Tezy
Ogłoszenie Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji o możliwości uzyskania i rozszerzenia koncesji na rozpowszechnianie programów radiowych nie należy do kategorii aktów i czynności, o których mowa w art. 3 par. 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi./Dz.U. nr 153 poz. 1270/.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Andrzej Kisielewicz (spr.) Sędziowie NSA Jan Kacprzak Edward Kierejczyk Protokolant Małgorzata Suchocka po rozpoznaniu w dniu 6 czerwca 2006 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "G.R.A." Spółki z o.o. w W. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 listopada 2005 r. sygn. akt VI SA/Wa 647/05 w sprawie ze skargi "L.R.R." Spółki z o.o. w W. na ogłoszenie Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia 13 grudnia 2004 r. w przedmiocie koncesji na rozpowszechnianie programów radiowych 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od skarżącego "G.R.A." Spółki z o.o. w W. na rzecz Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji kwotę 180 zł (sto osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 22 listopada 2005 r., sygn. akt VI SA/Wa 647/05, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę L.R.R. Spółki z o.o. w W. na ogłoszenie Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia 12 grudnia 2004 r. o możliwości uzyskania i rozszerzenia koncesji na rozpowszechnianie programów radiowych.
Sąd oparł się na następującym stanie faktycznym sprawy. W ogłoszeniu z dnia 13 grudnia 2004 r. Przewodniczący Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji (M. P. z 2004 r., Nr 54, poz. 916) podał informację o możliwości uzyskania koncesji na rozpowszechnianie programów radiowych. Zgodnie z pkt I.1. ogłoszenia, ogłoszenie to stanowi podstawę do składania wniosków o udzielenie jednej koncesji na okres 7 lat na rozpowszechnienie programu radiowego o zasięgu lokalnym i o charakterze uniwersalnym, tzn. zawierającego różne gatunki i formy radiowe oraz różnorodną problematykę. Program musi zawierać także różne rodzaje audycji poświęcone tematyce lokalnej odnoszące się do miejscowości objętych zasięgiem nadawania, przy czym udział tych audycji w programie ma wynosić nie mniej niż 12% tygodniowego czasu nadawania programu w godzinach 6.00 - 23.00.
L.R.R. Spółka z o.o. wniosły skargę na to ogłoszenie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzucając Przewodniczącemu Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji naruszenie art. 34 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji (Dz. U. z 2001 r., Nr 101, poz. 1114) oraz art. 6, art. 48 § 1 i art. 51 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2004 r., Nr 173, poz. 1807). Skarżący domagał się usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie pkt I.1 ogłoszenia oraz zobowiązania Przewodniczącego KRRiT do ponownego ogłoszenia o możliwości uzyskania koncesji na rozpowszechnianie programu radiowego w tym zakresie o treści zgodnej z prawem.
W postanowieniu odrzucającym skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny powołał się na art. 3 § 2 i § 3 oraz art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270, dalej: p.p.s.a.), wymieniające zakres spraw, w których sądy administracyjne są właściwe. Sąd przyjął wyrażony w doktrynie pogląd, że akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., muszą spełniać łącznie następujące warunki:
a) nie mogą mieć charakteru decyzji lub postanowienia wydanych w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym, te bowiem są zaskarżalne na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a.,
b) muszą mieć charakter publicznoprawny, ponieważ tylko w tym zakresie działalność administracji została poddana sądowej kontroli,
c) muszą mieć charakter zewnętrzny, czyli muszą być skierowane do indywidualnego podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność,
d) dotyczą obowiązków lub uprawnień wynikających z przepisów prawa, są skierowane do indywidualnych podmiotów, ponieważ akty o charakterze ogólnym zostały wymienione w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a.
Sąd podzielił zdanie organu, że wydane na podstawie art. 34 ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji ogłoszenie o możliwości uzyskania i rozszerzenia koncesji na rozpowszechnienie programów radiowych nie jest skierowane do określonych i oznaczonych podmiotów, lecz do nieograniczonej i nieoznaczonej liczby adresatów zainteresowanych rozpowszechnianiem programów na podanych w ogłoszeniu warunkach i informuje o możliwości uzyskania koncesji, podając warunki zgodnie z art. 34 ust. 1 a ustawy o radiofonii i telewizji i wyznacza granice oferty publicznej skierowanej do nieograniczonej i nieoznaczonej liczby podmiotów. Ogłoszenie nie jest skierowane do konkretnych, imiennie oznaczonych podmiotów znajdujących się w określonej sytuacji i jako takie nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego.
W skardze kasacyjnej G.R.A. Spółka z o.o. (dawniej: L.R.R. Spółka z o.o.) wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Skarżący zarzucił, że postanowienie zostało wydane z naruszeniem:
- prawa materialnego, a konkretnie art. 34 ust. 1 w związku z art. 34 ust. 1 c ustawy o radiofonii i telewizji poprzez jego błędną wykładnię, zgodnie z którą ogłoszenie Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji jest skierowane do "nieograniczonej i nieoznaczonej liczby adresatów",
- przepisu postępowania, mającego decydujący wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, co było konsekwencją błędnego przyjęcia przez WSA, że ogłoszenie Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji nie jest "aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej", o których mowa w treści tego przepisu, wobec czego nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego.
