Tezy
- Nie można traktować oczekiwanego wydania rozporządzenia jako rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, do którego nawiązuje art. 97 par. 1 pkt 4 Kpa.
- Zarówno przy rozstrzyganiu sprawy przez organ, jak i przy rozstrzyganiu łączącego się z nią zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd - jeżeli ono występuje - dochodzi do aktu stosowania prawa przez odnoszenie jego norm do ustalonego stanu faktycznego. Tworzenie prawa następuje zaś w innym, sformalizowanym procesie legislacyjnym.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Chlebny, Sędziowie NSA Jan Bała (spr.), Edward Kierejczyk, Protokolant Magdalena Rosik, po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2005 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. S. "E." od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 kwietnia 2005 r. sygn. akt VI SA/Wa 1171/04 w sprawie ze skargi M. S. "E." na postanowienie Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty z dnia [...] maja 2004 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego w przedmiocie eksploatacji sieci telekomunikacyjnej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od M. S. "E." na rzecz Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty kwotę 180 ( sto osiemdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 6 kwietnia 2005 r. sygn. akt VI SA/Wa 1171/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. S., prowadzącej działalność pod firmą "E.", na postanowienie Prezesa Urzędu Telekomunikacji i Poczty z dnia [...] maja 2004 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania w sprawie odroczenia terminu zapewnienia realizacji zadań na rzecz obronności.
Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym:
M. S. w dniu 21 marca 2003 r. wystąpiła do Prezesa URTiP o odroczenie terminu do zapewnienia uprawnionym podmiotom technicznych i organizacyjnych możliwości realizowania zadań na rzecz obronności, bezpieczeństwa państwa oraz bezpieczeństwa i porządku publicznego na okres 18 miesięcy od dnia doręczenia decyzji w sprawie złożonego wniosku.
Powołując się na treść art. 97 § l pkt 4 k.p.a skarżąca wniosła jednocześnie o zawieszenie postępowania administracyjnego w sprawie z jej wniosku do czasu wejścia w życie rozporządzenia, które ma zostać wydane na podstawie art. 88 ust. 4 ustawy z dnia 21 lipca 2000 r. - Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 73, poz. 852 z późn. zm.).
Prezes URTiP postanowieniem z dnia [...] stycznia 2004 r. odmówił zawieszenia postępowania na podstawie art. 98 § l k.p.a., tj. na wniosek strony. W uzasadnieniu postanowienia podkreślił, że może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi, społecznemu. Zawieszeniu temu sprzeciwił się Prokurator Krajowy, któremu na mocy art. 188 k.p.a. przysługują prawa strony.
Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Prezes URTiP postanowieniem z dnia 7 maja 2004 r. uchylił swoje postanowienie z dnia 28 stycznia 2004 r. i odmówił zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § l pkt 4 k.p.a., z którego wynika, że zagadnienie wstępne to zagadnienie, które powstaje w toku postępowania administracyjnego, poprzedza rozpoznanie sprawy i wydanie decyzji, jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu i istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy. Brak rozporządzenia, o którym mowa w art. 88 ust. 4 Prawa telekomunikacyjnego nie jest zagadnieniem wstępnym, które mogłoby uzasadniać zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie strona wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia Prezesa URTiP oraz zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając organowi rażące naruszenie prawa przez błędną wykładnię art. 97 § l pkt 4 k.p.a. polegającą na bezzasadnym przyjęciu, że rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego, o którym mowa w tym przepisie, nie może być rozporządzenie wykonawcze do ustawy Prawo telekomunikacyjne, a w konsekwencji bezzasadną odmowę zawieszenia z urzędu postępowania wszczętego na wniosek skarżącego.
W odpowiedzi na skargę Prezes URTiP wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasową argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę M. S. uznał, że postanowienie Prezesa URTiP nie narusza art. 97 § l pkt 4 k.p.a., który stanowi, że organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpoznanie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Sąd I instancji przyjął, powołując się na dotychczasowe orzecznictwo NSA, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § l pkt 4 k.p.a. są kwestie (zagadnienia) prawne, które ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej przesłanki wydania decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej.
