Tezy
Przepis art. 58 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) obliguje sąd administracyjny do odrzucenia skargi tylko wówczas, gdy sprawa ze skargi na dany akt lub czynność wniesione przez skarżącego jest w toku lub została już prawomocnie osądzona. Zwrot "pomiędzy tymi samymi stronami" użyty w art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a. odnosi się do stron, o których mowa w art. 32 p.p.s.a.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędziowie NSA Małgorzata Korycińska (spr.) Marzenna Zielińska Protokolant Magdalena Sagan po rozpoznaniu w dniu 3 lipca 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej T. S.A. w W. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 7 września 2007 r. sygn. akt VI SA/Wa 1612/06 w sprawie ze skargi T. S.A. w W. na decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia i zmiany oferty o dostępie telekomunikacyjnym postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie
Uzasadnienie
I
Zaskarżonym skargą kasacyjną postanowieniem Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. odrzucił skargę T. S.A. w W. na decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji zmieniającej i zatwierdzającej "Ramową ofertę o dostępie telekomunikacyjnym w części infrastruktura telekomunikacyjna w zakresie kanalizacji kablowej".
W podstaw postanowienia Sąd powołał art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a. przyjmując, że w prawomocnym wyroku wydanym w sprawie o sygnaturze akt VI SA/Wa 1774/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. dokonał oceny zgodności z prawem decyzji Prezesa UKE z dnia [...] czerwca 2006 r., na skutek skargi wniesionej przez Z. w Ł. Wyrok wydany w sprawie o sygnaturze VI SA/Wa 1774/06 uprawomocnił się z dniem 26 marca 2007 r., stanowi, zatem w myśl przepisu art. 171 p.p.s.a. powagę rzeczy osądzonej, a zatem kończy ostatecznie spór między stronami postępowania sądowoadministracyjnego. Sprawa ze skargi Z. zawisła w WSA w W. w dniu 29 sierpnia 2006 r. W postępowaniu tym, stosownie do art. 33 § 1 p.p.s.a., Sąd ustalił krąg uczestników postępowania z mocy prawa, którymi byli: K. w W., P. oraz T. S.A. Z kolej w tej sprawie skarżącą jest T. S.A., natomiast pozostałe wymienione wyżej podmioty są uczestnikami postępowania. Sąd I instancji podkreślił, co wynika z akt sądowych obu spraw, że uczestnikom doręczono odpisy skargi oraz
odpowiedzi na skargę, a także zawiadamiano ich o terminie rozpraw, mieli zatem zapewnione prawo udziału w tych postępowaniach. Odnosząc się do regulacji prawnej dotyczącej konstrukcji stanu res iudicatae w ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd zauważył, że przepisy art. 58 § 1 pkt 4 oraz art. 170 p.p.s.a., wprowadzają do tej konstrukcji prawnej element przedmiotowy oraz element podmiotowy. Przepis art. 171 p.p.s.a., tak jak art. 183 § 2 pkt 3 p.p.s.a., w przeciwieństwie do powyższych przepisów nie stawia natomiast wymogu tożsamości stron postępowania. Z kolei przepis art. 273 § 3 p.p.s.a. określający podstawę wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego (w razie późniejszego wykrycia prawomocnego orzeczenia dotyczącego tej samej sprawy), nie przesądza, czy pojęcie "tej samej sprawy" obejmuje wyłącznie elementy przedmiotowe, czy również podmiotowe. Analizując wynikające z przywołanych przepisów koncepcje stanu powagi rzeczy osądzonej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, z
