Tezy
Stosownie do art. 142 a) Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004 r., w zw. z art. 15 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 w postępowaniu o przyznanie producentom buraków cukrowych oddzielnych płatności z tytułu cukru nie znajduje zastosowania nie tylko instytucja zmiany wniosków o płatności cukrowe, ale także brak jest możliwości występowania przez rolników (producentów buraków cukrowych) o przyznanie oddzielnej płatności z tego tytułu, już po uzyskaniu przez cukrownię dodatkowych limitów cukru w rozumieniu art. 8 Rozporządzenia Rady (WE) NR 318/2006 z dnia 20 lutego 2006 r.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Biernat Sędziowie NSA Tadeusz Cysek Janusz Drachal (spr.) Protokolant Piotr Mikucki po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. z dnia 2 października 2007 r. sygn. akt I SA/Bd 510/07 w sprawie ze skargi W. O. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności cukrowej 1) uchyla zaskarżony wyrok; 2) oddala skargę; 3) zasądza od W. O. na rzecz Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych z tytułu zwrotu kosztów postępowania sądowego za obie instancje.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. wyrokiem z dnia 2 października 2007 r., sygn. akt I SA/Bd 510/07, po rozpoznaniu sprawy ze skargi W. O. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. z dnia [...] kwietnia 2007 r., nr [...] w przedmiocie przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych oraz oddzielnej płatności z tytułu cukru - uchylił zaskarżoną decyzję oraz określił, że nie może być ona wykonana w całości.
Sąd oparł swe ustalenia na następującym stanie faktycznym. Dnia [...] maja 2006 r. do Biura Powiatowego ARiMR w [...] wpłynął "wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych lub o przyznanie płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach zagospodarowania", a w dniu [...] czerwca 2006 r. "wniosek o przyznanie oddzielnej płatności z tytułu cukru na rok 2006", złożony przez W. O., do którego beneficjent dołączył kopię umowy kontraktacji z dnia [...] kwietnia 2006 r., nr [...] (dotyczącej dostawy buraków cukrowych w ilości 130,19 ton z przeznaczeniem na produkcję cukru kwotowego), zawartej z producentem cukru S.P. Sp. z o.o. w W. oraz kopię dodatkowej umowy kontraktacji z dnia [...] kwietnia 2006 r., nr [...] (dotyczącej dostawy 1371,43 ton buraków cukrowych z przeznaczeniem na wyprodukowanie dodatkowej kwoty cukru), zawartej z C. G. S.A. w Z.
Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r., nr [...] przyznał wnioskodawcy płatność z tytułu cukru, jednakże tylko do zadeklarowanej we wniosku ilości buraków wynikającej z pierwotnej umowy kontraktacji, nie uwzględniając buraków zakontraktowanych w dodatkowej umowie kontraktacji.
Po rozpatrzeniu odwołania W. O., Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T., decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji stwierdzając, że skutki prawne umowy zawartej pomiędzy beneficjentem a producentem cukru, obejmujące m.in. prawo do ubiegania się o dodatkową płatność z tytułu cukru, powstały dopiero po ziszczeniu się warunku, o którym mowa w tejże umowie, tj. po przyznaniu przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w drodze decyzji dodatkowej kwoty produkcyjnej cukru, na podstawie art. 31 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o Agencji Rynku Rolnego i organizacji niektórych rynków rolnych (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 231, poz. 1702). Podkreślił, że dopiero po wydaniu powyższej decyzji producent powołując się na przedmiotową umowę mógł skutecznie ubiegać się o przyznanie płatności cukrowej.