Obowiązek wyjaśnienia sprawy pod względem faktycznym i prawnym należy do organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie. Trzeba zatem przyjąć, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu tego przepisu może być tylko zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu i zagadnienie to może być odrębnym przedmiotem postępowania przed takim organem lub sądem. Z przepisu art. 97 § l pkt 4 wynika, że zagadnienie wstępne to kwestia, która nie była jeszcze przedmiotem postępowania przed właściwymi organami, albo postępowanie dotyczące rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego nie zakończyło się jeszcze prawomocnym (ostatecznym) orzeczeniem. Sąd podkreślił, że art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. należy rozpatrywać łącznie z art. 100 § 1, 2 i 3 k.p.a., który przewiduje w razie zawieszenia postępowania z uwagi na prejudykat, obowiązek organu, który zawiesił postępowanie, wystąpienia do właściwego innego organu lub sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego albo wezwania strony do
zrealizowania tego obowiązku w wyznaczonym terminie, a w przypadku określonym a § 2 i § 3 możliwość rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego we własnym zakresie. Organ prowadzący postępowanie nie może skutecznie wezwać ministra do zrealizowania dyspozycji ustawowej do wydania określonego aktu wykonawczego. Nie może wyręczyć go w tym zakresie, wydając na podstawie art. 100 § 2 lub § 3 k.p.a. oczekiwany akt prawny. Wydanie rozporządzenia stanowi akt stanowienia prawa i nie mieści się w pojęciu w pojęciu postępowania przed innym organem lub sądem, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Postępowanie to jest zindywidualizowane, adresowane do strony postępowania albo do innego określonego podmiotu, a ustalenia dokonane w tym postępowaniu rzutują wprost na prawa lub obowiązki strony postępowania administracyjnego.
W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego M. S. zarzuciła wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik postępowania, polegające na bezzasadnej odmowie uwzględnienia skargi i tym samym odmowie stwierdzenia nieważności zaskarżonych postanowień Prezesa URTiP, podczas gdy obowiązek taki wynikał z art. 145 § l pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 156 § l pkt 2 oraz art. 97 § l pkt 4 k.p.a. Wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów procesu.
W uzasadnieniu skarżąca podkreśliła, że brak wskazanych przepisów wykonawczych niewątpliwie wpływa na określenie jej obowiązków w sposób uzasadniający tezę, że bez wydania tych rozporządzeń nie sposób rozstrzygnąć spornej sprawy. Nie znajduje też oparcia w brzmieniu art. 97 § l pkt 4 k.p.a. pogląd Sądu, że rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego może mieć wyłącznie formę decyzji lub innego aktu indywidualnego. Przepis ten nie zawęża zakresu tego rozstrzygnięcia do aktów indywidualnych. Uznanie rozporządzenia za rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego w żaden sposób nie burzy też założenia o racjonalności ustawodawcy. Skoro właściwy minister obowiązany jest wydać rozporządzenie, bez którego nie można załatwić sprawy administracyjnej, to konieczne jest zawieszenie postępowania w tej sprawie. Wprawdzie brak rozporządzenia jako przesłanka obligatoryjnego zawieszenia postępowania ma charakter wyjątkowy, to jednak mieści się w zakresie unormowanym przez art. 97 § l pkt 4 k.p.a.
