Tezy
Opłata eksploatacyjna, o której mowa w art. 84 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. - Prawo geologiczne i górnicze /Dz.U. nr 27 poz. 96 ze zm./, odnosi się do tego rodzaju wydobytej kopaliny, na której wydobycie przedsiębiorca uzyskał wymagane prawem zezwolenie /koncesję/.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska (spr.), Sędziowie NSA Jan Bała, Jacek Chlebny, Protokolant Anna Fyda, po rozpoznaniu w dniu 7 lutego 2006 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prokuratora Okręgowego w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 lipca 2005 r. sygn. akt 6 II SA 4281/03 w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego w L. na decyzję Ministra Środowiska z dnia 21 maja 2003 r. Nr [...] w przedmiocie opłaty eksploatacyjnej oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 lipca 2005 r. sygn. akt 6 II SA 4281/03 oddalił skargę Prokuratora Okręgowego w L. na decyzję Ministra Środowiska z dnia 21 maja 2003 r. w przedmiocie ustalenia opłaty eksploatacyjnej za wydobywanie rudy miedzi ze złoża " M." w I kwartale 2002 r.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji podał , że ustalenie wysokości opłaty eksploatacyjnej nastąpiło na wniosek przedsiębiorcy- K. S.A., który dokonał obliczenia opłaty eksploatacyjnej za wskazany kwartał i wpłacił ją na rzecz uprawnionych podmiotów. Następnie uznał jednak , że omyłkowo wpłacił kwoty zawyżone , dlatego też wystąpił do Ministra Środowiska o ustalenie wysokości opłaty eksploatacyjnej. W toku postępowania wyjaśniającego organ koncesyjny stwierdził, że zgodnie z dokumentacją geologiczną złoża oraz udzieloną koncesją, kopaliną wydobywaną przez K. jest ruda miedzi. W związku z tym podstawą do naliczenia opłaty eksploatacyjnej powinna być ilość kopaliny (rudy miedzi) bez zubożającej ją skały płonnej i w taki też sposób naliczono opłatę eksploatacyjną decyzją Ministra Środowiska z dnia 21 maja 2003r.,wydaną na podstawie art. 84 ust. 10 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. Nr 27, poz. 96 ze zm.), zwanej dalej: p.g.g. Dla ustalenia tej opłaty eksploatacyjnej organ
przyjął stawkę określoną w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 18 grudnia 2001 r. w sprawie stawek opłat eksploatacyjnych /Dz.U. Nr 153 ,poz.1746/ , która dla rudy miedzi wynosi 2,38 zł/t.,, a opłatę stanowił iloczyn tej stawki i wydobytej w I kwartale rudy miedzi z tego złoża. Ilość wydobytej rudy miedzi ustalono stosownie do skorygowanych informacji przesłanych przez przedsiębiorcę. Organ przyjął zatem, że do naliczenia opłaty eksploatacyjnej nie można przyjmować ilości wydobytego urobku, gdyż zawiera on obok wydobytej kopaliny również utwory otaczające, głównie skałę płonną, które z punktu widzenia technologii uznawane są jako utwory zubożające kopalinę.
Powyższą decyzję Ministra Środowiska zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Prokurator Okręgowy w L. domagając się jej uchylenia. Oddalając tę skargę Sąd I instancji uznał za nietrafny zarzut naruszenia art. 6 pkt 1 i art. 84 ust. 1 i 2 p.g.g. i stwierdził, że Minister Środowiska dokonał właściwej interpretacji przepisów stanowiących podstawę materialnoprawną wydanej decyzji. Sąd wskazał, iż w stanie prawnym obowiązującym do dnia 1 stycznia 2002 r. przedsiębiorca wydobywający kopalinę oraz przedsiębiorca wydobywający surowiec mineralny z odpadów po robotach górniczych lub procesach wzbogacania kopalin uiszczał opłatę eksploatacyjną, która była wymierzana w zależności od ilości wydobytej kopaliny albo surowca mineralnego. W znowelizowanym prawie geologicznym i górniczym usunięto zasadę uiszczania opłaty eksploatacyjnej od produktu wzbogaconego (przetworzonego), w przypadku przeróbki kopaliny przed wprowadzeniem jej do obrotu. Wysokość opłaty eksploatacyjnej została uzależniona od
zawartości metalu w rudzie. Obecnie przedsiębiorca ma uiścić opłatę od ilości wydobytej kopaliny.
