II GSK 206/07 - Postanowienie NSA z 2007-11-13

Tezy

1. Ocena prawidłowości stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, co do charakteru prawnego zaskarżonego aktu dokonywana jwest przez NSA niezalęznie od tego, jak ten akt został zakwalifikowany w skardze kasacyjnej w ramach art. 3 par. 1 pkt 1-4 p.p.s.a., wniesionej do WSA, uznającego, że saskarżony akt nie podlega kontroli sądu administracyjnego, gdyż nie należy do żadnego z aktów wymienionych w art. 3 par. 1 pkt 1-4 p.p.s.a.. WSA nie może oddalić skargi kasacyjnej z tej tylko przyczyny, że uzna zaskarżony akt za decyzje administracyjną a nie za akt, o jakim mowa w art. 3 pkt 4 p.p.s.a., tak zakwalifikowany w skardze kasacyjnej.

1. odrzucenie przez instyrtucje finasującą wniosku o przedsiebiorstwa o udzieleniu pomocy finasowej na podstawie par. 13 ust 2 i 3 rozporządzenia ministra Gospodarki i Pracy z dnia 27 sierpnia 2004 r. w sprawie udzielania przez PARP pomocy finasowej w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego - Wzrost Konkurencyjności Przedsiebiorstw (Dz. U. Nr. 195, poz 2010 ze zm.), z powodu uchybień formalnych, jako kończące postępowanie w sprawie wywołanej tym wnioskiem miałao charakter decyzji administracyjnej.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Myślińska Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia NSA Jan Kacprzak (spr.) Protokolant Kacper Tybuszewski po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2007 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. P.-H. F. M. P. Spółki z o.o. w Ś. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 30 listopada 2006 r. sygn. akt III SA/Wa 1335/06 w sprawie ze skargi P. P.-H. F. M. P. Spółki z o.o. w Ś. na pismo P. A. R. P. z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie informacji o wyniku oceny wniosku o dofinansowanie ze środków z budżetu Unii Europejskiej postanawia: 1. Uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. 2. Zasądzić od P. A. R. P. na rzecz skarżącego przedsiębiorstwa kwotę: 280 zł (słownie: dwieście osiemdziesiąt złotych) tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

Postanowieniem z dnia 30 listopada 2006 r., sygn. akt III SA/Wa 1335/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny odrzucił skargę P. P.-H. F. M. - P. Sp. z o.o. w Ś. na pismo Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości z dnia [...] grudnia 2005 r., nr [...], w przedmiocie stanowiska w sprawie negatywnej oceny wniosku o dofinansowanie w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego - Wzrost.

Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekał w następującym stanie sprawy:

Zachodniopomorska Agencja Rozwoju Regionalnego S.A. (dalej ZARR) poinformowała pismem z [...] marca 2005 r. P. P.-H. "F. M.-P." sp. z. o.o. w Ś. (dalej zwane Przedsiębiorstwem), iż jego wniosek o dofinansowanie nr [...] (dobudowa hali produkcyjno-magazynowej oraz zakup linii technologicznej) przeszedł pozytywnie etap oceny formalnej prowadzonej w Regionalnej Instytucji Finansującej (dalej RIF) i został przekazany do Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości (dalej "PARP") do oceny techniczno-ekonomicznej oraz merytorycznej. W piśmie tym stwierdzono również, że Przedsiębiorstwo powinno być powiadomione po upływie 97 dni od [...] lutego 2005 r., tj. od daty wpłynięcia wniosku, o decyzji przyznającej pomoc finansową w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego - Wzrost konkurencyjności przedsiębiorstw (dalej SPO-Wkp), Działanie 2.3.

PARP przy piśmie z dnia [...] października 2005 r. przesłała Przedsiębiorstwu dwie karty oceny techniczno-ekonomicznej wniosku o realizację projektu w ramach Działania 2.3 SPO-Wkp, z których wynika, iż projekt nie spełnia wszystkich kryteriów, a wniosek został odesłany do RIF (produkcja przypraw "PKD15782").

Przedsiębiorstwo w piśmie z [...] października 2005 r. skierowanym do PARP, które określiło jako "skargę na pracę PARP", stwierdziło, iż mimo informacji zawartej w piśmie z [...] marca 2005 r. nie otrzymało informacji z PARP o odrzuceniu lub pozytywnym rozpatrzeniu wniosku. Na stronie internetowej PARP ukazała się [...] lipca 2005 r. lista wniosków rekomendowanych przez Grupę Roboczą do dofinansowania, na której wniosku Przedsiębiorstwa nie było. Wyjaśniło też, że od pracownika z infolinii PARP uzyskało informację, iż wniosek o dofinansowanie "został odrzucony z powodu PKD" i przekazany ponownie do RIF, która odwołała się od decyzji PARP i zgłosiła wniosek do ponownego rozpatrzenia. Przedsiębiorstwo wyjaśniło ponadto, iż przystępując do pisania wniosku wystąpiło do RIF o zgodność PKD z kryteriami wnioskodawców i otrzymało w tym zakresie potwierdzenie pisemne - "działalność polegająca na produkcji przypraw w ramach PKD 1587Z może być objęta wsparciem w wyżej wymienionym programie" - "bez przypraw korzennych".

