II GSK 350/05 - Wyrok NSA z 2006-02-15

Tezy

Podstawowy cel art. 33 ustawy z dnia 21 lipca 2000 r. Prawo telekomunikacyjne /Dz.U. nr 73 poz. 852 ze zm./ polega na bezpośrednim wskazaniu przez samego ustawodawcę, że opłaty, o których mowa w art. 31 tego Prawa podlegają egzekucji administracyjnej, bez względu na kwestię oceny charakteru tych opłat.

Z powyższego wynika, że poddanie określonego obowiązku egzekucji administracyjnej nie może być rozumiane, jako wyłączenie dopuszczalności uprzedniego ustalenia czy określenia tego obowiązku w drodze decyzji administracyjnej.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Edward Kierejczyk, Sędziowie NSA Jan Bała (spr.), Małgorzata Korycińska, Protokolant Anna Tomaka, po rozpoznaniu w dniu 15 lutego 2006 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 maja 2005 r. sygn. akt VI SA/Wa 1621/04 w sprawie ze skargi N. S.A. w W. na decyzję Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty z dnia 6 lipca 2004 r. Nr [...] w przedmiocie opłat za prawo do korzystania z częstotliwości 1. oddala skargę kasacyjną 2. zasądza od Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej na rzecz N. S.A. w W. kwotę 600 (sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 31 maja 2005 r., sygn. akt VI SA/Wa 1621/04, stwierdził nieważność decyzji Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty z dnia 6 lipca 2004 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zaliczenia nadpłaty w poczet opłat za prawo do wykorzystywania częstotliwości i utrzymanej nią w mocy decyzji nr [...] z dnia 2 lutego 2004 r. oraz stwierdził, że decyzje te nie podlegają wykonaniu.

W motywach wyroku Sąd podał, że decyzją nr 5/BFB/2004 na podstawie art. 31 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 111 ust.1 ustawy z dnia 21 lipca 2000 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz.U. z 2000r. Nr 73, poz. 852 z późn. zm.) oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie opłat za dokonanie rezerwacji częstotliwości oraz za prawo do wykorzystywania częstotliwości (Dz.U. z 2002 r. Nr 237, poz. 2008 z późn. zm.), po rozpatrzeniu wniosku N. S.A. o zaliczenie nadpłat powstałych w wyniku uiszczenia rat za I kwartał 2003 r. opłat rocznych za prawo do wykorzystywania częstotliwości objętych pozwoleniami radiowymi na poczet kolejnych rat za II kwartał 2003 r., Prezes Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty odmówił zaliczenia kwoty 8.400,00 zł na poczet opłaty z tytułu prawa do wykorzystywania częstotliwości w II kwartale 2003 r. W wyniku rozpoznawania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Prezes Urzędu Telekomunikacji i Poczty decyzją nr [...] z dnia 6 lipca 2004 r. utrzymał w mocy powyższą
decyzję nr [...] z dnia 2 lutego 2004 r.

Zdaniem Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty ustaloną w przedmiotowej sprawie wysokość opłaty za prawo do wykorzystywania częstotliwości uznać należy za prawidłową. Nie jest możliwe zaliczenie przez skarżącą wniesionej opłaty za prawo do wykorzystywania częstotliwości za I kwartał 2003 r., tj. kwoty 8.400,00 zł, na poczet opłaty za II kwartał 2003 r. Zgodnie z załącznikiem nr 2 pkt III.1 powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury wysokość opłat za prawo do wykorzystywania jednego kanału radiowego w liniach radiowych typu punkt - wiele punktów, stosowanych w stacjonarnych sieciach o strukturze komórkowej określa Tabela nr 2. Z brzmienia powyższego zapisu rozporządzenia wynika, że opłaty określone zostały w tablicy nr 2. W tablicy tej ustalony został sposób obliczania wysokości opłaty. Wysokość ta uzależniona jest od ilości MHz wykorzystywanego widma częstotliwości. Tak sformułowany zapis wprost wskazuje, iż ilość wykorzystywanych MHz mnoży się przez stawkę określoną w tabeli nr 2. N.
wykorzystuje kanały dwuczęstotliwościowe, których fizyczna szerokość w rzeczywistości wynosi sumę szerokości górnego i dolnego kanału. Skoro więc szerokość fizycznie wykorzystywanego widma jest de facto dwa razy większa to, zgodnie z zapisem Tabeli 2 cyt. rozporządzenia Ministra Infrastruktury, wysokość opłaty winna być ustalona przez zsumowanie szerokości górnego i dolnego kanału i pomnożona przez stawkę za 1 MHz wykorzystywanego widma częstotliwości.