Zdaniem Sądu I instancji, kluczową kwestią w tej sprawie jest wyjaśnienie pojęcia "kopalina", gdyż ustawa nie podaje wprost jego definicji. Z analizy przepisu art. 6 ust. 1 p.g.g. oraz art. 5 p.g.g., Sąd wywiódł, iż ruda miedzi będąca jednocześnie rudą metalu jest zarazem kopaliną podstawową. Opłatę uiszcza się od kopaliny, a nie od procesu eksploatacji złoża, który obejmuje również wydobycie skały płonnej. Skała płonna nie jest rudą miedzi. Ze skały płonnej w toku dalszego procesu technologicznego - w wyniku przetworzenia skały - odzyskuje się miedź. Opłatę zaś uiszcza się od wydobytej kopaliny, która jest rudą miedzi, a nie od skały płonnej poddanej obróbce. W ocenie Sądu, interpretacja skarżącego zmierza do objęcia opłatami eksploatacyjnymi wszystkiego, co wydobywa się ze złoża, podczas gdy ustawa nakazuje uiszczać opłaty za wydobytą kopalinę, którą stanowi ruda miedzi, a nie towarzysząca jej wydobyciu skała płonna. K. S.A. posiada koncesję na wydobycie kopaliny - rudy miedzi, a więc to ilość wydobytej
rudy jest jednym ze składników opłaty eksploatacyjnej. W związku z powyższym Sąd uznał, że organ koncesyjny prawidłowo określił wysokość należnej opłaty eksploatacyjnej.
W skardze kasacyjnej wniesionej z przywołaniem art.174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm./, zwanej dalej p.p.s.a., Prokurator Okręgowy w L. domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku, zarzucając naruszenie :
- art. 6 p.g.g. polegające na jego błędnej wykładni poprzez przyjęcie, że z pojęcia "kopaliny" należy wyeliminować pojęcie "skały", podczas gdy z omawianego przepisu wynika, że "złożem kopaliny jest także naturalne nagromadzenie minerałów i skał (...), których wydobywanie może przynieść korzyść gospodarczą",
- art. 84 ust. 1 i 2 p.g.g. polegające na niewłaściwym zastosowaniu, poprzez uznanie, że podstawą ustalenia opłaty eksploatacyjnej jest iloczyn: stawki opłaty i ilości wydobytej kopaliny, którą należy pomniejszyć o wyodrębnioną z niej skałę-podczas gdy omawiany przepis nie pozwala na taką modyfikację sposobu obliczania opłaty.
Zdaniem prokuratora Sąd w sposób formalny uznał, że opłatę należy obliczyć od ilości wydobytej kopaliny, a następnie za prawidłowe uznał ustalenie opłaty od kopaliny, którą przedsiębiorca po wydobyciu w pierwszej kolejności poddał procesowi selekcji, polegającej na wydzieleniu z niej skał a dopiero to co pozostało z selekcji uznał za podstawę ustalenia opłaty. W ocenie skarżącego jest to niezgodne z przepisem art. 84 ust 1 i 2 p.g.g., gdyż w przepisie tym ustawodawca określił, iż opłatę ustala się mnożąc ilość wydobytej kopaliny przez odpowiednią stawkę opłaty. Według skarżącego przepis ten nie pozwala przedsiębiorcy na to by wydobytą na powierzchnię kopalinę najpierw poddać procesowi selekcji polegającej na wydzielaniu z niej skał, a za podstawę do ustalenia opłaty przyjmować wszystko co pozostało z selekcji.
Prokurator wskazał, iż nie ulega wątpliwości, że ilość kopaliny wydobytej na powierzchnię przez K. S.A. jest jednostką większą od tej wielkości, którą przedsiębiorca potraktował jako kopalinę i wykazał, iż podlega opłacie. Powyższe uznanie przedsiębiorcy było całkowicie dowolne, albowiem prawo geologiczne i górnicze w odniesieniu do opłat nie określa żadnego progu zawartości miedzi, który dawałby podstawę do uznania jaka część urobku jest "kopaliną" podlegającą opłacie, a co opłacie nie podlega.