W swym piśmie Przedsiębiorstwo wezwało PARP do zrealizowania obowiązku udzielania logicznej i rzetelnej informacji o prawdopodobnym odrzuceniu wniosku, przy zachowaniu szybkiego terminu udzielania odpowiedzi.

PARP pismem z [...] października 2005 r., nr [...] poinformował Przedsiębiorstwo, iż RIF uznało jego wniosek za poprawny formalnie i przekazało go do PARP, ale członkowie Grupy Roboczej, którzy na podstawie dokumentów (w tym przypadku: zaświadczenie o nr REGON, odpis z KRS) sprawdzają czy przedsiębiorca kwalifikuje się do objęcia wsparciem, uznali, że wniosek jest niepoprawny formalnie i odesłali go do RIF. PARP wyjaśniła też, iż § 8 ust. 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z 27 sierpnia 2004 r. w sprawie udzielania przez PARP pomocy finansowej w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego -Wzrost konkurencyjności przedsiębiorstw (Dz. U. Nr 195, poz. 2010 ze zm.), dalej zwane rozporządzeniem z 2004 r., wskazuje, że wsparcie w zakresie inwestycji nie może być udzielone na działalność gospodarczą w zakresie produkcji, przetwarzania oraz wprowadzania do obrotu produktów wymienionych w załączniku I Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską. Na stronie PARP została zamieszczona lista zawierająca numery
PKD działalności wykluczającej z ubiegania się o wsparcie w ramach SPO-Wkp działanie 2.3. Działalność oznaczona nr PKD 15.87Z (produkcja przypraw) obejmuje podklasy: produkcja przypraw korzennych, sosów i podobnych dodatków do potraw: majonezu, mąki i mączki musztardowej, gotowej musztardy. Działalność polegająca na produkcji przypraw korzennych nie może być objęta wsparciem w ramach programu SPO-Wkp, lecz w ramach SPO-ROL. Skoro na podstawie wniosku, biznes-planu, zaświadczeń, nie było możliwe stwierdzenie, czy Przedsiębiorca nie prowadzi działalności związanej z produkcją przypraw korzennych, weryfikacja wniosku pod względem "kwalifikowalności" podmiotu do SPO-Wkp nie była możliwa. Wniosek nie mógł być też przedmiotem oceny techniczno-ekonomicznej i merytorycznej. Brak przedłożenia choćby oświadczenia przedsiębiorcy, że jego projekt nie dotyczy produkcji przypraw korzennych, wyklucza możliwość ubiegania się o wsparcie w ramach programu SPO-Wkp.

Zwróciła również uwagę, iż w świetle § 13 ust. 2 rozporządzenia z 2004 r. RIF odrzuca wniosek zawierający uchybienia formalne i informuje o tym przedsiębiorcę. W związku z tym to na ZARR ciążyło poinformowanie przedsiębiorcy o powodach odrzucenia wniosku, nawet w sytuacji, gdy do ich stwierdzenia doszło na etapie oceny dokonywanej przez Grupę Roboczą PARP.

Pismem ZARR z [...] listopada 2005 r. (nr [...]) wyjaśniono, iż długi okres oczekiwania na decyzję w sprawie ww. wniosku Przedsiębiorstwa był spowodowany wątpliwościami ZARR S.A., które rozwiała PARP, do której wystąpiła ZARR o poddanie wniosku ponownej ocenie. Wniosek Przedsiębiorstwa nie spełniał kryteriów formalnych, gdyż produkcja przypraw korzennych była wykluczona ze wsparcia, a przedsiębiorca nie wskazał, iż projekt nie dotyczy części wykluczonej. Nazwy mieszanek funkcjonalno-przyprawowych określone w biznes-planie nie pozwalają na stwierdzenie, iż przyprawy korzenne nie wchodzą do projektu. W związku z tym wniosek nie może być przedmiotem oceny techniczno-ekonomicznej i merytorycznej, nie spełnia bowiem kryteriów formalnych.

Przedsiębiorstwo w piśmie z [...] listopada 2005 r., nazwanym odwołaniem od ww. pism PARP o nr [...] i ZARR nr [...], stwierdziło, iż składa odwołanie od decyzji i zwraca się o jej zmianę oraz o skierowanie wniosku do oceny techniczno-ekonomicznej oraz merytorycznej. W projekcie znajdują się dowody, iż wnioskodawca nie zajmuje się produkcją przypraw korzennych, a ani instrukcja wypełniania formularza, ani wytyczne nie precyzują, gdzie mają znaleźć się dowody, o których mowa w piśmie PARP. Przedsiębiorstwo wyjaśniło, że z charakterystyki jego działalności wynika, iż nie produkuje przypraw, lecz mieszanki funkcjonalno-przyprawowe, preparaty i środki. Wyjaśniło, iż mimo że ma zgłoszoną działalność w grupie PKD 15.87Z, nie oznacza to, iż przedmiotem jego działalności są wszystkie zawarte w tej grupie wyroby. Stwierdziło, iż żadna grupa nie odpowiada specyfice produkcji przedsiębiorstwa, a nazwy mieszanek zawarte w projekcie są nazwami grup produktów. Nie ma związku między nazwami mieszanek a przedmiotem
prowadzonej działalności. Wyjaśniło, iż zakwestionowanie przez Grupę Roboczą wniosku było bezpodstawne i wynikało z niedoczytania projektu oraz nadinterpretacji przepisów. Nie zachowano również procedury regulaminu Grupy Roboczej - z § 7 pkt 3 wynika bowiem, że w przypadku stwierdzenia podczas oceny techniczno-ekonomicznej lub merytorycznej nieprawidłowości formalnych wniosek należało zwrócić do właściwej RIF celem powiadomienia wnioskodawcy o jego odrzuceniu z przyczyn formalnych. Uchybienie formalne musi być odnotowane w karcie indywidualnej oceny wniosku przez każdego z dwóch członków. Na karcie nr 1 zamiast nr PKD 15.87Z wpisano PKD 15782, natomiast na karcie nr 2 nie odnotowano faktu uchybienia formalnego.