Skargę na decyzję Prezesa Regulacji Telekomunikacji i Poczty z dnia 6 lipca 2004 r. sygn. akt [...] oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia 2 lutego 2004 r. sygn. akt [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła N. S.A. w W., wnosząc o uchylenie zaskarżonych decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Zaskarżonym decyzjom zarzuciła: naruszenie prawa materialnego, polegające na błędnej wykładni pkt III.1 tablicy 2 załącznika nr 2 do powołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 20 grudnia 2002 r. poprzez przyjęcie, iż dla kanałów dwuczęstotliwościowych opłata za 1 MHz wykorzystywanego widma częstotliwości nie obejmuje sumy częstotliwości dolnego i górnego kanału, a w konsekwencji bezzasadną odmowę zaliczenia kwoty 8.400,00 zł wniesionej w ramach opłaty z tytułu prawa do wykorzystywania częstotliwości za I kwartał 2003 r. na poczet opłaty za II kwartał 2003 r.

W odpowiedzi na skargę Prezes Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty (dalej Prezes URTiP) wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonych decyzjach.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych powodów aniżeli podnoszone. Sąd przyjął, iż w sprawie zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonych decyzji Prezesa URTiP z dnia 6 lipca 2004 r. wydanej w trybie art. 127 § 3 k.p.a. oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia 2 lutego 2004 r. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia Prezes URTiP wskazał art. 104 k.p.a., art. 111 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z dnia 21 lipca 2000 r. Prawo telekomunikacyjne.

Sąd stwierdził, że pierwszą ze wskazanych podstaw stanowi art. 104 k.p.a. Zgodnie z jego treścią organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Stosowania władczej i jednostronnej formy działania, jaką jest decyzja administracyjna, nie można domniemywać z samego przepisu art. 104 k.p.a. czy z okoliczności sprawy. Podstawę do jej wydania należy wyprowadzić z obowiązujących przepisów prawa materialnego.

Następnie Sąd wskazał, że zgodnie z art. 111 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego do postępowania przed Prezesem URTiP stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, co oznacza, że sprawy objęte materią Prawa telekomunikacyjnego rozstrzyga się w formie decyzji administracyjnej. Jednakże, zgodnie z art. 33 ustawy z dnia 21 lipca 2000 r. Prawo telekomunikacyjne, do opłat, o których mowa w art. 30 i 31, stosuje się przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w zakresie obowiązków o charakterze pieniężnym. Odesłanie kwestii opłat za prawo do wykorzystywania częstotliwości objętych pozwoleniami radiowymi do postępowania egzekucyjnego w administracji oznacza, że tylko w tym trybie można zgłaszać rozliczenie ewentualnych nadpłat. Zasada przewidziana w art. 111 Prawa telekomunikacyjnego doznała wyjątku i wyłącza tym samym spod swojej regulacji kwestię opłat. Wprawdzie powołane rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 20 grudnia 2002 r. określa wysokość, terminy i sposób uiszczania opłat za
prawo do wykorzystywania częstotliwości, jednakże nie reguluje zagadnienia nadpłat. Tym samym materia zgłoszona przez skarżącą Spółkę winna być rozważana w postępowaniu egzekucyjnym.

W konkluzji Sąd stwierdził, że przedmiot zaskarżonej decyzji musi wynikać z przepisów prawa materialnego, a Prawo telekomunikacyjne nie przewiduje decyzji dla zagadnienia nadpłat, tym samym zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja z dnia 2 lutego 2004 r. wydane zostały bez podstawy prawnej. Nie ma bowiem przepisu prawnego, który umocowuje Prezesa URTiP do wydania decyzji pozytywnej bądź negatywnej. Przepis art. 33 ustawy wyznacza inny sposób załatwienia sprawy, bowiem odsyła regulację kwestii opłat do postępowania egzekucyjnego w administracji.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Prezes URTiP wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1. Naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 31 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z dnia 21 lipca 2000 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz.U. Nr 73, poz. 852 z późn. zm.), poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu, że norma w nim wyrażona nie może stanowić podstawy dla odmowy zaliczenia kwot uiszczonych przez stronę postępowania tytułem rat opłat rocznych za prawo do wykorzystywania częstotliwości na poczet kolejnych rat tych opłat, a co za tym idzie błędne niezastosowanie tego przepisu w sprawie.

1. Naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 33 powyższej ustawy, poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu, że norma w nim wyrażona wyłącza stosowanie przepisów k.p.a. w sprawach dotyczących opłat, o których mowa w art. 30 i 31 tej ustawy, a co za tym idzie błędne zastosowanie tego przepisu w sprawie, skutkujące stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji Prezesa URTiP z dnia 6 lipca 2004 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji z dnia 2 lutego 2004 r.

1. Naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez stwierdzenie nieważności powyższych decyzji Prezesa URTiP, mimo że nie istniały przesłanki do stwierdzenia ich nieważności.

W konkluzji Prezes URTiP wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarżący podniósł, że przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji dotyczą wyłącznie sfery przymusowej realizacji obowiązków o charakterze administracyjnym. Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2002 r. Nr 110, poz. 968 z późn. zm.) oraz przepisy wykonawcze wydane na jej podstawie określają w jaki sposób realizowane być powinny obowiązki o charakterze administracyjnym, w przypadku gdy zobowiązany nie postępuje zgodnie z ich treścią.

Podkreślił, że normy dotyczące postępowania egzekucyjnego znajdują zastosowane dopiero w sytuacji przymusowej realizacji obowiązków, do której wcale nie musi dochodzić w ramach stwierdzania czy też ustalania obowiązków o charakterze administracyjnym oraz ich wykonywania.

Wskazał również, że postępowania, w wyniku których wydane zostały zakwestionowane przez Sąd decyzje Prezesa URTiP, toczyły się z wniosku strony i stosownie do przepisów k.p.a. powinny zostać zakończone wydaniem odpowiednich decyzji. Organ, do którego strona zwraca się ze sprecyzowanym żądaniem obowiązany jest wypowiedzieć się, co do tego żądania we właściwym trybie, formie i terminie. Organ, co do zasady, nie jest uprawniony do zaniechania rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku strony ani do "przeniesienia" rozstrzygnięcia na grunt innego postępowania, jak w niniejszej sprawie sugeruje Wojewódzki Sąd Administracyjny.

Stosownie do regulacji art. 35 k.p.a. Prezes URTiP obowiązany był załatwić sprawę, to znaczy wypowiedzieć się co do wniosku strony z dnia 23 kwietnia 2003 r. o zaliczenie nadpłat (art.61 § 1 i § 3 k.p.a.). Jak Wojewódzki Sąd Administracyjny sam wskazuje w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, przedmiotem sądowego badania w postępowaniu ze skargi na decyzję administracyjną jest właśnie zaskarżona decyzja, oceniana z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. W niniejszej sprawie Sąd ocenił jednak zaskarżoną decyzję w kontekście innego, hipotetycznego postępowania. Sąd wskazał, że materia zgłoszona przez skarżącą spółkę winna być rozważana w postępowaniu egzekucyjnym, nie wskazał jednak, jak z wnioskiem strony powinien postąpić organ w sytuacji, gdy postępowanie egzekucyjne w dacie wydawania decyzji nie toczyło się. Przepisy o postępowaniu egzekucyjnym nie mogą stanowić podstawy
działania organu na etapie ustalania czy też stwierdzania istnienia obowiązku dokonywanego poza postępowaniem egzekucyjnym. Postępowanie egzekucyjne stanowi ultima ratio w ciągu działań organów Państwa zmierzających do konkretyzacji i realizacji norm prawnych i niedopuszczalne jest przenoszenie na jego grunt tych czynności organów, które ze swojej natury nie zmierzają do przymusowego wykonania obowiązków, a stanowią wypowiedzenie się co do istnienia tych obowiązków jeszcze na etapie postępowania kognicyjnego, a do takiego należą sprawy dotyczące zaliczenia nadpłaty.