których jedna zakłada, iż należy ją rekonstruować wyłącznie przy zastosowaniu kryteriów przedmiotowych, z kolei według drugiej, stan powagi rzeczy osądzonej powstaje na skutek orzeczenia sądu administracyjnego o zgodności z prawem określonej formy działania (bezczynności) organu administracji, ale tylko między tymi samymi stronami postępowania (skarżącym i organem administracji), Sąd uznał, że granice stanu res iudicatae wyroku sądu administracyjnego w sposób samodzielny reguluje art. 171 p.p.s.a., w którym ustawodawca świadomie pominął zwrot "a ponadto tylko między tymi samymi stronami postępowania". W konkluzji Sąd stwierdził, że w związku z literalnym brzmieniem tego przepisu prawomocny wyrok sądu administracyjnego tworzy stan powagi rzeczy osądzonej nie tylko między stronami postępowania, w którym został wydany, lecz także tworzy go erga omnes, a więc również w odniesieniu do wszystkich ewentualnych skarżących. Sąd administracyjny bada bowiem zaskarżony akt pod kątem ustalenia wszelkich ewentualnych
niezgodności z prawem, a merytoryczne orzeczenie kończące postępowanie stanowi wyłącznie pochodną stwierdzonych niezgodności z prawem lub ich braku - jak miało to miejsce w sprawie o sygnaturze VI SA/Wa 1774/06. Przy tak ukształtowanej kognicji sądu administracyjnego nie ma znaczenia z czyjej inicjatywy (skargi) sąd przeprowadził kontrolę i wydał prawomocny wyrok, mając w szczególności na uwadze, że wszystkie podmioty biorące udział w postępowaniu administracyjnym zakończonym wydaniem zakwestionowanej decyzji miały zagwarantowane prawo udziału w obydwu postępowaniach sądowych.
II
W skardze kasacyjnej T. S.A. zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie art. 58 § 1 w związku z art. 1 p.p.s.a. i w związku z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP polegające na uznaniu, że wydanie wyroku przez wojewódzki sąd administracyjny na podstawie skargi jednej ze stron administracyjnego postępowania jurysdykcyjnego skutkuje powstaniem stanu powagi rzeczy osądzonej także w odniesieniu do pozostałych stron tego samego administracyjnego postępowania jurysdykcyjnego, co stanowi negatywną przesłankę procesową.
Uzasadniając zarzut skarżąca podniosła wpierw, że WSA w W. pominął to, że skarga wniesiona przez T. S.A. wpłynęła do Sądu, jako pierwsza - w dniu 1 sierpnia 2006 r., podczas gdy skarga Z. wpłynęła do Sądu w drugiej kolejności - w dniu 29 sierpnia 2006 r. Zdaniem skarżącej, stan powagi rzeczy osądzonej istnieje wyłącznie wtedy, gdy wniesiona skarga dotyczy sprawy pomiędzy tymi samymi stronami, która jest w toku lub została już prawomocnie osądzona. Sprawa tocząca się pod sygnaturą akt VI SA/Wa 1612/06 ze skargi T. S.A. nie może zostać uznana za toczącą się pomiędzy tymi samymi stronami, co sprawa o sygnaturze akt VI SA/Wa 1774/06. Wniosek taki wynika wprost z art. 32 p.p.s.a., a także z wykładni pojęcia sprawy sądowoadministracyjnej. Sam akt zaskarżenia decyzji wywołuje taki skutek, że przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego staje się ta sama sprawa, która została rozstrzygnięta w decyzji, a więc to stosunek administracyjnoprawny wyznacza przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego.