Skarżący podniósł, że oprócz złożenia skargi na ogłoszenie Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji złożył również wniosek o udzielenie koncesji na rozpowszechnianie programu radiowego, zgodnie z warunkami określonymi w ogłoszeniu. Do tej kwestii Sąd I instancji nie ustosunkował się w postanowieniu odrzucającym skargę. Tymczasem w wyniku postępowania koncesyjnego skarżący otrzymał koncesję na rozpowszechnianie programu radiowego w dniu 26 września 2005 r., Nr [...]
W ocenie skarżącego, ogłoszenie Przewodniczącego KRRiT o możliwości uzyskania koncesji należy traktować jako akt administracyjny wszczynający postępowanie w sprawie indywidualnej. Ponieważ ogłoszenie to jest aktem administracji publicznej (a tego faktu WSA nie kwestionował) wszczynającym postępowanie administracyjne o udzielenie koncesji, określającym warunki i zakres jego prowadzenia, to dotyczy ono zatem zarówno uprawnień jak i obowiązków wnioskodawcy (skarżącego), wynikających z ustawy o radiofonii i telewizji.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Przewodniczący KRRiT wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania od strony skarżącej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W rozpatrywanej sprawie spór dotyczy charakteru prawnego aktu Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji wydanego na podstawie art. 34 ust. 1 ustawy z 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji (Dz. U. z 2000 r., Nr 101, poz. 1114 ze zm.), zawierającego ogłoszenie o możliwościach uzyskania koncesji na rozpowszechnianie programu radiowego lub telewizyjnego. Strona skarżąca zarzuciła, że Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, że nie jest to akt indywidualny, podlegający zaskarżeniu na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zarzuty te nie są jednak uzasadnione, a przytoczone na ich uzasadnienie poglądy prezentowane w piśmiennictwie prawniczym nie zostały rzetelnie przedstawione.
W świetle art. 34 ust. 1 ustawy o radiofonii i telewizji oraz rozporządzenia Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z 2 czerwca 1993 r. w sprawie zawartości wniosku oraz szczegółowego trybu postępowania w sprawach udzielania i cofania koncesji na rozpowszechnianie programów radiofonicznych i telewizyjnych (Dz. U. Nr 52, poz. 244 ze zm.) nie powinno budzić wątpliwości stwierdzenie, że ogłoszenie Przewodniczącego KRRiT, o którym mowa w tym przepisie ustawy zawiera publiczną ofertę rozdysponowania koncesji, skierowaną do nieoznaczonych indywidualnie adresatów. W tej ofercie - informacji określa się w szczególności: 1) przedmiot działalności objętej koncesją, 2) wykaz stacji nadawczych objętych postępowaniem koncesyjnym, 3) termin do składania wniosków o udzielenie koncesji (§ 5 ust. 2 rozporządzenia KRRiT). Oferta jest adresowana do bezosobowo określonego kręgu nadawców, którzy spełniają określone ustawą warunki do uzyskania koncesji. Ogłoszenie informacji o możliwości uzyskania koncesji powoduje wprawdzie
wszczęcie postępowania koncesyjnego, ale nie jest to równoznaczne w wszczęciem indywidualnej sprawy administracyjnej o udzielenie koncesji. Zwrócił na to uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 1 października 1998 r., II SA 916/97 i 920/97. Stwierdził w związku z tym, że omawiane ogłoszenie Przewodniczącego KRRiT stanowi element postępowania koncesyjnego i podlega kontroli NSA w ramach rozpatrywania skargi na decyzję Przewodniczącego KRRiT podjętą w indywidualnej sprawie o udzielenie koncesji. Indywidualna sprawa o udzielenie koncesji zostaje jednak wszczęta, zgodnie z art. 61 ust. 1 k.p.a., dopiero z chwilą złożenia wniosku o udzielenie koncesji, w związku z ogłoszeniem o możliwości uzyskania koncesji. Można dodać, że wspomniane rozporządzenie KRRiT odmiennie określa termin wszczęcia postępowania w indywidualnej sprawie o udzielenie koncesji, stanowiąc, że Przewodniczący KRRiT wszczyna takie postępowanie nie później niż 14 dni po upływie terminu do składania wniosków o udzielenie koncesji (§ 6 ust.
1).
W orzecznictwie sądowym i w piśmiennictwie prawniczym przeważa zapatrywanie, że akty i czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy p.p.s.a. muszą być skierowane do indywidualnego podmiotu (np. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. T. Wosia, Warszawa 2005, s. 60). Sporne ogłoszenie Przewodniczącego KRRiT nie należy, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, do tej kategorii aktów prawnych.
Ze względów wyżej przedstawionych Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za nieuzasadnioną i dlatego działając na podstawie art. 183 § 1, art. 184 i art. 204 pkt 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.