Zdaniem Prezesa URTiP, niedopuszczalne jest rozumienie przepisu art. 33 Prawa telekomunikacyjnego, które legło u podstaw zaskarżonego wyroku. Właściwie wyinterpretowana norma zawarta w tym przepisie stanowi tylko tyle, że do opłat, o których mowa w art. 30 i 31 Prawa telekomunikacyjnego, nakazuje stosować przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w zakresie egzekucji obowiązków o charakterze pieniężnym, stosownie do powołanej ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną N. S.A. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu podała, że zaskarżony wyrok mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

N. uważa za słuszne stanowisko WSA, iż decyzje Prezesa URTiP dotknięte są wadą nieważności, niemniej nie podziela poglądu, jakoby podstawą prawną tej nieważności było naruszenie art. 33 Prawa telekomunikacyjnego rozumianego w taki sposób, jaki sąd ten przyjął.

Zdaniem N. zarówno pierwsza, jak i druga decyzja Prezesa URTiP naruszają prawo materialne, opierają się bowiem na błędnej wykładni pkt. III.1 tablica 2 załącznika nr 2 do cytowanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 20 grudnia 2002 r., prowadzącej do wadliwych wniosków, że opłata za kanał radiowy dwuczęstotliwościowy wynosiłaby czterokrotność opłaty za kanał radiowy jednoczęstotliwościowy.

Jednakże Sąd, stwierdzając nieważność decyzji wydanych przez Prezesa URTiP, swe stanowisko wywiódł z art. 33 Prawo telekomunikacyjne rozumianego w taki sposób, iż odesłanie do stosowania przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wyłącza stosowanie do opłat, o których mowa w art. 30 i 31 Prawa telekomunikacyjnego, innych przepisów. Jest to pogląd błędny i w tym zakresie N. podziela stanowisko i argumentację Prezesa URTiP.

Ponadto, zdaniem Spółki N., do opłaty za prawo do wykorzystywania częstotliwości, stanowiących, stosownie do art.31 ust. 2 i 8 Prawa telekomunikacyjnego, dochód budżetu państwa, powinien mieć zastosowanie, poprzez art. 2 § 2 Ordynacji podatkowej, przepisy działu III tej Ordynacji, w szczególności art. 74 a, 76 § 1, 76 a § 1 i § 2 pkt 1, dotyczące określenia i rozliczenia nadpłat.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co, następuje:

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie spełnia wymogi z art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Jako jej podstawę wskazano naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. art. 31 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 i 33 Prawa telekomunikacyjnego, a także przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna nie jest zasadna, gdyż zaskarżony wyrok mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Na wstępie podnieść należy, że w dacie złożenia przez Spółkę N. wniosku o zaliczenie nadpłat (23 kwietnia 2003 r.) obowiązywał w zakresie art. 31 ustawy z dnia 21 lipca 2000 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz.U. Nr 73, poz. 852 ze zm.) - zwanej dalej "Prawo telekomunikacyjne z 2000 r." - pierwotny co do zasady stan prawny, natomiast w dacie wydania przez Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty - zwanego dalej "Prezes URTiP" - obydwu zaskarżonych decyzji stan prawny w brzmieniu wprowadzonym od dnia 01.10.2003 r. (Dz.U. 2003 r. Nr 113, poz. 1070). We wskazanym okresie, tj. od 23.04.2003 r. (data wniosku Spółki N.) do 06.07.2004 r. (data zaskarżonej decyzji Prezesa URTiP utrzymującej w mocy jego decyzję z 02.02.2004 r.) obowiązywały art. 33 i art. 111 w pierwotnym co do zasady brzmieniu.