Z niewydanego rozporządzenia bezpośrednio mają wynikać dla skarżącej obowiązki na rzecz obronności i bezpieczeństwa państwa oraz bezpieczeństwa i porządku publicznego. Przygotowaniu do wykonania tych obowiązków służyć ma odroczenie, o które skarżący zwrócił się na podstawie § 10 ust. 1 oraz § 13 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 stycznia 2003 r. Okoliczność, że adresat tych obowiązków nie będzie oznaczony w rozporządzeniu indywidualnie nie ma znaczenia dla sprawy. Z punktu widzenia adresata skutek w postaci powstania określonych obowiązków będzie dokładnie taki sam, jak w przypadku ich nałożenia aktem indywidualnym. Różnica sprowadza się do tego, że w przypadku nałożenia obowiązków aktem normatywnym niewymagającym konkretyzacji w drodze aktu administracyjnego, takie same obowiązki nakładane są równocześnie na inne podmioty.
Zdaniem skarżącej, powołane przez Sąd I instancji orzecznictwo jest nieadekwatne do stanu sprawy. Dbałość o jednolitą linię orzecznictwa nie może stanowić pierwszeństwa przed treścią normy prawnej. Tymczasem art. 97 § l pkt 4 brzmi jednoznacznie, a próba zawężenia pojęcia zagadnienia wstępnego nie ma również żadnego uzasadnienia celowościowego. Organ prowadzący postępowanie nie zakwestionował faktu, że bez wydania rozporządzeń załatwienie sprawy nie jest możliwe. Co więcej, w chwili obecnej w sprawach analogicznych innych przedsiębiorców telekomunikacyjnych zawiesza postępowanie na wniosek strony, tracąc tym samym kontrolę nad możliwością późniejszego podjęcia tego postępowania. Takie działanie organu opiera się na fikcyjnym założeniu, że nie istnieje problem rażącej bezczynności właściwego ministra, stanowiącej delikt konstytucyjny uniemożliwiający załatwienie sprawy.
Prezes URTiP wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Podtrzymał dotychczasową argumentację dotyczącą zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Wyjaśnił, że istnienie w sprawie zagadnienia wstępnego wynika bądź wprost z przepisów prawa materialnego, bądź może zostać ustalone w toku postępowania. Zagadnienie wstępne rozstrzygane jest na drodze postępowania przed właściwym organem lub sądem, zakończonego wydaniem stosownego rozstrzygnięcia, zawsze w indywidualnej sprawie. Nie sposób uznać za zagadnienie wstępne zdarzenia ze sfery stanowienia prawa, ponieważ stanowienie prawa dotyczy wyznaczania powszechnych, a nie indywidualnych reguł zachowań, a także z uwagi na właściwy mu brak waloru trwałości charakterystycznego dla rozstrzygnięć właściwych organów lub sądów w sprawach indywidualnych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Oceniana skarga kasacyjna spełnia wprawdzie wymogi określone w art. 176 p.p.s.a., ale sposób jej uzasadnienia wskazuje na nieznajomość trybu realizacji obowiązków operatora, uprawnień podmiotów i organów oraz przedmiotu postępowania administracyjnego, wynikających z przepisów Prawa telekomunikacyjnego. Przypomnienie tych unormowań pozwoli na ustosunkowanie się do jej zarzutu naruszenia w wyroku WSA przepisów postępowania (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 i art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.
Według art. 40 ust. 1 i 2 Prawa telekomunikacyjnego operatorzy są obowiązani do wykonywania zadań na rzecz obronności, bezpieczeństwa państwa oraz bezpieczeństwa i porządku publicznego, przy czym obowiązek ten dotyczy zapewnienia, na koszt operatora, technicznych i organizacyjnych możliwości wykonywania w sieci telekomunikacyjnej eksploatowanej przez operatora zadań na rzecz prokuratury, sądów, a także uprawnionych jednostek organizacyjnych podporządkowanych Ministrowi Obrony Narodowej, uprawnionych organów i jednostek organizacyjnych nadzorowanych lub podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych, ministrowi właściwemu do spraw finansów publicznych oraz Szefowi Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, począwszy od dnia rozpoczęcia eksploatowania tej sieci, jeżeli Prezes URTiP nie ustali, na wniosek zainteresowanego operatora, późniejszego terminu.