PARP w odpowiedzi na powyższe pismo Przedsiębiorstwa w piśmie z [...] grudnia 2005 r. nr [...], podtrzymała stanowisko w zakresie negatywnej oceny formalnej wniosku. Wyjaśniła ponownie, iż podstawą do oceny czy dana działalność kwalifikuje się do objęcia wsparciem są: lista zawierająca nr PKD działalności wykluczonej ze wsparcia zamieszczona na stronie internetowej, a sporządzona przez Ministerstwo Gospodarki i Pracy w oparciu o postanowienia Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską oraz dokumenty przedstawione przez wnioskodawcę (zaświadczenie o nr REGON, odpis z KRS, biznes-plan). Te ostatnie nie pozwalają jednoznacznie stwierdzić, że działalność prowadzona przez Przedsiębiorstwo nie jest związana z produkcją przypraw korzennych, dlatego weryfikacja wniosku pod względem "kwalifikowalności" podmiotu do SPO-Wkp działanie 2.3 nie jest możliwa. Z nr REGON wynika, iż przeważającą działalnością przedsiębiorstwa jest produkcja przypraw - oznaczona nr 15.87Z, który obejmuje też przyprawy korzenne. Działalność
polegająca na produkcji przypraw korzennych nie podlega natomiast dofinansowaniu w ramach SPO-Wkp, lecz w ramach SPO-ROL. PARP stwierdziło ponadto, iż "proces odwoławczy" został zakończony pismem z [...] października 2005 r., które stanowi ostateczne rozstrzygnięcie sprawy.

Przedsiębiorstwo w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. stanowisko PARP z [...] grudnia 2005 r. zarzuciło mu naruszenie:

1) wewnętrznych zasad postępowania określonych w "Zasadach odwoływania się od wyników oceny wniosków składanych w ramach działania 2.1 i 2.3 SPO-Wkp" (dalej powoływane jako "Zasady"),

2) zasad postępowania określonych w § 13-14 rozporządzenia z 2004 r., gdyż jego wniosek powinien podlegać ocenie formalnej przed RIF, a nie PARP, która dokonała jego powtórnej analizy formalnej, wkraczając tym samym w zakres kompetencji RIF,

3) przekroczenie dopuszczalnych granic uznaniowości w toku rozpoznawania wniosku, w rezultacie czego strona została pozbawiona możności skorzystania z pomocy w ramach SPO-Wkp.

Odrzucając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż po przeanalizowaniu materiału dowodowego sprawy oraz unormowań prawnych, które należało wziąć pod uwagę, doszedł do przekonania, że nie jest właściwy do rozpoznania skargi złożonej przez Spółkę.

Wojewódzki Sąd wskazał, że zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy o NPR, w celu realizacji Planu tworzy się między innymi sektorowe programy operacyjne. Na podstawie art. 17 ust. 5 tej ustawy Minister Gospodarki i Pracy wydał rozporządzenie z 1 lipca 2004 r. w sprawie przyjęcia Sektorowego Programu Operacyjnego - Wzrost konkurencyjności przedsiębiorstw, lata 2004-2006 (Dz. U. Nr 166, poz. 1744; ze zm.). Następnie zaś, na podstawie art. 11 ust. 5 ustawy o NPR, wydał rozporządzenie z 6 sierpnia 2004 r. w sprawie przyjęcia Uzupełnienia Sektorowego Programu Operacyjnego - Wzrost konkurencyjności przedsiębiorstw, lata 2004-2006 (Dz. U. Nr 197, poz. 2023 ze zm.), dalej powoływane jako "rozporządzenie w sprawie Uzupełnienia SPO-Wkp".