W skardze kasacyjnej trafnie podniesione zostało, że art. 33 Prawa telekomunikacyjnego z 2000 r. nie może być samodzielną i przesądzającą podstawą do uznania, że rozstrzyganie w sprawie opłat, o których mowa w art. 31 tego Prawa, w tym kwestii rozliczeń nadpłat, nie następuje przez wydanie decyzji administracyjnej, jak to błędnie przyjął Sąd w zaskarżonym wyroku. To bowiem, że w art. 33 Prawa telekomunikacyjnego z 2000 r. wskazuje się, iż do przedmiotowych opłat stosuje się przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w zakresie obowiązków o charakterze pieniężnym, może odnosić się: zarówno do sytuacji, gdy opłaty te byłyby ustalane albo określane decyzją administracyjną, jak i wówczas, gdyby ich uiszczanie było obowiązkiem wynikającym wprost z przepisów prawa, a także do przypadków, gdyby opłaty te uznać za mające charakter cenowy - opłaty za usługi, do których stosuje się przepisy o cenach. Stosownie bowiem do art. 3 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1996 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji
(Dz.U. Nr 24, poz. 151 ze zm.) egzekucję administracyjną stosuje się co do zasady do wskazanych tam obowiązków, w tym określonych w art. 2 § 1 pkt 3 i 5 tej ustawy w brzmieniu obowiązującym od dnia 01.01.2004 r. (Dz.U. 2003 r. Nr 193, poz. 1884), zarówno wtedy gdy wynikają one z decyzji lub postanowień właściwych organów, jak i bezpośrednio z przepisu prawa, tj. bez potrzeby konkretyzacji tych przepisów w drodze decyzji lub postanowienia. Ponadto odrębne ustawy mogą wprowadzić egzekucję administracyjną także dla obowiązków wynikających z innych aktów i czynności niż określone w art. 3 tej ustawy, co przewiduje jej art. 4, zaś art. 2 § 3 tej ustawy stanowi, że poddanie obowiązku egzekucji administracyjnej nie przesądza o wyłączeniu sporu co do jego istnienia lub wysokości przed sądem powszechnym, jeżeli z charakteru obowiązku wynika, że do rozpoznania takiego sporu właściwy jest ten sąd.

Podstawowy cel art. 33 Prawa telekomunikacyjnego z 2000 r. polega zatem na bezpośrednim wskazaniu przez samego ustawodawcę, że opłaty, o których mowa w art. 31 tego Prawa podlegają egzekucji administracyjnej, bez względu na kwestię oceny charakteru tych opłat.

Z powyższego wynika, że poddanie określonego obowiązku egzekucji administracyjnej nie może być rozumiane, jako wyłączenie dopuszczalności uprzedniego ustalenia czy określenia tego obowiązku w drodze decyzji administracyjnej, jak to błędnie przyjął Sąd w zaskarżonym wyroku.

Należy w tym miejscu zaznaczyć, że wprawdzie według art. 33 pkt 1 powołanej ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być m.in. wykonanie albo nieistnienie obowiązku, nie oznacza to jednak, co do zasady, uprawnienia organu egzekucyjnego do badania zasadności i wymagalności obowiązku, co wynika z art. 29 tej ustawy.

Prawidłowe jest natomiast stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, co do zasady, o braku podstawy prawnej do wydania decyzji w przedmiocie rozliczenia ewentualnej nadpłaty w opłatach, o których mowa w art. 31 Prawa telekomunikacyjnego z 2000 r. Trafnie podniesione zostało w zaskarżonym wyroku, że podstawa prawna do wydania decyzji merytorycznej, tj. rozstrzygającej o uprawnieniach lub obowiązkach ich adresatów musi wynikać z przepisów prawa materialnego. Prawidłowe jest również stanowisko Wojewódzkiego Sądu co do zasady, że przepisy Prawa telekomunikacyjnego z 2000 r. nie przewidywały wydawania decyzji administracyjnej w sprawie opłat, o których mowa w obowiązującym wówczas art. 31 tego Prawa, w tym także co do rozliczania ewentualnych nadpłat. Po pierwsze, według obowiązujących wówczas przepisów art. 10, 19, 22 ust. 2 pkt 1 i art. 23, w zezwoleniach, pozwoleniach czy innych decyzjach z zakresu prawa telekomunikacyjnego, dotyczących dysponowania lub wykorzystywania częstotliwości, Prezes URTiP nie
ustalał ani nie określał należnych z tego tytułu opłat, jedynie w pozwoleniu radiowym mógł określić tylko sposób uiszczania takich opłat. Po drugie, także art. 31 Prawa telekomunikacyjnego z 2000 r. nie dawał podstaw do odrębnego ustalania czy określania przedmiotowych opłat przez organ regulacyjny indywidualnym aktem władczym dla określonego podmiotu, który uzyskał prawo do dysponowania częstotliwością czy prawo do wykorzystywania częstotliwości. Art. 31 tego Prawa w brzmieniu obowiązującym przed 1.10.2003 r. stanowił, że podmiot uprawniony do wykorzystywania albo dysponowania częstotliwością uiszcza opłaty z tego tytułu, opłaty te są pobierane przez urząd regulacyjny, a wysokość, terminy i sposób ich uiszczania określane są w rozporządzeniu wykonawczym. Zarówno w rozporządzeniu Ministra Łączności z dnia 27 marca 1998 r. w sprawie wysokości, terminów i sposobu uiszczania opłat za używanie częstotliwości (Dz.U. Nr 49, poz. 245 ze zm.), jak i w obowiązującym od 01.01.2003 r. rozporządzeniu Ministra
Infrastruktury z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie opłat za dokonanie rezerwacji częstotliwości oraz za prawo do wykorzystywania częstotliwości (Dz.U. Nr 237, poz. 2008 ze zm.), określono bardzo szczegółowo wysokość oraz sposób obliczania poszczególnych rodzajów opłat za używanie częstotliwości, w zależności od rodzaju radiokomunikacji oraz łączności, rodzaju sieci łączności, rodzaju kanału, pasma i zakresu częstotliwości itp., od rodzaju i charakteru podmiotu uprawnionego do używania częstotliwości, od rodzaju, wielkości i mocy stacji nadawczych i nadawczo-odbiorczych, od rodzaju celów używania częstotliwości itp., wskazując przy tym na podstawową zasadę, że podmiot, który uzyskał prawo do używania częstotliwości (dysponowania w rezerwacji oraz wykorzystywania) jest obowiązany uiszczać, określone w poszczególnych załącznikach do rozporządzeń, opłaty naliczane od dnia doręczenia decyzji ustalającej prawo do używania częstotliwości albo od wskazanej w decyzji daty rozpoczęcia jej używania, albo w terminie 14
dni od doręczenia decyzji o dokonaniu rezerwacji częstotliwości.