Określone w powyższym przepisie uprawnienia wymienionych w nim podmiotów, wynikające z mocy samego prawa, muszą być wykonane przez operatora. Może on jednak skorzystać z przewidzianego w § 10 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 stycznia 2003 r. w sprawie wykonywania przez operatorów zadań na rzecz obronności, bezpieczeństwa państwa oraz porządku publicznego (Dz.U. Nr 19, poz. 166), wydanego na podstawie delegacji z art. 40 ust. 3 Prawa telekomunikacyjnego uprawnienia do ubiegania się o odroczenie terminu zapewnienia uprawnionym podmiotom technicznych i organizacyjnych możliwości realizacji zadań. Samo wszczęcie tego postępowania nie zwalnia operatora od obowiązku wykonywania zadań określonych w art. 40 ust. 1 i 2 Prawa telekomunikacyjnego, podobnie jak i zawieszenie w tej sprawie postępowania administracyjnego, gdyby nawet teoretycznie z tego skorzystano.
W piśmie M. S. "E." w M. z dnia 21 marca 2003 r. sformułowany został wniosek o odroczenie terminu zapewnienia uprawnionym podmiotom technicznych i organizacyjnych możliwości realizacji zadań określonych w art. 40 ust. 2 Prawa telekomunikacyjnego, a także wniosek o zawieszenie postępowania administracyjnego w tej sprawie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. do czasu wydania rozporządzenia wykonawczego przewidzianego w art. 88 ust. 3 Prawa telekomunikacyjnego. W rezultacie zaistniało, utrzymujące się również w skardze kasacyjnej, nieodróżnianie istoty uprawnień i obowiązków wynikających z mocy samego prawa, kształtowania ich decyzją wydaną w postępowaniu administracyjnym oraz postępowania wpadkowego w rozumieniu przesłanki zawieszenia postępowania z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., którego przedmiotem jest wyłącznie rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, potrzebnego do wydania decyzji w tzw. sprawie głównej. Trzeba więc przypomnieć, że w art. 88 ust. 3 upoważniono ministra właściwego do
spraw łączności do fakultatywnego określenia w drodze rozporządzenia szczegółowych wymagań technicznych i eksploatacyjnych dla urządzeń telekomunikacyjnych oraz sieci telekomunikacyjnych. Dopiero przy rozpatrywaniu wniosku o odroczenie terminu zapewnienia uprawnionemu podmiotowi technicznych i organizacyjnych możliwości realizacji zadań, do czego jeszcze nie doszło, Prezes URTiP będzie oceniał, czy i z jakich powodów techniczne i organizacyjne możliwości "E." nie pozwalają na realizację obowiązków określonych w art. 40 ust. 2 Prawa telekomunikacyjnego.
Ta ocena niewątpliwie obejmie ewentualny wpływ niewydania powyższego rozporządzenia wykonawczego na możliwość realizacji obowiązków wynikających z art. 40 ust. 2 omawianej ustawy.
W tej sprawie od początku nie było zagadnienia wstępnego, którego rozstrzygnięcie wymagałoby zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zarówno przy rozstrzyganiu sprawy przez organ, jak i przy rozstrzyganiu łączącego się z nią zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd - jeżeli ono występuje - dochodzi do aktu stosowania prawa przez odnoszenie jego norm do ustalonego stanu faktycznego. Tworzenie prawa następuje zaś w innym, sformalizowanym procesie legislacyjnym.
Z tych i wcześniej ukazanych powodów w żadnym razie nie można było traktować oczekiwanego wydania rozporządzenia jako rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, do którego nawiązuje art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Ta uwaga odnosi się do utożsamiania przez stronę skarżącą w postępowaniu administracyjnym i sądowym czynności stosowania prawa z jego tworzeniem.
Powyższa argumentacja nie została wprawdzie dostrzeżona w motywach zaskarżonego wyroku, lecz nie doszło w nim do zarzucanego w skardze kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy.
W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 1 wyroku na mocy art. 184 p.p.s.a.
O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 204 pkt 1 tej ostatniej ustawy.