II GSK 299/05 - Wyrok NSA z 2006-01-11

Tezy

Z treści art. 110 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 lipca 2000 r. - Prawo telekomunikacyjne /Dz.U. nr 73 poz. 852 ze zm./ /obecnie art. 192 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne - Dz.U. nr 171 poz. 1800 ze zm./ nie wynikają uprawnienia dla operatora do żądania wszczęcia postępowania, bez względu na istnienie interesu prawnego, także wówczas, gdy podjęcie interwencji w rozumieniu powołanego przepisu nastąpiło z inicjatywy tegoż operatora.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Chlebny (spr.), Sędziowie NSA Edward Kierejczyk, Małgorzata Korycińska, Protokolant Anna Tomaka, po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2006 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej N. S.A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 maja 2005 r., sygn. akt VI SA/Wa 1426/04 w sprawie ze skargi N. S.A. w W. na decyzję Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty z dnia 14 stycznia 2004 r., Nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie usług telekomunikacyjnych 1) oddala skargę kasacyjną ; 2) zasądza od N. Spółka Akcyjna w W. na rzecz Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty kwotę złotych 120 (sto dwadzieścia) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę firmy N. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty z dnia 14 stycznia 2004 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania.

Sąd za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Spółki grupy N. wystąpiły do Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty z żądaniem przeprowadzenia, na podstawie art. 117 ustawy z dnia 21 lipca 2000 r. - Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 73, poz. 852 ze zm.), kontroli wzorów umów i regulaminu wykonywania usług powszechnych przez T.P. S.A., w zakresie dotyczącym tzw. pakietu socjalnego oraz wydania, na podstawie art. 119 powołanej ustawy, decyzji stwierdzającej, że wzory umów oraz postanowienia regulaminu naruszają przepisy art. 43 ust. 3 i art. 34 ust. 2 pkt 2 Prawa telekomunikacyjnego. W uzasadnieniu wniosku podano, że stosowane przez T.P. S.A. warunki umów wykluczają realizację uprawnień abonenckich, tym samym naruszając interes prawny skarżącej, która będąc operatorem, konkuruje na rynku usług telekomunikacyjnych z T.P. S.A.

Decyzją z dnia 23 października 2003 r. Prezes Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty odmówił wszczęcia postępowania w sprawie objętej wnioskiem, wskazując brak po stronie wnioskujących spółek interesu prawnego dającego im prawo do udziału w postępowaniu na prawach strony.

Postanowieniem z dnia 19 grudnia 2003 r. Prezes Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty dopuścił do udziału w postępowaniu Krajową Radę Elektroniki i Telekomunikacji.