Także art. 31 Prawa telekomunikacyjnego z 2000 r. w brzmieniu obowiązującym od dnia 01.10.2003 r. stanowił, że podmiot, który uzyskał prawo do dysponowania albo do wykorzystywania częstotliwości uiszcza opłaty z tego tytułu, są one pobierane rzez organ regulacyjny, a nadto wprost w tym artykule ustanowione zostały górne limity poszczególnego rodzaju opłat oraz wskazane zostały przypadki, w których mogą być one obniżone do określonego pułapu procentowego, ponadto wskazano, że obowiązek uiszczania opłat ustaje z upływem wskazanego terminu od ustania prawa do używania częstotliwości. Poza tym zawarto upoważnienia dla Rady Ministrów do określenia minimalnej wysokości niektórych opłat, do określenia wysokości innych opłat oraz terminów i sposobów ich uiszczania, rodzajów podmiotów lub zakresów częstotliwości zwolnionych z tych opłat, z uwzględnieniem m.in. limitów kwotowych określonych wprost w art. 31 ustawy oraz warunków i specyfiki wykorzystywania częstotliwości przez określonego rodzaju podmioty.

Z powyższych regulacji wynika zatem, że opłaty, o jakich mowa w art. 31 Prawa telekomunikacyjnego z 2000 r. nie były ani ustalane, ani określane przez wydanie decyzji administracyjnej w tym przedmiocie, że obowiązek ich uiszczania był ściśle związany z decyzją przyznającą prawo do dysponowania częstotliwością albo do jej wykorzystywania oraz powstawał po wydaniu takiej decyzji w terminach określonych w przepisach, a także ustawał w tak określonych terminach po ustaniu prawa do użytkowania częstotliwości, z którym był związany. Był to zatem obowiązek wynikający bezpośrednio z przepisów prawa.

Przepis art. 111 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego z 2000 r., według którego do postępowania przed organem regulacyjnym miały zastosowanie przepisy k.p.a. z określonymi wyjątkami, nie może być argumentem przeciwko powyższej konstatacji, gdyż odnosił się do tych sytuacji, w których organ regulacyjny podejmował i wydawał rozstrzygnięcia władcze w formie decyzji i postanowień przewidziane w wielu przepisach tej ustawy.