Uczestnictwo PARP w realizacji powyższego programu wynika z zakresu jej działań, określonego w ustawie o PARP. Zgodnie z art. 4 ust. 1 tej ustawy realizuje ona zadania z zakresu administracji rządowej, które zostały określone dla niej w programach rozwoju gospodarki, w szczególności w zakresie wspierania: rozwoju mikroprzedsiębiorców, małych i średnich przedsiębiorców, eksportu, rozwoju regionalnego, a od 20 października 2005 r. także działalności innowacyjnej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o niektórych formach wspierania działalności innowacyjnej (Dz. U. Nr 179, poz. 1484), oraz tworzenia nowych miejsc pracy, przeciwdziałania bezrobociu i rozwoju zasobów ludzkich. W oparciu zaś o ust. 1a tego art. 4 ust. 1, PARP uczestniczy w realizacji programów operacyjnych, o których mowa w ustawie o NPR jako instytucja wdrażająca, udzielająca pomocy finansowej beneficjentom określonym w art. 6b ust. 1 lub jako beneficjent.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał również, że pojęcia "beneficjenta" i "instytucji wdrażającej" zostały określone w ustawie o NPR. Zgodnie z art. 2 pkt 1 tej ustawy "beneficjentem" jest osoba fizyczna, osoba prawna lub jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej, korzystające z publicznych środków wspólnotowych i publicznych środków krajowych na podstawie umowy o dofinansowanie projektu albo decyzji, o której mowa w art. 11 ust. 7 ustawy o NPR. "Instytucja wdrażająca" natomiast to podmiot publiczny lub prywatny, odpowiedzialny za realizację działania w ramach programu operacyjnego na podstawie umowy z instytucją zarządzającą (art. 2 pkt 4).

PARP w SPO-Wkp, pełni więc rolę Instytucji Wdrażającej (pkt IV. 3 załącznika do rozporządzenia w sprawie Uzupełnienia SPO-Wkp), w zakresie m.in., Priorytetu 2 (bezpośrednie wsparcie przedsiębiorców), działania 2.3 (wzrost konkurencyjności małych i średnich przedsiębiorstw). Szczegółowe przeznaczenie, warunki i tryb udzielania przez PARP pomocy finansowej w ramach programu SPO-Wkp określił Minister Gospodarki i Pracy w § 1 ust. 1 rozporządzenia z 2004 r. Oparł się przy tym na delegacji wynikającej z art. 6b ust. 10 ustawy o utworzeniu PARP.

Tryb udzielania wsparcia przedsiębiorcom unormowany został w Rozdziale 4 ww. rozporządzenia. Wniosek o dofinansowanie składany jest przez przedsiębiorcę w regionalnej instytucji finansującej, dokonującej jego formalnej oceny (§ 12 ust. 2 i § 13). W pkt IV.3.1 załącznika do rozporządzenia w sprawie Uzupełnienia SPO-Wkp wyjaśniono, że w 2001 r. w każdym województwie utworzone zostały RIF, jako regionalny partner PARP do wdrażania polityki sektorowej adresowanej do małych i średnich przedsiębiorstw.

RIF w razie stwierdzenia uchybień formalnych wniosku odrzuca go, bądź, jeśli został złożony najpóźniej na 7 dni przed upływem terminu do składania wniosków, wzywa przedsiębiorcę do usunięcia tych uchybień w terminie 3 dni od wezwania (§13 ust. 2 i 3). W sytuacji, gdy wniosek złożony przed upływem siedmiu dni do składania wniosków, ma uchybienia formalne, zostaje odrzucony przez RIF, ma ono obowiązek powiadomienia o tym wnioskodawcy. Taka informacja umożliwia mu ewentualne ponowne złożenie wniosku prawidłowego pod względem formalnym, który jest przekazywany PARP (§ 13 ust. 4). PARP dokonuje oceny techniczno-ekonomicznej i merytorycznej wniosków prawidłowych pod względem formalnym (§ 14 ust. 1 rozporządzenia z 2004 r.). Stosuje przy tym kryteria określone w przepisach wydanych dla SPO-Wkp, na mocy art. 11 ust. 5 ustawy o NPR, tj. rozporządzenia w sprawie Uzupełnienia SPO-Wkp. W załączniku do tego rozporządzenia przewidziano powoływanie Grup Roboczych ds. Oceny Projektów, zdefiniowanych jako ciało powołane w
ramach instytucji wdrażających do każdego działania, dokonujące techniczno-ekonomicznej i merytorycznej oceny wyboru projektów w oparciu o zasady oceny techniczno-ekonomicznej i merytorycznej.

Na podstawie umowy zawartej między Ministerstwem Gospodarki i Pracy a PARP (§ 1 ust. 1 Regulaminu Grupy Roboczej ds. Oceny Projektów) Grupa taka została powołana także dla oceny projektów zgłaszanych w ramach działania 2.3. Z jej prac sporządza się protokół zawierający między innymi listę rankingową rozpatrywanych wniosków, ułożonych w kolejności malejącej, odpowiadającej liczbie uzyskanych punktów (§ 8 ust. 1 lit. b ww. regulaminu). Lista obejmuje wszystkie podlegające ocenie projekty.

PARP przekazuje wyniki oceny wniosków Instytucji Zarządzającej, w terminie 60 dni od dnia upływu danego terminu składania wniosków, w postaci rankingu, (§14 ust. 2 rozporządzenia z 2004 r.). Definicję "instytucji zarządzającej" zawiera art. 2 pkt 5 ustawy o NPR. Jest nią właściwy minister albo inny organ administracji publicznej,

odpowiedzialny za przygotowanie i nadzorowanie realizacji programu operacyjnego albo za przygotowanie i nadzorowanie realizacji strategii wykorzystania Funduszu Spójności, albo Podstaw Wsparcia Wspólnoty, o których mowa w przepisach Unii Europejskiej ustanawiających Fundusz Spójności i ustanawiających przepisy ogólne w sprawie funduszy strukturalnych (tj. Minister Gospodarki i Pracy).