Decyzją z dnia 14 stycznia 2004 r. Nr [...] Prezes Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty nie uwzględnił wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy i utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Spółka Akcyjna "N." z siedzibą w W., działając jako następca prawny G. N., wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę podkreślił, że zaskarżona decyzja nie jest dotknięta wada uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności. W ocenie Sądu I instancji nie znajduje uzasadnienia także zarzut naruszenia art. 15 ust. 1 pkt 5 i ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r., Nr 153, poz. 1503 ze zm.). Zgodnie z Cennikiem Usług Telekomunikacyjnych T.P. S.A. (pkt 1.5 informacje inne, podpunkt 1) w ramach tzw. pakietu socjalnego abonenci mogą korzystać wyłącznie z T.P., za wyjątkiem dotychczasowych abonentów "pakietu oszczędnego", którzy korzystali z usług innych operatorów niż T.P. w wyniku złożenia zlecenia preselekcji. Zdaniem Sądu I instancji zapis ten nie wprowadza uzależnienia wszystkich abonentów operatora TP S.A. od proponowanej usługi, ponadto abonent może wypowiedzieć proponowane warunki, dlatego też T.P. S.A. nie można przypisać nieuczciwej konkurencji. Sąd I instancji zauważył również, iż oparcie zarzutu na
powołanych przepisach ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, a kierowanym do decyzji wydanej w rozpatrywanej sprawie jest błędne, gdyż organem właściwym do orzekania w sprawach roszczeń dochodzonych w związku z czynem nieuczciwej konkurencji jest sąd powszechny, tymczasem zaskarżona decyzja został wydana natomiast na podstawie art. 117 i art. 119 Prawa telekomunikacyjnego. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 43 ust. 3 w zw. z art. 34 ust. 2 pkt 2 Prawa telekomunikacyjnego, Sąd I instancji wskazał, iż powołane przepisy określają wyłącznie uprawnienia abonenta stacjonarnej publicznej sieci telefonicznej i z ich treści nie daje się wyprowadzić uprawnienia dla innego operatora. Skarżąca nie posiada zatem interesu prawnego w rozumieniu art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowanie administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. , Nr 98, poz. 1071), dalej: k.p.a. O uznaniu danego podmiotu za stronę postępowania rozstrzyga przepis prawa materialnego. Przepisy art. 43 ust 3 i art. 34 ust. 2 pkt 2
Prawa telekomunikacyjnego nie dają skarżącej tytułu prawnego do żądania od Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty wydania decyzji na podstawie art. 119 Prawa telekomunikacyjnego. Spółka może mieć interes faktyczny, przejawiający się w pozyskaniu jak największej liczby abonentów, ale nie jest to interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. Operator telekomunikacyjny nie jest też uprawniony do występowania w interesie abonentów innego operatora telekomunikacyjnego.

W skardze kasacyjnej N. S.A. w W. zarzuciła powyższemu wyrokowi:

1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie poprzez przyjęcie, iż w świetle art. 117 i art. 119 w zw. z art. 34 ust. 2 pkt 2 i art. 43 ust. 3 Prawa telekomunikacyjnego, art. 15 ust. 1 pkt 5 i ust. 2 pkt 1 o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji oraz art. 8 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. z 2003 r., Nr 86, poz. 804 ze zm.) nie zachodzą przesłanki do wszczęcia kontroli wzorów umów i regulaminu T. P. S.A. wykonywania usług powszechnych oraz wydania decyzji stwierdzającej naruszenie prawa i zobowiązującej T. P. do usunięcia nieprawidłowości;

2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik postępowania, polegające na bezzasadnej odmowie uwzględnienia skargi i tym samym odmowie stwierdzenia nieważności zaskarżonych decyzji Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty, podczas gdy obowiązek taki wynikał z art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 p.p.s.a. oraz art. 117 i art. 119 w zw. z art. 34 ust. 2 pkt 2 i art. 43 ust. 3 Prawa telekomunikacyjnego, art. 15 ust. 1 pkt 5 i ust. 2 pkt 1 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji oraz art. 8 ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że z treści art. 43 ust. 3 Prawa telekomunikacyjnego wynika uprawnienie abonenta do wyboru operatora świadczącego usługi telefoniczne bez konieczności ponoszenia dodatkowych opłat. Odmowa wykonania obowiązku umożliwienia abonentowi realizacji jego uprawnień, wynikających z treści art. 43 ust. 3 Prawa telekomunikacyjnego, jest jednocześnie naruszeniem interesu prawnego operatora, którego mógłby wybrać ten abonent. Stosowane poprzez TP S.A. warunki umów wykluczają realizację uprawnień abonenckich, tym samym naruszają interes prawny skarżącej. Ustawodawca w art. 117 i art. 119 Prawa telekomunikacyjnego przewidział administracyjną drogę doprowadzenia do usunięcia naruszeń tego rodzaju. W ocenie skarżącej operatorzy niezależni tracą w ten sposób klientów, co wiąże się ze zmniejszeniem zysków z prowadzonej działalności. Interes prawny skarżącej przekłada się na wymierne straty finansowe. Skarżąca ma uprawnienie żądania wydania decyzji na podstawie art. 119 ustawy
albowiem wzory umów oraz postanowienia regulaminu TP S.A., wyłączające możliwość wyboru operatora przez abonenta korzystającego z "Pakietu socjalnego" ,naruszają przepisy art. 43 ust. 3, art. 34 ust. 2 pkt 2 ustawy. Kwestionowane wzory umów i regulamin T.P. S.A. nie są również zgodne z powołanymi przepisami ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. oraz ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, gdyż naruszają zakaz przeciwdziałania kształtowaniu się warunków niezbędnych do powstania bądź rozwoju konkurencji (art. 8 ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów.) i stanowią czyn nieuczciwej konkurencji przez działanie mające na celu wymuszenie na klientach wyboru jako kontrahenta określonego przedsiębiorcy (art. 15 ust. 1 pkt 5 w związku ust. 2 pkt 1 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji).