Skarżąca podniosła, że w tej sprawie, elementy normatywne składające się na sprawę administracyjną (na etapie postępowania jurysdykcyjnego) to uprawnienie Prezesa UKE do zatwierdzenia bądź zmiany oferty ramowej o dostępie telekomunikacyjnym, wynikające z art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne. Elementem realnym sprawy jest natomiast stan faktyczny związany ze sprawą, to jest stan zaistniały na skutek wniosku T. S.A. doręczonego Prezesowi URTiP w dniu [...] września 2004 r. Elementy te pozostają tożsame także na etapie postępowania sądowoadministracyjnego. Elementem składającym się na pojęcie sprawy administracyjnej, który wprowadza element różnicujący, są natomiast strony postępowania. W ocenie strony skarżącej, na skutek wniesienia jej skargi oraz skargi Z. przed WSA w W. zawisły dwie sprawy sądowoadministracyjne. O tożsamości sprawy sądowoadministracyjnej przesądzają, bowiem przesłanki podmiotowe i przedmiotowe, które musza wystąpić łącznie. Ponadto zdaniem skarżącej,
zaskarżone postanowienie pozbawia ją prawa do sądu w rozumieniu art. 45 ust. 2 Konstytucji RP, gdyż wniesiona przez nią skarga na decyzję Prezesa UKE w ogóle nie została rozpatrzona. Skoro Sąd nie skorzystał z możliwości przewidzianej w art. 111 § 1 p.p.s.a., skargę wniesioną przez skarżącą winien był rozpatrzyć w oddzielnym postępowaniu.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania - Z. w Ł. wniosła o jej oddalenie podkreślając przede wszystkim, że w obu sprawach zachodziła tożsamość stron postępowania sądowoadministracyjnego z uwagi na treść art. 33 § 1 p.p.s.a.
III
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionej podstawie, o której mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Przed omówieniem zasadności postawionego zarzutu koniecznym jest wpierw uporządkowanie istotnych elementów sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją Prezesa UKE z dnia [...] czerwca 2006 r. i sprawy sądowoadministracyjnej rozstrzygniętej wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 grudnia 2006 r. Postępowanie administracyjne zostało zainicjowane wnioskiem z dnia [...] września 2004 r., T. S.A. o zatwierdzenie projektu ramowej oferty, określającej warunki umów o współkorzystanie z infrastruktury. W postępowaniu uprawniony organ dopuścił w trybie art. 31 § 2 k.p.a. do udziału na prawach strony m.in. Z. , zwany dalej także Z. Decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. Prezes URTiP zmienił i zatwierdził ofertę T. S.A. z dnia [...] września 2004 r. do stosowania przy zawieraniu umów o dostępie infrastruktury telekomunikacyjnej T. S.A. w zakresie kanalizacji kablowej. Wnioski o ponowne
rozpatrzenie sprawy od tej decyzji wnieśli - T. S. A. i Z. Decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r. Prezes UKE uchylił zaskarżoną decyzję w części i w tym zakresie orzekł, co do istoty sprawy. W dniu 31 lipca 2006 r. T. S.A. wniosła skargą na decyzję z dnia [...] czerwca 2006 r. i poprzedzającą ją decyzję, natomiast Z. skargę na te rozstrzygnięcia wniósł w dniu 1 września 2006 r. Skarga Z. została oddalona wyrokiem z dnia 15 grudnia 2006 r. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd opisując przebieg postępowania podał, że T. wniosła skargę na decyzję z dnia [...] grudnia 2005 r. i decyzję z dnia [...] czerwca 2006 r. /uzasadnienie wyroku w sprawie VI SA/WA 1774/06 str. 6/. Nie połączył jednak spraw w oparciu o art. 111 § 1 p.p.s.a. i rozpoznał skargę tylko organizacji społecznej.
W świetle tych faktów nie może budzić wątpliwości to, że zarówno T. S.A., jak i organizacja społeczna, która brała udział w postępowaniu administracyjnym na prawach strony były, stosownie do art. 50 § 1 p.p.s.a., podmiotami uprawnionymi do wniesienia skarg. Nadto obie skargi obejmowały ten sam przedmiot zaskarżenia. Nie wydaje się również sporne, że przepisy ustawy procesowej - p.p.s.a. dopuszczają możliwość zaskarżenia tej samej decyzji, postanowienia, innego aktu lub czynności albo bezczynności organu przez kilku uprawnionych. Wynika to wprost z art. 51 p.p.s.a. wprowadzającego instytucję współuczestnictwa kilku skarżących w jednej sprawie, jak i z art. 111 § 1 p.p.s.a. Zauważyć przy tym należy, że o ile skorzystanie z formy współuczestnictwa w sytuacji określonej w art. 51 p.p.s.a. jest uprawnieniem strony, to art. 111 § 1 p.p.s.a. nakłada na Sąd obowiązek zarządzenia połączenia kilku oddzielnych spraw toczących się przed nim, jeżeli mogły być objęte jedną skargą. Zestawiając art. 51 p.p.s.a. z art. 111 §
1 p.p.s.a. wywieść należy, że w każdej sytuacji, w której skarżący nie skorzystali z przysługującego im uprawnienia, o którym mowa w art. 51 p.p.s.a. sąd administracyjny zobligowany jest z urzędu do połączenia spraw, które mogły być objęte jedną skargą.