Skarżący uznał, że cała wydobyta na powierzchnię ziemi kopalina podlega opłatom eksploatacyjnym. Ustawa prawo geologiczne i górnicze nie wprowadziła progu zawartości miedzi w kopalinie, od spełnienia którego kopalina podlegałaby opłatom. W ocenie skarżącego, niezgodne z prawem jest wyznaczenie tego progu w sposób dowolny przez przedsiębiorcę, wyrazem czego było zakwalifikowanie przez niego części wydobytej kopaliny jako "skały", z której odzyskuje się miedź. Nadto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzucono ponad wcześniej wskazaną podstawę także naruszenie art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. w zw. z art. 217 § 2 kodeksu postępowania cywilnego i art.233 § 1 tej ustawy. Naruszenie tych przepisów polegało na tym , że Sąd nie dopuścił jako dowodu w sprawie dokumentów złożonych przez prokuratora , a to uchybienie uniemożliwiło wyjaśnienie podnoszonych przez Sąd wątpliwości dotyczących pojęć " kopalina , urobek " , skały " i miało wpływ na wynik sprawy.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Środowiska wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. Również oddalenia skargi kasacyjnej domagał się uczestnik postępowania K. S.A. w udzielonej odpowiedzi na skargę kasacyjną .
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W postępowaniu kasacyjnym, regulowanym przepisami działu IV rozdziału 1 p.p.s.a., obowiązuje zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej. Zasada ta, wynikająca z treści art. 183 § 1 p.p.s.a., oznacza pełne związania Sądu podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej. To zatem wskazane w tym środku odwoławczym przyczyny wadliwość prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, tylko weryfikuje zasadność postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Do podjęcia działań z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie w sytuacjach określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., które w tej sprawie nie występują.
Podstawy , na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art. 174 p.p.s.a.. I tak stosownie do punktu 1 tego przepisu skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędna jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Natomiast w myśl punktu 2 komentowanego przepisu podstawą skargi kasacyjnej może być także naruszenia przepisów postępowania , jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przywołany pkt 1 art. 174 p.p.s.a. przewiduje dwie formy naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię, przez którą należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, jak i niewłaściwe zastosowanie oznaczające dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa, na którą można się powołać w skardze kasacyjnej może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w sytuacji oparcia skargi kasacyjnej na zarzucie naruszenia
przepisów postępowania, należy nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Obowiązkiem wnoszącego skargę kasacyjna, opartą na art. 174 pkt 2 ustawy procesowej jest zatem uprawdopodobnienie istnienia potencjalnego związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem proceduralnym a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego.
Wnoszący skargę kasacyjną w niniejszej sprawie powołał w jej petitum jako podstawę kwestionowania zaskarżonego orzeczenie jedynie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., jednakże w uzasadnieniu postawionych zarzutów dotyczących wszak prawa materialnego wskazał , iż Sąd I instancji naruszył także art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. w zw. z art. 217 § 2 k.p.c. i 233 § 1 k.p.c.. W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż skarga kasacyjna została oparta na obydwu ustawowych podstawach, a to oznacza, że w pierwszej kolejności oceny wymaga zarzut odnoszący się do naruszenia przepisów postępowania, gdyż zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być przedmiotem badania wówczas, gdy skargi kasacyjnej nie oparto na drugiej z podstaw wymienionych w art.174 pkt 2 p.p.s.a. lub dopiero wtedy, gdy podstawa ta okaże się nieusprawiedliwiona w rozumieniu art. 184 p.p.s.a.
Prokurator Okręgowy w L. wskazując na naruszenie przepisów postępowania, podał, że w postępowaniu przed Sądem I instancji wnosił bezskutecznie o dopuszczenie dowodu z dokumentów. Dokumenty te, w jego ocenie, wykazywały, iż przedsiębiorca osiąga korzyść gospodarczą z tytułu wydobywanej kopaliny - skały płonnej, wyłączonej z opłat eksploatacyjnych. Tymczasem, jak podnosi strona skarżąca, Sąd nie dopuścił tego dowodu uznając, iż jest to dokument " własny prokuratora ", a tym samym Sąd dopuścił się naruszenia art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. w zw. z art. 217 § 2 k.p.c. i art. 233 § 1 k.p.c.