Z akt administracyjnych niniejszej sprawy wynika zresztą, że tak właśnie w tej sprawie działał w tym zakresie od 1999 r. organ regulacyjny (Prezes PAR, później Prezes URT, następnie Prezes URTiP) - nie wydawał decyzji określających wysokość przedmiotowych opłat, lecz w wydanych na rzecz skarżącej Spółki N. zezwoleniach i pozwoleniach, dotyczących rezerwacji częstotliwości oraz wykorzystywania częstotliwości wskazywał, że opłaty użytkownik uiszcza na podstawie wystawianych przez urząd regulacyjny faktur VAT.

Konsekwencją regulacji ustawowej, że przedmiotowe opłaty nie podlegały ustalaniu ani określaniu przez organ regulacyjny decyzjami administracyjnymi, jest to, że również w razie zakwestionowania wysokości opłat przez podmiot zobowiązany do ich uiszczenia, stanowisko organu regulacyjnego w tym przedmiocie nie może zostać wyrażone w drodze decyzji administracyjnej, chyba że przepisy ustawowe wyraźnie przewidywałyby taką formę działania organu w tym zakresie. Jednakże omawiane wyżej przepisy prawa telekomunikacyjnego nie wskazywały aby organ regulacyjny mógł rozstrzygać w drodze decyzji administracyjnej o takich żądaniach podmiotu zobowiązanego, w tym o żądaniu stwierdzenia nadpłaty w uiszczonych opłatach w ratach kwartalnych i zaliczeniu jej na poczet kolejnych rat. Zważyć przy tym należy, że zawarte w art. 31 ust. 11 omawianego Prawa telekomunikacyjnego odesłanie co do wysokości odsetek za zwłokę w uiszczaniu opłat do Ordynacji podatkowej, jak dla zaległości podatkowej w rozumieniu tej Ordynacji, nie może
oznaczać odesłania do stosowania przepisów tej Ordynacji do samych opłat, w tym do rozliczania nadpłat. Byłoby to niedopuszczalne naruszenie jednoznacznego przepisu cyt. art. 31 ust. 11 Prawa telekomunikacyjnego, który wyraźnie zawężał to odesłanie wyłącznie do wysokości odsetek. Należy przy tym podnieść, że takie zawężenie oznacza jednocześnie, że wyłącza ono w rozumieniu art. 2 § 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. Nr 137, poz. 926 ze zm.) stosowanie do tych opłat przepisów działu III tej Ordynacji.

Błędne jest zatem stanowisko Prezesa URTiP zawarte w skardze kasacyjnej oraz skarżącej Spółki N. w odpowiedzi na skargę kasacyjną, że przepisy art. 31 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 oraz art. 111 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego z 2000 r. stanowiły podstawę do rozstrzygnięcia o żądaniu strony przez wydanie decyzji administracyjnej w przedmiocie zasadności tego żądania. Trafnie natomiast wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny, że wszczęte postępowanie administracyjne tylko wtedy kończy się decyzją merytoryczną, jeśli przepisy prawa materialnego dają podstawę do wydania takiej decyzji. Strony w niniejszej sprawie przeoczyły zaś, że według art. 104 § 2 k.p.a. załatwienie sprawy, czyli zakończenie wszczętego postępowania administracyjnego może nastąpić także przez wydanie decyzji kończącej to postępowanie w inny sposób niż przez rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty, a stosownie do art. 105 k.p.a. do takich decyzji należy decyzja o umorzeniu postępowania, jeżeli z jakichkolwiek przyczyn jest ono bezprzedmiotowe, co
odnosi się również do postępowania przed organem odwoławczym - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., w tym art. 127 § 3 k.p.a. Tak też należy rozumieć odesłanie do stosowania kodeksu postępowania administracyjnego zawarte w art. 111 ust. 1 omawianego Prawa telekomunikacyjnego. Nie jest ponadto prawidłowe stanowisko stron, że każde żądanie strony skierowane do organu administracji wszczyna postępowanie jurysdykcyjne i musi być załatwione przez wydanie odpowiednich decyzji w trybie k.p.a. W rozumieniu art. 61 w zw. z art. 1 pkt 1 k.p.a. żądanie strony skierowane do organu administracji publicznej tylko wtedy wszczyna ogólne (jurysdykcyjne) postępowanie administracyjne uregulowane w tym kodeksie, jeżeli dotyczy sprawy załatwionej w drodze decyzji administracyjnej, tj. jeżeli przepisy prawa materialnego upoważniają ten organ do rozstrzygnięcia co do wniesionego żądania przez wydanie decyzji administracyjnej.

