającą na dodaniu zdania końcowego w brzmieniu: "z wyjątkiem prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej", to ma ona charakter merytoryczny, materialnoprawny, zmieniający normatywną treść przepisu przez wprowadzenie nieistniejącego dotychczas wyjątku, że prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej nie prowadzi do zawieszenia wypłaty renty strukturalnej.
Stosownie do § 2 rozporządzenia zmieniającego z dnia 5 października 2005 r. (Dz.U. Nr 211, poz. 1759), zmiana powyższa weszła w życie z dniem 11 listopada 2005 r. W rozporządzeniu tym nie ma przepisu przejściowego, który stanowiłby także o wstecznym stosowaniu zmienionego przepisu § 15 ust. 1 pkt 1 tego rozporządzenia. Skoro zatem przesłanka prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej, jako niepowodująca zawieszenia wypłaty renty strukturalnej, została wprowadzona do § 15 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na uzyskiwanie rent strukturalnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. Nr 114, poz. 1191, ze zm.) z dniem 11 listopada 2005 r., to wobec braku przepisów przejściowych w rozporządzeniu zmieniającym z dnia 5 października 2005 r. (Dz.U. Nr 211, poz. 1759) nie może ona odnosić się do zdarzeń, które nastąpiły przed dniem 11 listopada 2005 r. ani mieć wpływu na decyzje ostateczne o
zawieszeniu wypłaty renty wydane przed tym dniem.
W niniejszej sprawie zaskarżona decyzja z dnia 20 lipca 2005 r. utrzymała w mocy decyzję organu pierwszej instancji wydaną dnia 1 czerwca 2005 r., określającą początek okresu zawieszenia wypłaty renty strukturalnej na dzień 27 października 2004 r. Ocena zgodności tej decyzji z prawem materialnym nie może być więc dokonywana w oparciu o § 15 ust. 1 pkt 1 cyt. rozporządzenia w brzmieniu obowiązującym od 11 listopada 2005 r. w zakresie, w jakim przepis ten uległ powyższej merytorycznej zmianie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał prawidłowo wykładni § 15 ust. 1 pkt 1 cytowanego rozporządzenia w brzmieniu obowiązującym do dnia 11 listopada 2005 r., przyjmując, że nie jest możliwe objęcie rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji znowelizowaną treścią omawianego przepisu w zakresie dotyczącym przesłanki prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej.
Nie jest usprawiedliwione odmienne stanowisko wnoszącego skargę kasacyjną, gdyż przesłanka prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej, która nie powoduje zawieszenia wypłaty renty strukturalnej została wprowadzona 11 listopada 2005 r. Skarżący nie może w niniejszej sprawie powoływać się na § 15 ust. 1 pkt 1 w brzmieniu w tym zakresie merytorycznie znowelizowanym, ponieważ w dacie wydania zaskarżonej decyzji tej przesłanki nie było. Niesporne jest, że skarżący wyrejestrował prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej (prowadzenie taksówki osobowej) z dniem 15 marca 2005 r. Nowelizacja § 15 wprowadziła w tym zakresie nowe materialnoprawne uregulowanie, w którym prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej nie łączy się już z obowiązkiem zawieszenia renty strukturalnej, jako wyjątek od zasady, że wykonywanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, podlegającej ubezpieczeniu społecznemu, powoduje zawieszenie wypłaty renty strukturalnej. Trafne jest stanowisko Wojewódzkiego Sądu, że
nowelizacja § 15 ust. 1 pkt 1 wprowadziła korzystne rozwiązanie dla osób uprawnionych do pobierania renty strukturalnej, a prowadzących gospodarczą działalność pozarolniczą. Prowadzenie takiej działalności nie łączy się obecnie, od 11 listopada 2005 r., z obowiązkiem zawieszenia wypłaty świadczenia. Przed tą zmianą takiej regulacji nie było.