Instytucja Zarządzająca, kierując się wynikami otrzymanej oceny, w terminie 30 dni od dnia otrzymania rankingu dokonuje wyboru wnioskodawców, z którymi PARP zawrze umowy o udzieleniu wsparcia. W przypadku wątpliwości co do oceny wniosku Instytucja Zarządzająca może zażądać od PARP kopii wskazanego wniosku wraz z załącznikami (§14 ust. 3 rozporządzenia z 2004 r.).

W świetle wyżej wskazanych przepisów normujących tryb udzielania pomocy w ramach programu operacyjnego SPO-Wkp, podmiotem decydującym o udzieleniu pomocy jest Minister Gospodarki i Pracy jako Instytucja Zarządzająca, dokonująca wyboru wnioskodawców, z którymi PARP zobowiązana jest zawrzeć umowę o udzieleniu wsparcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wyjaśnił, że na podstawie art. 23 ustawy o NPR Instytucja Zarządzająca (Minister Gospodarki i Pracy) powołuje komitety sterujące w celu opiniowania rekomendowania projektów do wsparcia (pkt IV. 1.2. załącznika do rozporządzenia w sprawie Uzupełnienia SPO-Wkp). Posiedzenia Komitetu Sterującego odbywają się każdorazowo po otrzymaniu listy rankingowej projektów, przygotowywanej przez Grupę Roboczą na podstawie projektów zebranych w ramach danej rundy aplikacyjnej, a dotyczących danego działania. Do zadań tego Komitetu należy opiniowanie i rekomendowanie Instytucji Zarządzającej listy projektów kwalifikujących się do udzielenia wsparcia (pkt IV.1.2 załącznika do rozporządzenia w sprawie Uzupełnienia SPO-Wkp). Po dokonaniu wyboru przez Instytucję Zarządzającą, PARP niezwłocznie zawiadamia wnioskodawców o udzieleniu bądź odmowie udzielenia wsparcia (§ 14 ust. 4 rozporządzenia z 2004 r.).

Szczegółowe przedstawienie trybu uzyskiwania dofinansowania, o jakie wystąpiła skarżąca spółka, niezbędne było zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z uwagi na konieczność umiejscowienia, w ramach tego trybu, pisma wskazanego w skardze jako przedmiot zaskarżenia.

Wojewódzki Sąd wskazał, że przepisy rozporządzenia z 2004 r. w sprawie udzielania przez PARP pomocy finansowej nie przewidują jakiegokolwiek działania Grupy Roboczej ds. Oceny Projektów lub też PARP, które skierowane byłoby do przedsiębiorcy na etapie oceny formalnej wniosku. Przedsiębiorca jest informowany o uchybieniach formalnych wniosku przez RIF (§ 13 ust. 2 rozporządzenia z 2004 r.). W rozpoznawanej sprawie była nią ZARR S.A., która wyraziła jedynie opinię, iż wniosek strony o dofinansowanie "nie spełnia kryteriów formalnych". Takie rozwiązanie prawne pozwala stronie skarżącej skorzystać ponownie z uprawnienia złożenia nowego poprawnego pod względem formalnym wniosku o dofinansowanie w następnej turze.

Wojewódzki Sąd zaznaczył, iż zamieszczone na stronie internetowej PARP "Zasady odwoływania się od wyników oceny wniosków składanych w ramach Działania 2.1, 2.3 SPO-Wkp" - stanowią wewnętrzny okólnik, który nie został stworzony zgodnie z porządkiem Konstytucyjnym RP przez władzę ustawodawczą, ale przez władzę wykonawczą (Ministra Gospodarki i Pracy), bez stosownego upoważnienia ustawowego, jedynie jako propozycja wytycznych dotyczących składania i rozpatrywania odwołań składanych przez przedsiębiorców do PARP. Zasady te nie mają zatem normatywnego znaczenia, które daje PARP możliwość wydawania decyzji administracyjnych.

Uzasadnione jest w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego stanowisko, że pismo PARP z [...] października 2005 r., jak również pismo z [...] grudnia 2005 r. było w istocie informacją, która miała wyjaśnić dlaczego strona skarżąca nie otrzymała informacji z RIF o odrzuceniu wniosku, w sytuacji gdy na stronie internetowej PARP w dniu [...] lipca 2005 r. zabrakło wniosku Przedsiębiorstwa, jako rekomendowanego do dofinansowania, w związku z pismem strony z [...] października 2005 r. nazwanym "skargą na pracę PARP".

Samo użycie słów "odrzucenie wniosku", "rozpatrywanie odwołań", "proces odwoławczy" nie oznacza, iż w sprawie zapada decyzja w rozumieniu art. 107 k.p.a. Wojewódzki Sąd zwrócił uwagę, że nawet użycie słowa "decyzja" nie przesądza o takim