Naczelny Sąd Administracyjny, zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest uzasadniona.

1. Istota problemu w rozpoznawanej sprawie nie polega na ocenie, czy regulamin wykonywania usług powszechnych i wzory umów dotyczące tzw. pakietu socjalnego opracowane przez T. P. SA w W., są zgodne z powołanymi w skardze kasacyjnej przepisami, ale czy operatorowi - N. S. A. z siedzibą w W. przysługuje przymiot strony postępowania. Wniosek wszczynający postępowanie w rozpoznawanej sprawie, złożony przez operatorów - spółki G. N., poprzedników prawnych skarżącej, zawierał żądanie przeprowadzenia na podstawie art. 117 Prawa telekomunikacyjnego kontroli wzorów umów i regulaminu wykonywania usług powszechnych w zakresie dotyczącym tzw. pakietu socjalnego oraz wydania, na podstawie art. 119 powołanej ustawy, decyzji stwierdzającej, że wzory umów oraz postanowienia regulaminu naruszają przepisy art. 43 ust. 3 i art. 34 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo Telekomunikacyjne. Decyzją Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty, która była przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, odmówiono wszczęcia postępowania z uwagi na brak interesu prawnego wnioskodawcy na podstawie art. 61 § 1 k.p.a. Postępowanie, w którym badano jedynie legitymację procesową wnioskodawcy, nie mogło zatem ze swej natury prowadzić do ustaleń merytorycznych i oceny, czy przyjęte przez T. wzory umów i regulamin naruszały art. 43 ust. 3 i art. 34 ust.2 pkt 2 Prawa telekomunikacyjnego, art. 8 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o ochronie konkurencji i konsumentów i art. 15 ust. 1 pkt 5 i ust. 2 pkt 1 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji.

1. Postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu (art. 61 § 1 k.p.a.). Stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek (art. 28 k.p.a.). Prawo telekomunikacyjne nie zawiera w tym zakresie odmiennej regulacji. Zgodnie z art. 111 pkt 1 powołanej ustawy, do postępowania przed Urzędem Regulacji Telekomunikacji i Poczty stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Skuteczność żądania wszczęcia postępowania jest zatem uzależniona od wymagań wynikających z art. 28 k.p.a. Pomiot żądający wszczęcia postępowania musi wykazać, że czyni to ze względu na swój interes prawny lub obowiązek, w konsekwencji powinien wskazać przepis prawa materialnego, który dopuszcza istnienie takiego interesu prawnego lub obowiązku.