Podniesione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzuty co do stosowania zasady równości podmiotów wykraczają poza granice niniejszej sprawy w rozumieniu art. 134 p.p.s.a., gdyż jej przedmiotem jest kontrola legalności decyzji o zawieszeniu wypłaty renty strukturalnej na podstawie § 15 ust. 1 pkt 1 cytowanego rozporządzenia. W granicach tej sprawy, tj. w ramach wykładni tegoż § 15 ust. 1 pkt 1 cytowanego rozporządzenia, w jego brzmieniu z daty wydania zaskarżonej decyzji, wystąpiło zagadnienie związane z zasadą równości wobec prawa osób, którym przyznane zostało prawo do renty strukturalnej, lecz jej wypłata ulega zawieszeniu z powodu pozostawania w zatrudnieniu lub wykonywania innej pracy zarobkowej podlegającej obowiązkowi ubezpieczenia społecznego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonując wykładni § 15 ust. 1 pkt 1 cyt. rozporządzenia w zakresie dotyczącym sformułowania "podejmie zatrudnienie lub inną pracę zarobkową", w sposób właściwy powołał się na zasadę równości wobec prawa zawartą w art. 32 Konstytucji, twierdząc, że naruszałoby tę zasadę takie rozumienie tego przepisu w stosunku do osób uprawnionych do renty strukturalnej, że osoba, która w chwili złożenia wniosku o rentę była zatrudniona lub wykonywała inną pracę zarobkową miałaby prawo do pobierania świadczenia, natomiast osoba, która po złożeniu wniosku podjęła zatrudnienie musiałaby mieć zawieszoną wypłatę tego świadczenia.
Dokonana zmiana brzmienia tej części omawianego przepisu nie stanowiła zmiany merytorycznej, lecz miała jedynie charakter precyzujący jego pierwotne normatywne znaczenie, eliminując dotychczasowe wątpliwości co do właściwego jego rozumienia i stosowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał zatem prawidłowej wykładni obowiązującego w tym zakresie, także przed 11 listopada 2005 r., przepisu § 15 ust. 1 pkt 1 cyt. rozporządzenia, w kontekście konstytucyjnej zasady równości wobec prawa - co do przesłanek zawieszenia wypłaty renty strukturalnej - osób, którym przyznano prawo do tej renty, a którzy nadal pozostawali w zatrudnieniu lub wykonywali inną pracę zarobkową podlegającą ubezpieczeniu społecznemu lub je podejmowali w okresie pobierania renty. Nie jest więc zasadne stanowisko skarżącego, że zmiana brzmienia § 15 ust. 1 pkt 1 cyt. rozporządzenia w omawianym tu zakresie oznacza, iż przed tą zmianą wypłata renty ulegała zawieszeniu wówczas, gdy po jej przyznaniu i w okresie jej pobierania uprawniony podjął
zatrudnienie lub inną pracę zarobkową podlegającą obowiązkowi ubezpieczenia społecznego, natomiast wypłata renty nie ulegała zawieszeniu, jeżeli w dacie wydania decyzji o przyznaniu prawa do tej renty uprawniony pozostawał w zatrudnieniu lub wykonywał inną pracę zarobkową podlegającą obowiązkowi ubezpieczenia społecznego. Taka interpretacja, jak to trafnie ocenił Wojewódzki Sąd Administracyjny, prowadziłaby do naruszenia konstytucyjnej zasady równości wobec prawa osób uprawnionych do renty strukturalnej w zakresie przesłanki do jej wypłacania - zawieszenia jej wypłaty.
Jeżeli chodzi o zarzut naruszenia art. 155 p.p.s.a., to kwestia ta nie ma wpływu na wynik niniejszej sprawy, z przyczyn prawidłowo wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, w szczególności, że przedmiotem rozpoznania tej sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny (art. 134 p.p.s.a.) była kontrola zgodności z prawem decyzji o zawieszeniu wypłaty przyznanej renty strukturalnej.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną, jako niemającą usprawiedliwionych podstaw.