właśnie charakterze pisma. Przede wszystkim musi istnieć przepis prawa przyznający określonemu podmiotowi prawo do podejmowania decyzji administracyjnych rozumianych jako oparte na przepisach prawa administracyjnego władcze, jednostronne oświadczenie woli organu administracji publicznej, określające sytuację prawną konkretnie wskazanego adresata.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodził się ze stanowiskiem PARP, zgodnie z którym, żaden przepis ustawy o utworzeniu PARP nie przyznaje jej kompetencji do wydawania decyzji administracyjnych. Kompetencje takie nie wynikają również z przepisów o SPO-Wkp.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wskazane przez Przedsiębiorcę w skardze pismo informujące o przebiegu postępowania w związku z wnioskiem strony o dofinansowanie nie mieści się w kategorii przedmiotów zaskarżania określonych w art. 3 § 1 pkt 4 p.p.s.a. Nie dotyczyło bowiem uprawnienia wynikającego z przepisu prawa, co jest jednym z warunków uznania określonego aktu lub czynności za podlegające zaskarżaniu do sądu administracyjnego w oparciu o art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że uprawnienia wynikające z przepisów prawa nie zależą od rozstrzygnięcia organu administracji publicznej, który może jedynie stwierdzić ich istnienie. Natomiast pomoc w ramach sektorowych programów operacyjnych jest "przyznawana" (sformułowanie użyte w art. 26 ustawy o NPR) przez Ministra Gospodarki i Pracy (Instytucję Zarządzającą), który dokonuje wyboru wnioskodawców. Wybór projektów, którym zostanie udzielone wsparcie oparty jest wprawdzie na kryteriach określonych przepisami prawa, jednakże nie zmienia to faktu, że to nie przepis prawa, a wybór Instytucji Zarządzającej uprawnia przedsiębiorcę do uzyskania pomocy. Z przepisów prawa wynika jedynie uprawnienie przedsiębiorcy do wystąpienia z wnioskiem o dofinansowanie w ramach SPO-Wkp. W tym świetle, zdaniem Wojewódzkiego Sądu, znaczenie drugorzędne ma okoliczność, że PARP zawiera umowy cywilnoprawne z podmiotami wybranymi przez Ministra Gospodarki i Pracy (art. 6b ust. 10 ustawy o utworzeniu PARP oraz art. 26 ust. 5
ustawy o NPR). Działania PARP są bowiem jedynie rezultatem wyboru innego podmiotu, którego prawidłowości Sąd w niniejszej sprawie oceniać nie może.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, odnosząc się natomiast do stanowiska PARP, iż nie stosuje ona przepisów k.p.a. z uwagi na brak odesłania w przepisach u.u.PARP, stwierdził, że fakt realizacji zadań z zakresu administracji rządowej (art. 4 ust. 1 u.u.PARP) zobowiązuje ją do stosowania przepisów k.p.a. Stosownie bowiem do art. 1 pkt 2 k.p.a. jego przepisy normują postępowanie także przed innymi niż organy administracji publicznej, organami państwowymi oraz przed innymi podmiotami, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw określonych w art. 1 pkt 1 k.p.a. (indywidualnych, rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej), tzn. do wykonywania zadań zleconych administracji publicznej. Miałoby to zatem miejsce, gdyby PARP podejmowała rozstrzygnięcia o charakterze władczym, ale w zakresie pomocy udzielanej przedsiębiorcom w ramach SPO-Wkp tego rodzaju uprawnienia PARP nie przysługują.

Skargą kasacyjną P. P.-H. F. M. - P. Sp. z o.o. w Ś. zaskarżyło w całości powyższe postanowienie oraz wniosło o uchylenie powyższego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W., a także wniosło o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a w przypadku nieuwzględnienia niniejszej skargi o odstąpienie przez Sąd, na podstawie art. 207 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania stronie przeciwnej ze względu na charakter sprawy, która nie będąc oczywiście niezasadną, ma jednocześnie na celu umożliwienie stronie skarżącej słusznego dochodzenia swoich praw, udaremnionego na podstawie aktu, którego jednoznaczne zakwalifikowanie budzi wątpliwości.

Skarżąca Spółka zarzuciła postanowieniu:

1st. naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, w tym:

1) art. 1 ust. 2 w zw. z art. 2 i art. 4 ust. 1 i 1 a ustawy z dnia 9 listopada 2000 r. o utworzeniu Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości poprzez ich błędną wykładnię, w rezultacie której Sąd nie uznał działań Agencji za akty lub czynności administracji publicznej podlegające kontroli sądów administracyjnych, samej zaś Agencji jako organu administracji publicznej,

2) § 13-14 rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 27 sierpnia 2004 r. w sprawie udzielania przez Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości pomocy finansowej w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego - Wzrost konkurencyjności przedsiębiorstw (Dz. U. Nr 195, poz. 2010 ze zm.) poprzez ich błędną wykładnię, w wyniku której Sąd pierwszej instancji doszedł do wniosku, iż w ramach procesu oceny wniosków o wsparcie w ramach SPO-Wkp Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości nie zostało przyznane prawo podejmowania rozstrzygnięć o charakterze władczym, a zatem zaskarżone przez skarżącego pismo z dnia [...] grudnia 2005 r. nie stanowi aktu, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi,

3) a ponadto również nieuwzględnienie art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju (Dz. U. Nr 116, poz. 1206), stanowiącego podstawę do uznania, iż Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości działając w ramach przyznanych kompetencji wydaje akty o charakterze władczym, będące innymi aktami z zakresu administracji publicznej, podlegającymi kontroli sądów administracyjnych;

1. naruszenia prawa procesowego, w tym:

1) art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego niewłaściwą interpretację i zastosowanie w sprawie i uznanie braku kognicji Sądu w sprawie,

2) art. 3 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o

postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez odmowę jego

zastosowania w sprawie i przyjęcie skargi do rozpoznania, a w rezultacie

stwierdzenie niewłaściwości Sądu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie podkreślić należy, że z uwagi na datę zaskarżonego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego pisma Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości (PARP) - [...] grudnia 2005 r. - rozpoznawana sprawa objęta jest nadal przepisami powoływanej wyżej ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju (ustawa o NPR), mimo utraty mocy obowiązującej z dniem 31 grudnia 2006 r.