Nie każde indywidualne akty administracyjne lub czynności z zakresu administracji publicznej, nawet o charakterze władczym, muszą mieć formę decyzji administracyjnej oraz brak takiej formy co do wyrażenia przez organ administracji publicznej stanowiska w przedmiocie zasadności żądania strony w indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej nie zawsze oznacza niezałatwienie sprawy tego żądania przez organ ani też nie zawsze pozbawia stronę prawa do skontrolowania zgodności z prawem tego stanowiska na drodze sądowej. Taka właśnie sytuacja występuje w sprawach, w których obowiązki lub uprawnienia strony wynikają bezpośrednio z przepisów prawa (por. postanowienie NSA z dnia 11 grudnia 1997 r. II SA 1060/9, Pr. Gosp. 1998/7/37). Stosownie do art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. skarga do sądu administracyjnego przysługuje także na inne, niż decyzje i postanowienia, indywidualne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, jeżeli dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Jak to już
wyżej wskazano opłaty, o jakich mowa w art. 31 Prawa telekomunikacyjnego z 2000 r., należą do takich obowiązków. Stanowisko organu regulacyjnego co do żądania skarżącej Spółki N. nie mogło być zatem wyrażone w formie decyzji administracyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie nie podziela stanowiska zawartego w wyroku NSA z dnia 26.05.1995 r. III SA 1101/94 (OPS 1996/6/706), że rozstrzygnięcie takiego żądania powinno nastąpić w drodze decyzji administracyjnej. Wyrok ten został wydany w innym stanie prawnym, zarówno w zakresie prawa materialnego - pod rządem ustawy z 23.11.1990 r. o łączności, jak i w zakresie dotyczącym kontroli legalności działalności administracji przez sąd administracyjny - przed wejściem w życie ustawy z dnia 11.05.1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, kiedy nie było odpowiednika art. 16 ust. 1 pkt 4 tej ustawy (obecnie art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a.). Jak więc widać z powyższego, brak formy decyzji w niniejszej sprawie ani nie uniemożliwia organowi
regulacyjnemu zajęcie stanowiska merytorycznego co do żądania wniesionego przez Spółkę N. w niniejszej sprawie, ani nie pozbawiło tej Spółki możliwości dochodzenia swoich merytorycznych racji zarówno przed organami administracji, jak i przed sądem administracyjnym. Nie jest więc trafne stanowisko stron w tym przedmiocie wyrażone w postępowaniu kasacyjnym.

Nadmienić należy, że aktualnie obowiązująca ustawa z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz.U. Nr 171, poz. 1800 ze zm.) zawiera w omawianym zakresie co do zasady takie same regulacje: odpowiednikami poprzedniego art. 31 są obecnie art. 185, 186 i 188, zaś dotychczasowego art. 33 - art. 187, a art. 111 - art. 206.

Tak więc, ze wszystkich powyższych względów, mimo błędnego stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawartego w uzasadnieniu wyroku co do tego, że to art. 33 Prawa telekomunikacyjnego z 2000 r., jako wyjątek od odesłania zawartego w art. 111 ust. 1 tego Prawa, wyłączał formę decyzji administracyjnej dla załatwienia żądania skarżącej Spółki N. o rozliczenie nadpłaty, skarga kasacyjna podlega oddaleniu na mocy art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego między stronami Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 209 i 204 pkt 2 p.p.s.a. Koszty te zasądzone zostały od Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej, gdyż wyrok w niniejszej sprawie został wydany w dniu 15 lutego 2006 r., tj. po wejściu w życie przepisów art. 2 - 4 i art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o przekształceniach i zmianach w podziale zadań i kompetencji organów państwowych właściwych w sprawach łączności, radiofonii i telewizji (Dz.U. Nr 267, poz. 2258), na mocy których zniesiono centralny organ administracji rządowej - Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty (art. 2 cyt. ustawy), a w jego miejsce utworzony został centralny organ administracji rządowej o nazwie Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej (art. 3 cyt. ustawy), który zgodnie z treścią art. 16 ust. 2 tej ustawy, przejął obowiązki i uprawnienia Prezesa URTiP, także w postępowaniu sądowoadministracyjnym.