1. Kontrola przestrzegania przepisów z zakresu telekomunikacji następuje z urzędu i nie wymaga wniosku strony. Wydanie na podstawie art.119 Prawa telekomunikacyjnego decyzji administracyjnej określającej zakres naruszeń oraz termin usunięcia nieprawidłowości także nie wymaga wniosku strony. Prezes Urzędu może decyzję na podstawie art.119 wydać z urzędu. W doktrynie przyjmuje się, że możliwość wszczęcia postępowania na wniosek lub z urzędu nie oznacza dyskrecjonalności organu, ale uzależnione jest od normy prawa materialnego (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeksu postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2005, str. 343). Przepisy Prawa telekomunikacyjnego nie przyznają uprawnienia żądania wszczęcia postępowania kontrolnego innemu operatorowi. Obowiązki kontrolne wykonywane są z urzędu nawet wówczas, gdy inspiracja do ich podjęcia stanowiła skarga lub wniosek złożony w trybie art. 221 k.p.a. Powyższa ocena nie pozostaje w sprzeczności z art. 110 ust. 1 pkt 4 Prawa telekomunikacyjnego, który to przepis do zakresu działań Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty włącza między innymi obowiązek podejmowania interwencji w sprawach funkcjonowania rynku usług telekomunikacyjnych z własnej inicjatywy lub wniesionych przez zainteresowane podmioty, w szczególności operatorów, w tym podejmowanie decyzji w tych sprawach w zakresie określonym ustawą. Z treści art. 110 ust.1 pkt 4 Prawa telekomunikacyjnego (obecnie art. 192 ust.1 pkt 5 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne, Dz. U. Nr 171, poz. 1800 ze zm.) nie wynikają uprawnienia dla operatora do żądania wszczęcia postępowania, bez względu na istnienie interesu prawnego, także wówczas, gdy podjęcie interwencji w rozumieniu powołanego przepisu nastąpiło z inicjatywy tegoż operatora. Przepis ten, określając zakres działań Prezesa Urzędu, nie przyznaje operatom generalnego prawa strony w sprawach funkcjonowania rynku usług telekomunikacyjnych, ani też nie upoważnia do składania wniosków wszczynających postępowanie, niezależnie od posiadanego w sprawie interesu prawnego. Interpretacja art. 110 ust.1 pkt 4 Prawa telekomunikacyjnego, zawarta w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, nie uwzględnia nie tylko celu przepisu, który dotyczy zakresu działań Prezesa Urzędu, a nie zasad wszczynania postępowania i kręgu podmiotów w nim biorących udział, ale przede wszystkim samej jego treści, w którym mowa jest o "zainteresowanych podmiotach". Pojęcie "zainteresowany podmiot" nie oznacza, że pomiotem tym jest każdy podmiot, który wykaże zainteresowanie usługami telekomunikacyjnymi. Prawo telekomunikacyjne nie zawiera odmiennej od Kodeksu postępowania administracyjnego regulacji w zakresie legitymacji procesowej do wszczęcia postępowania. Podmiot zainteresowany, w rozumieniu art. 110 ust. 1 pkt 4 Prawa telekomunikacyjnego, to taki, który może wykazać interes prawny lub obowiązek, którego dotyczy postępowanie (art. 61 § 1 w związku z art. 28 k.p.a.).

1. Sąd I instancji, odwołując się do poglądów orzecznictwa, trafnie podkreślił, że dla stwierdzenie interesu prawnego niezbędne jest istnienie związku o charakterze prawnym, a nie faktycznym, pomiędzy sytuacją danego podmiotu a normą prawa materialnego. Żądanie wszczęcia postępowania przez podmiot, który posiada interes prawny oznacza bowiem, że rozstrzygnięcie organu będzie wpływało na sferę praw i obowiązków tego podmiotu w sposób bezpośredni (gdy decyzja rozstrzyga wprost o jego prawach i obowiązkach) lub pośredni (gdy decyzja oddziaływa na prawa i obowiązki wskutek powiązania sytuacji prawnej adresata decyzji z sytuacją prawną podmiotu). W obu wypadkach związek dotyczy zawsze sytuacji prawnej podmiotu a nie faktycznej. Strona skarżąca ma interes faktyczny, gdyż wydany regulamin i wzory umów mogą wpływać na zachowanie się abonentów, a tym samym na dochody Spółki.

1. Z powołanych w skardze kasacyjnej przepisów Prawa telekomunikacyjnego, ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów oraz ustawy z zwalczaniu nieuczciwej konkurencji nie można natomiast wyprowadzić związku o charakterze prawnym.