Skarga kasacyjna podlega uwzględnieniu.

W szczególności zasadne są zarzuty naruszenia przepisów § 13 powoływanego wyżej rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 27 sierpnia 2004 r. w sprawie udzielania przez Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości pomocy finansowej w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego - Wzrost konkurencyjności przedsiębiorstw (rozp. w spr. SPO-Wkp) oraz art. 26 ust. 2 ustawy o NPR w zakresie, w jakim Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że odrzucenie wniosku przedsiębiorcy o udzielenie pomocy finansowej zawierającego uchybienia formalne nie jest aktem władczym i nie podlega kontroli sądu administracyjnego.

Nie jest natomiast trafne stanowisko skarżącego, że odrzucenie takiego wniosku jest aktem lub czynnością, o jakich mowa w art. 3 § 1 pkt 4 p.p.s.a. W tej bowiem kwestii rację ma Wojewódzki Sąd Administracyjny, że uprawnienie przedsiębiorcy do otrzymania pomocy finansowej nie jest uprawnieniem wynikającym z przepisu prawa w rozumieniu art. 3 § 1 pkt 4 p.p.s.a. Według bowiem przepisów art. 4 ust. 1a), art. 6 ust. 1, art. 6b) ustawy o PARP oraz przepisów rozp. w spr. SPO-Wkp, w szczególności §§ 13-14 tego rozporządzenia, uprawnienie do uzyskania pomocy finansowej - udzielenia wsparcia - podlega ocenie instytucji finansującej i wdrażającej, a wyboru wnioskodawców do zawarcia umowy o udzieleniu wsparcia dokonuje instytucja zarządzająca.

Należy jednak odnieść się do stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że odrzucenie omawianego wniosku nie ma charakteru decyzji administracyjnej.

Kwestia ta mieści się bowiem w graniach skargi kasacyjnej w rozpoznawanej sprawie, gdyż istotą tej skargi jest stanowisko skarżącego, że odrzucenie jego wniosku o udzielenie wsparcia finansowego jest aktem władczym wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej, podlegającym kontroli sądu administracyjnego, przeciwstawne do stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przyjętego w zaskarżonym postanowieniu o odrzuceniu skargi. Ocena prawidłowości stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego co do charakteru prawnego zaskarżonego aktu dokonywana jest przez Naczelny Sąd Administracyjny niezależnie od tego, jak akt ten został zakwalifikowany w skardze kasacyjnej w ramach art. 3 § 1 pkt 1-4 p.p.s.a. (decyzja, postanowienie czy inny akt z zakresu administracji publicznej), wniesionej od orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego uznającego, że zaskarżony akt nie podlega kontroli sądu administracyjnego, gdyż nie należy do żadnego z aktów wymienionych w art. 3 § 1 pkt 1-4 p.p.s.a. W takiej sytuacji
dokonywanie powyższej oceny mieści się w granicach skargi kasacyjnej w rozumieniu art. 183 § 1 p.p.s.a. Prowadzi to do konkluzji, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może oddalić skargi kasacyjnej z tej tylko przyczyny, że uzna zaskarżony akt za decyzję administracyjną a nie za akt, o jakim mowa w art. 3 § 1 pkt 4 p.p.s.a., tak zakwalifikowany w skardze kasacyjnej.

Stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że zaskarżone pismo PARP z dnia [...] grudnia 2005 r. nie ma charakteru decyzji administracyjnej, uznać należy za nieprawidłowe.

W rozpatrywanej sprawie wniosek skarżącego Przedsiębiorstwa o udzielenie pomocy finansowej złożony został w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego - Wzrost konkurencyjności przedsiębiorstw na lata 2004-2006 przyjętego na podstawie przepisów art. 17 ust. 5 i art. 11 ust. 1 i 5 ustawy o NPR.

Zagadnienie charakteru postępowania, dotyczącego załatwiania wniosków o dofinansowanie ze środków objętych ustawą o NPR oraz charakteru czynności i aktów podejmowanych i wydawanych w tych sprawach, budziło poważne wątpliwości w orzecznictwie sądów administracyjnych, prowadzące do rozbieżności tego orzecznictwa, której źródłem były różnice w interpretacji art. 26 ustawy o NPR, zwłaszcza jego ust. 2 i 5. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 22 lutego 2007 r. sygn. akt II GPS 3/06, podjętej na podstawie art. 15 § 1 pkt 3 p.p.s.a., stwierdził, że odrzucenie wniosku, o którym mowa w art. 26 ust. 1 ustawy o NPR, następuje w formie decyzji administracyjnej wydanej na podstawie art. 26 ust. 2 tej ustawy (ONSAiWSA 2007, nr 3, poz. 59). W uchwale tej Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że postępowanie w sprawach dotyczących dofinansowania z publicznych środków wspólnotowych projektów zgłaszanych w ramach sektorowych programów operacyjnych miało dwa wyraźnie
wyodrębnione etapy, unormowane osobno - pierwszy etap kończący się wydaniem na podstawie art. 26 ust. 2 ustawy o NPR rozstrzygnięcia pozytywnego lub negatywnego, mającego charakter decyzji administracyjnej oraz w razie pozytywnej decyzji o przyznaniu dofinansowania, - drugi etap na podstawie art. 26 ust. 5 tej ustawy, w którym następuje zawarcie umowy określającej warunki dofinansowania projektu.