Odnosząc się do tego zarzutu wpierw zauważyć należy, że sąd administracyjny orzeka w zasadzie na podstawie materiału faktycznego i dowodowego sprawy zgromadzonego w postępowaniu przed właściwymi organami. Uzupełniające postępowanie dowodowe, ograniczone li tylko do dowodu z dokumentu może być przeprowadzone przez sąd jedynie wówczas, gdy zaistnieje konieczność wyjaśnienia istotnych wątpliwości, a ich wyjaśnienie nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Celem postępowania dowodowego, o którym stanowi art. 106 § 3 ustawy procesowej nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz ocena, czy właściwe w sprawie organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń. Przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentu przez sąd administracyjny będzie dopuszczalne, zatem wówczas, gdy postulowany / bądź dopuszczony z urzędu /
dowód będzie pozostawał w związku z oceną legalności zaskarżonego aktu. Niezbędne jest przy tym podkreślenie, że komentowany przepis odnosi się li tylko z dowodu z dokumentu. Jeżeli więc postulowane do dopuszczenie przed sądem pismo nie stanowi dokumentu to nie może być przedmiotem uzupełniającego postępowania dowodowego i jest wówczas tylko wyjaśnieniem strony służącym do poparcia jej stanowiska.
Przenosząc te rozważania ogólne na ocenę zasadności omawianego zarzutu, przypomnieć należy, że Sąd I instancji postanowieniem z dnia 6 grudnia 2004 r. odmówił dopuszczenia Gminy P. do udziału w sprawie. Skarżący, po wydaniu tego postanowienia, do pisma nazwanego wnioskiem dołączył pismo Gminy P. przedstawiające informację o zysku przedsiębiorcy ze sprzedaży miedzi uzyskanej z wydobytej " skały płonnej " po poddaniu jej dalszej przeróbce.
Z pismem tym zapoznał się Sąd, dając temu wyraz w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, przy czym potraktował je nie jako pismo Gminy, która nie będąc uczestnikiem postępowania nie mogła przedstawiać jakichkolwiek informacji czy zajmować stanowiska w sprawie, lecz jako własne Prokuratora Okręgowego. To właśnie takie podejście do tego pisma, pozwoliło Sądowi I instancji zapoznać się z jego treścią, stąd niezrozumiałym jest czynienie temu Sądowi zarzutu naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. i to z tego powodu, iż uznał je za dokument " własny prokuratora".
Prokurator Okręgowy w L. stawiając Sądowi I instancji zarzut naruszenia prawa materialnego, uznał, że naruszenie to polegało na błędnej wykładni art.6 pkt 1 p.g.g i niewłaściwym zastosowaniu art. 84 ust. 1 i 2 p.g.g..
Pierwszy z przywołanych przepisów stanowi legalną definicję złoża kopaliny. Ta istotna dla oceny zasadności postawionego zarzutu okoliczność uszła uwadze strony skarżącej, skoro twierdzi, że niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z omawianego przepisu polegało na wyeliminowaniu z pojęcia "kopaliny" pojęcia " skały ". Tymczasem, jak już wskazano, art. 6 pkt 1 p.g. g. nie definiuje pojęcia kopaliny, a nadto, na co trafnie zwrócił uwagę Sąd I instancji, komentowana ustawa nie wyjaśnia tego pojęcia, a jedynie w art. 5 ust.1 dzieli kopaliny na podstawowe i pospolite. To właśnie ten podział w powiązaniu z treścią art. 5 ust.2 pkt 2 p.g.g. pozwolił Sądowi I instancji na konkluzję, że w ustalonym stanie faktycznym pod pojęciem "złoża " kopaliny powinny być rozpatrywane utwory metalonośne, które tworzą złoże w tym wypadku jest to ruda miedzi jako ruda metalu. W świetle tych rozważań Sądu I instancji nieusprawiedliwionym jest zarzut błędnej wykładni art. 6 pkt 1 p.g.g. w takim ujęciu, jakie
zaprezentowano w skardze kasacyjnej. Sąd ten, bowiem uznał, iż kopaliną jest ruda metalu, a temu wywodowi nie sposób zarzucić naruszenia art. 6 pkt 1 p.g,g. w jakiejkolwiek formie.