Zgodnie z art. 34 ust.2 pkt 2 Prawa telekomunikacyjnego, operator nie może uzależniać zawarcia umowy o świadczenie usług telekomunikacyjnych, a także świadczenia tych usług od: niezawierania z innym operatorem umowy o świadczenie usług telekomunikacyjnych. Spółka "N." nie jest stroną umowy łączącej abonenta z operatorem - T. P. S.A. Powołany przepis dotyczy warunków umowy pomiędzy T. P. S.A. a abonentem. Podobnie należy ocenić znaczenie art. 43 ust. 3 Prawa telekomunikacyjnego, który stanowi, że abonent stacjonarnej publicznej sieci telefonicznej eksploatowanej przez operatora o znaczącej pozycji rynkowej w zakresie świadczenia usług telefonicznych świadczonych w tej sieci, może wybrać operatora publicznego świadczącego usługi telefoniczne lub inne usługi wykorzystujące techniki komutacji. Z tytułu dokonania wyboru nie przysługuje roszczenie w stosunku do abonenta. Przepis ten dotyczy praw i obowiązków abonenta oraz tego operatora o znaczącej pozycji rynkowej, z którym łączy abonenta więź prawna w postaci
umowy o świadczenie usług telekomunikacyjnych w stacjonarnej publicznej sieci telefonicznej. Nie można podzielić wywodu skargi kasacyjnej, że w przepisie tym mieści się jednocześnie uprawnienie skarżącej do tego " by zostać wybranym przez abonenta". Nie można bowiem utożsamiać sytuacji faktycznej, wyrażającej się w potencjalnej możliwości bycia wybranym przez abonenta z sytuacją prawną podmiotu - operatora. Indywidualna decyzja administracyjna adresowana do T. P. S.A., określająca zakres naruszeń oraz termin do usunięcia nieprawidłowości wydana na podstawie art. 119 Prawa telekomunikacyjnego, nie wpływa na zakres uprawnień i obowiązków strony skarżącej. Nie ulega wątpliwości, że na tle art. 43 ust. 3 oraz art. 34 ust.2 pkt 2 Prawa telekomunikacyjnego istnieje interes innych operatorów o charakterze ekonomicznym. W żadnym razie natomiast nie można z przepisów tych wywodzić związku o charakterze prawnym.

Z podobnych względów, istnienia interesu prawnego po stronie Spółki "N." nie można wyprowadzać z postanowień art. 8 ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, który zakazuje nadużywania pozycji dominującej na rynku właściwym przez jednego lub kilku przedsiębiorców przez przeciwdziałanie ukształtowaniu się warunków niezbędnych do powstania bądź rozwoju konkurencji ani też z art. 15 ust. 1 pkt 5 i ust. 2 pkt 1 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, który za czyn nieuczciwej konkurencji uznaje utrudnianie innym przedsiębiorcom dostępu do rynku, w szczególności przez działanie mające na celu wymuszenie na klientach wyboru jako kontrahenta określonego przedsiębiorcy lub stwarzanie warunków umożliwiających podmiotom trzecim wymuszanie zakupu towaru lub usługi u określonego przedsiębiorcy. Działanie to w szczególności może polegać na ograniczeniu w istotny sposób lub wyłączeniu możliwości dokonywania przez klienta zakupu u innego przedsiębiorcy. Należy dodatkowo podkreślić, że powołane przepisy
nie stanowią podstawy prawnej do wydania decyzji na podstawie art. 119 Prawa telekomunikacyjnego, gdyż z przepisie tym wyraźnie jest mowa o naruszeniu przepisów, decyzji lub postanowień z zakresu telekomunikacji. Powołane obie ustawy - o ochronie konkurencji i konsumentów i z zwalczaniu nieuczciwej konkurencji - zawierają własny reżim ochronny, który także instytucjonalnie jest autonomiczny.

Mając na uwadze powyższe należało, należało na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalić skargę kasacyjną.