W rozpoznawanej sprawie skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego, mając na względzie potrzebę jednolitości orzecznictwa, uwzględnił powyższą wykładnię art. 26 ust. 2 ustawy o NPR, przy dokonywaniu wykładni przepisów art. 4 ust. 1 pkt 1, ust. 1a pkt 1, art. 6 ust. 1 pkt 10, art. 6b ust. 1 pkt 1, ust. 2, ust. 8 i 9, art. 6d ust. 1 ustawy o PARP oraz przepisów §§ 12, 13 i 14 rozp. w spr. SPO-Wkp, wydanego na podstawie art. 6b ust. 10 ustawy o PARP - w brzmieniu obowiązującym w dacie rozpatrywania wniosku skarżącego z dnia 25 lutego 2005 r. (data wpływu do Zachodniopomorskiej Agencji Rozwoju Regionalnego S.A. - ZARR).

Z powyższych przepisów wynika, że udzielenie przez PARP pomocy finansowej w drodze umowy, o której mowa w art. 6b ust. 8 i 9 ustawy o PARP, będącej umową o jakiej była mowa w art. 26 ust. 5 ustawy o NPR, następowało na rzecz wnioskodawców wybranych przez Ministra Gospodarki i Pracy, jako instytucję zarządzającą, po przeprowadzeniu postępowania kwalifikacyjnego określonego w przepisach § 13 i 14 rozp. w spr. SPO-Wkp. Ten dokonany wybór, to przyznanie określonym przedsiębiorcom - wnioskodawcom dofinansowania w rozumieniu art. 26 ust. 2 ustawy o NPR. Postępowanie kwalifikacyjne miało dwie fazy. W pierwszej fazie wniosek podlegał wyłącznie ocenie formalnej i tylko wnioski prawidłowe pod względem formalnym przechodziły do drugiej fazy, w której poddawane były ocenie techniczno-ekonomicznej i merytorycznej oraz dokonywany był wybór wnioskodawców do zawarcia umowy o udzieleniu wsparcia.

Pierwsza faza postępowania obejmująca ocenę formalną wniosku prowadzona była przez regionalną instytucję finansującą (RIF) w ramach udzielonego przez PARP na podstawie art. 6d ust. 1 ustawy o PARP zlecenia realizacji niektórych zadań związanych z udzielaniem pomocy finansowej. Wniosek zawierający uchybienia formalne, lub którego wady formalne nie zostały usunięte mimo wezwania, podlegał odrzuceniu przez RIF, co powodowało, że wniosek taki nie był przekazywany do drugiej fazy postępowania, tj. do oceny techniczno-ekonomicznej i merytorycznej oraz do wyboru wnioskodawców. Odrzucenie wniosku kończyło postępowanie w sprawie o udzielenie pomocy finansowej wywołane tym wnioskiem. Było zatem rozstrzygnięciem indywidualnym, władczym i jednostronnym, wydanym przez podmiot wykonujący zadania zlecone z zakresu administracji publicznej. Miało zatem charakter decyzji administracyjnej.

Z § 14 ust. 1 rozp. w spr. SPO-Wkp wynikało, że dokonana przez RIF pozytywna ocena formalna wniosku nie była wiążąca dla PARP, gdyż przepis ten stanowi, że Agencja dokonuje oceny techniczno-ekonomicznej i merytorycznej wniosków prawidłowych pod względem formalnym. Mogła zatem nie podzielić pozytywnej oceny RIF co do prawidłowości wniosku pod względem formalnym. Ponadto RIF działa w ramach udzielonego jej przez PARP zlecenia, o jakim mowa w art. 6d ust. 1 ustawy o PARP. W związku z powyższym należy przyjąć, że PARP jest w omawianym zakresie instytucją nadrzędną w stosunku do RIF.

Z tych względów od odrzucenia wniosku przez RIF z powodu jego uchybień formalnych służyło odwołanie do PARP. Skoro odrzucenie wniosku przez RIF miało charakter decyzji administracyjnej, to taki też charakter miało stanowisko PARP o niezasadności odwołania i jego nieuwzględnieniu. W konsekwencji przysługiwała od niego skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego.

W rozpoznawanej sprawie za decyzję administracyjną wydaną w pierwszej instancji należy uznać pismo ZARR z dnia [...] listopada 2005 r., a w drugiej instancji pismo PARP z dnia [...] grudnia 2005 r. wydane na skutek odwołania skarżącego Przedsiębiorstwa z dnia [...] listopada 2005 r., podlegające zaskarżeniu do wojewódzkiego sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

W powyższym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 185 § 1 i art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 160 i 166 p.p.s.a. jak w sentencji postanowienia.