Drugi z zarzutów dotyczących prawa materialnego odnosi się do niewłaściwego zastosowania przepisów art.84 ust. 1 i 2 p.g.g.. W myśl, art. 84 ust.1 p.g.g. przedsiębiorca wydobywający kopalinę ze złoża uiszcza opłatę eksploatacyjną za wydobytą kopalinę. Natomiast ust.2 tego przepisu określa sposób wyliczenia opłaty, stanowiąc, że opłatę eksploatacyjną ustala się jako iloczyn stawki opłaty eksploatacyjnej dla danego rodzaju kopaliny i ilość kopaliny wydobytej w okresie rozliczeniowym. Przed oceną zasadności tego zarzutu zwrócić wpierw należy uwagę na następujące okoliczności prawne. Otóż art. 84 p.g.g. jest mieszczony w dziale IV p.g.g. regulującym kwestie wynagrodzenia za ustanowienie użytkowania górniczego i odnosi się do opłat. Analiza systemowa przepisów dotyczących opłat wskazuje, że art.84 jest adresowany do przedsiębiorców wydobywających kopalinę na podstawie koncesji. Koncesja zezwala na wydobycie określonego rodzaju kopaliny. Opłata eksploatacyjna, o której mowa w art. 84 ust 1 p.g.g. odnosi się, zatem
do tego rodzaju wydobytej kopaliny, na której wydobycie przedsiębiorca uzyskał wymagane prawem zezwolenie / koncesję /. W rozpoznawanej sprawie nie jest kwestionowane to, że K. S.A. legitymuje się koncesją na wydobywanie rudy miedzi ze złóż określonych w tej koncesji. Opłata eksploatacyjna należna uprawnionym podmiotom powinna być więc ustalona jako iloczyn stawki opłaty eksploatacyjnej dla rudy miedzi i ilości rudy miedzi wydobytej w okresie rozliczeniowym. Tak bowiem stanowi art. 84 ust.2 p.g.g. i takie zastosowanie tego przepisu nie budzi wątpliwości strony skarżącej. Natomiast wadliwość prawną orzeczenia w tym zakresie prokurator upatruje w tym, że podstawą ustalenia opłaty eksploatacyjnej jest, co prawda iloczyn stawki opłaty dla danego rodzaju kopaliny i ilości wydobytej kopaliny, ale pomniejszonej o wyodrębnioną z niej skałę. Z uzasadnienia tego zarzutu wynika, iż w ocenie prokuratora prawidłowe zastosowanie art. 84 ust.2 p.g.g. miałoby miejsce wówczas, gdyby opłatę eksploatacyjną ustalono jako
iloczyn stawki opłaty eksploatacyjnej dla rudy miedzi i ilości wydobytego w okresie rozliczeniowym urobku. Dla poparcie tej tezy prokurator powołuje argument, że komentowana ustawa nie uzależnia opłat od zawartości rudy miedzi w kopalinie. Z tej okoliczności wywodzi niepoprawny prawnie wniosek, iż wszystko, co przedsiębiorca wydobędzie na powierzchnie powinno podlegać opłacie, a tym samym wszystko to jest kopaliną w rozumieniu art. 84 ust.1 p.g.g. Tymczasem po pierwsze, jak już wcześniej wskazał Naczelny Sąd Administracyjny i na co trafnie zwróciła uwagę spółka K. w odpowiedzi na skargę kasacyjną, art. 84 p.g.g. nie można stosować w oderwaniu od koncesji udzielonej przedsiębiorcy zezwalającej na wydobycie określonego rodzaju kopaliny z danego złoża. Po wtóre nie ma racji skarżący twierdząc, że brak jest regulacji prawnych ustalających próg zawartości miedzi w skale, pozwalający przyjąć, co jest skałą mogącą przynieść korzyść gospodarczą / kopaliną/, a co skałą nieużytecznie gospodarczą / płonną/. Tym aktem
prawnym jest wydane na postawie art. 50 p.g.g. rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 18 grudnia 2001 r. w sprawie kryteriów bilansowości złóż kopalin/ Dz.U. Nr 153 poz. 1774 /.
Z naprowadzonych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny i ten zarzut skargi kasacyjnej uznał za nieusprawiedliwiony, a to musiało skutkować oddaleniem skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 p.p.s.a.