W poddanym kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego postanowieniu Sąd I instancji stosując art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a. w opisanym stanie faktycznym wykluczył w efekcie możliwość wnoszenia odrębnych skarg przez kilku skarżących na tę samą decyzję. Przywołany przepis stanowi, że sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku lub została już prawomocnie osądzona. Użyty w tym przepisie zwrot "pomiędzy tymi samymi stronami" dotyczy zarówno sprawy zawisłej wcześniej przed sądem jak i sprawy już prawomocnie osądzonej. W związku z tym w każdej sytuacji, gdy skarżący nie skorzystają z uprawnienia, jakie przyznaje im art. 51 p.p.s.a. i wniosą odrębne skargi należałoby odrzucić tę następną skargę /w tej sprawie skargę, Z./. Już tylko z tego powodu zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a. w związku z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP jest uzasadniony.
Opowiadając się za przyjęciem zasady, że prawomocny wyrok sądu administracyjnego tworzy stan powagi rzeczy osądzonej erga omnes, a zatem w odniesieniu do wszystkich skarżących, Sąd I instancji uzasadnił tę tezę celami sądu administracyjnego oraz konstrukcją
i funkcją postępowania sądowoadministracyjnego, które znalazły wyraz w postanowieniach
art. 1 § 2 ustawy ustrojowej oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. Dalej Sąd I instancji wywodził, że skoro sąd administracyjny bada zaskarżony akt pod kątem ustalenia wszelkich ewentualnych niezgodności z prawem, a merytoryczne orzeczenie kończące postępowanie stanowi wyłącznie pochodną stwierdzonych niezgodności z prawem lub ich braku, to nie ma znaczenia z czyjej inicjatywy (skargi) sąd przeprowadził kontrolę i wydał prawomocny wyrok.
Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się z tym, że przy rozważaniu problemu powagi rzeczy osądzonej w postępowaniu sądowoadministracyjnym należy w rozpoznawanej sprawie odnieść się do uprawnień sądu administracyjnego I instancji. W uzasadnieniu postanowienia objętego skargą kasacyjną, Sąd z art. 134 § 1 p.p.s.a i art. 135 p.p.s.a. wywiódł, że w postępowaniu przed sądem administracyjnym I instancji nie ma znaczenia z czyjej inicjatywy sąd przeprowadza kontrolę zgodności danego aktu z prawem, skoro nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, bierze pod uwagę z urzędu naruszenia prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności i może zastosować środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga.
Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tego poglądu. Kontrola określonych w art. 3 § 2 p.p.s.a. form działalności czy bezczynności administracji publicznej jest dokonywana przez sąd administracyjny I instancji na skutek skargi uprawnionego podmiotu wymienionego w
art. 50 § 1 p.p.s.a. W zakresie istotnym dla rozpoznawanej sprawy przepis ten brzmi, że uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny. Nie jest, zatem prawnie obojętne z czyjej inicjatywy zostaje wszczęte postępowanie sądowoadministracyjne. Kryterium interesu prawnego jest podstawowym zagadnieniem, które zobligowany jest rozstrzygnąć sąd przed dokonaniem kontroli działalności administracji publicznej w formie objętej skargą. Brak interesu prawnego skutkuje oddaleniem skargi i uniemożliwia dokonanie kontroli zgodności danego aktu z prawem. Prawomocny wyrok w tej sprawie lub zawisłość sprawy, przy takim ujęciu problemu, jaki prezentuje Sąd I instancji uniemożliwiłby dokonanie kontroli tego samego aktu na skutek skargi wniesionej później przez podmiot mający interes prawny.
Kolejnym argumentem wskazującym na nietrafność poglądu Sądu I instancji jest pominięta przez ten Sąd w rozważaniach treść pierwszego zdania art. 134 § 2 p.p.s.a., zgodnie, z którą sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego. W przepisie tym ustawodawca dopuścił, zatem możliwość pozostawienia w obrocie prawnym wadliwych aktów czy czynności korzystnych dla strony, pod warunkiem, że nie jest to wadliwość kwalifikowana. Zakaz reformationis in peuis wprowadzony art. 134 § 2 p.p.s.a. przeczy, zatem tezie, że nie ma znaczenia, kto zainicjował postępowanie sądowoadministracyjne. Sprzeczność interesów, z jaką niewątpliwie mamy do czynienia w przypadku T. S.A. i Z. uprawnia do przyjęcia poglądu, że inaczej kształtowałby się ten zakaz w stosunku do każdej z tych stron.
Nie można również przy rozważaniach dotyczących elementów podmiotowych składających się na tożsamość sprawy sądowoadministracyjnej w ujęciu, o którym mowa w art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a. pominąć treści art. 145 § 1 p.p.s.a. Kontrolując zgodność zaskarżonej decyzji czy postanowienia z przepisami prawa materialnego jak i postępowania sąd administracyjny ocenę tę przeprowadza w aspekcie skarżącego, a zatem czy spełniał on określone w przepisach prawa materialnego przesłanki do przyznania mu określonych uprawnień bądź nałożenia obowiązków, czy w stosunku do tego właśnie skarżącego organ nie naruszył zasad rzetelnej procedury, w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy administracyjnej.
Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że przepis art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a. obliguje sąd administracyjny do odrzucenia skargi tylko wówczas, gdy sprawa ze skargi na dany akt lub czynność wniesione przez skarżącego jest w toku lub została już prawomocnie osądzona. Zwrot "pomiędzy tymi samymi stronami" użyty w art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a. odnosi się do stron, o których mowa w art. 32 p.p.s.a.
Tej tezie nie przeczy treść art. 171 p.p.s.a., gdyż prawomocny wyrok sądu administracyjnego, jak słusznie zauważył Sąd I instancji tworzy stan powagi rzeczy osądzonej w odniesieniu do wszystkich ewentualnych skarżących, przy czym błędnie odczytał pojęcie ewentualnych skarżących, którymi nie są te podmioty, które wniosły skargę, lecz te, które mogły ją wnieść /były uprawnione, czy inaczej mogły być ewentualnymi skarżącymi/, ale z przysługującego im prawa nie skorzystały.
Rację ma, zatem strona skarżąca, że zaskarżone postanowienie zapadło z naruszeniem art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a. Zasadny jest także zarzut naruszenia art. 45 ust. 1 Konstytucji. Zgodnie z tym przepisem każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, bezstronny i niezawisły sąd. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego ukształtował się pogląd, że na prawo do sądu składa się w szczególności prawo dostępu do sądu, prawo do odpowiedniego ukształtowania procedury sądowej, zgodnie z wymogami sprawiedliwości i jawności oraz prawo do wyroku sądowego rozumiane, jako prawo do uzyskania wiążącego rozstrzygnięcia danej sprawy przez sąd. Odrzucenie skargi przez Sąd I instancji pozbawiło stronę skarżącą prawa do uzyskania wiążącego rozstrzygnięcia w sprawie, w której we właściwym trybie i terminie wniosła skargę do sądu administracyjnego.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.