W ocenie organu za uznaniem, że buraki cukrowe odpowiadające dodatkowej kwocie cukru nie mogą być objęte płatnością cukrową za rok 2006 przemawia również brzmienie art. 142a rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady zastosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 w sprawie systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i VIa tego rozporządzenia oraz wykorzystania gruntów zarezerwowanych do produkcji surowców (Dz. Urz. UE L 345 z dnia 20 listopada 2004 r., str. 1), zgodnie z którym w odniesieniu do oddzielnych płatności z tytułu cukru ustanowionego w art. 143ba rozporządzenia (WE) nr 1782/2003, stosuje się tylko pewne artykuły rozporządzenia (WE) 796/2004, mianowicie art. 5, 10, 18-22, 65-67, 70, 71a, 72 i 73. Art. 142a rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004 nie wymienia natomiast art. 15 rozporządzenia (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. (Dz. Urz. UE L 141 z dnia 30 kwietnia 2004 r., str. 18) dotyczącego zmiany wniosków, co według
Dyrektora Agencji, należy rozumieć w ten sposób, że wnioski o płatność cukrową nie mogą być zmieniane.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. uchylając zaskarżoną decyzję uznał, że istota sporu w sprawie będącej przedmiotem rozpoznania sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy skarżącemu przysługiwała płatność cukrowa jedynie od buraków dostarczonych w ilości 130,19 ton przeznaczonych na produkcję cukru kwotowego (stanowisko organu), czy też płatność cukrowa przysługiwała również od buraków dostarczonych w ilości 1371,43 ton, przeznaczonych na produkcję dodatkowej kwoty cukru (stanowisko skarżącego).
Sąd pierwszej instancji wskazał, że kwestia "płatności cukrowej" w polskim porządku prawnym została uregulowana w art. 6a ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz. U. z 2004 r. Nr 6, poz. 40 ze zm.), zawierającym m. in. odesłanie do uregulowań zawartych w art. 2 pkt 5 i art. 6 rozporządzenia Rady (WE) nr 318/2006 z dnia 20 lutego 2006 r. w sprawie wspólnej organizacji rynków w sektorze cukru (Dz. Urz. UE L 58 z dnia 28 lutego 2006 r., str. 1).
Biorąc pod uwagę powyższe WSA stwierdził, że (oprócz innych warunków) dopłata cukrowa przysługuje producentowi rolnemu za dostarczone buraki cukrowe, przeznaczone do wyprodukowania cukru kwotowego. Z definicji zawartej w art. 2 ust. 5 cyt. rozporządzenia Rady (WE) nr 318/2006 wynika, że pojęcie "cukru kwotowego" oznacza każdą wielkość produkcji cukru przypisaną do danego roku gospodarczego w ramach kwoty danego przedsiębiorstwa. Podstawowe kwoty produkcyjne cukru (kwoty cukrowe) dla poszczególnych producentów cukru przydzielają Państwa Członkowskie, na terytorium których przedsiębiorstwa te prowadzą działalność produkcyjną (art. 7 rozporządzenia Rady). Jednocześnie w art. 8 rozporządzenia Rady zawarto szczegółową regulację, w ramach której przedsiębiorstwo cukrownicze może ubiegać się o przydział dodatkowej kwoty cukru. W sytuacji zatem, gdy zostaną spełnione wszystkie przesłanki określone w art. 8 rozporządzenia Rady i producentowi cukru zostanie przyznana dodatkowa kwota cukru, to łączna wielkość produkcji
cukru dla danego producenta cukru w danym roku będzie sumą kwoty produkcyjnej cukru, o której mowa w art. 7 pkt 1 rozporządzenia Rady i przyznanej dodatkowej kwoty cukru, o której mowa w art. 7 pkt 2, po dodatkowym spełnieniu warunku z art. 7 pkt 4 cyt. rozporządzenia Rady (WE) nr 318/2006.
Wskazany pogląd, w ocenie Sądu pierwszej instancji, znajduje uzasadnienie w definicji "cukru kwotowego" zawartej w art. 2 pkt 5 rozporządzenia Rady, gdzie nie mówi się o kwotach produkcyjnych cukru przyznanych przedsiębiorstwu cukrowniczemu w trybie art. 7 rozporządzenia Rady, lecz o każdej wielkości produkcji cukru przypisanej w roku gospodarczym do danego przedsiębiorstwa.
Powyższe uzasadnia, zdaniem Sądu, postawienie tezy, że przez pojęcie "cukier kwotowy", o którym mowa w art. 6a ust. 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru, należy rozumieć również przyznaną i właściwie opłaconą dodatkową kwotę cukru, o której mowa w art. 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 318/2006.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. uznał, że gdyby w okolicznościach sprawy będącej przedmiotem rozpoznania C. G. S.A. w okresie przed wydaniem decyzji w sprawie płatności cukrowej uzyskała decyzję o przydziale dodatkowej kwoty cukrowej i dokonała właściwej opłaty związanej z tym przydziałem, wniosek skarżącego o płatność cukrową z tytułu dostarczonych buraków w ilości 1371,43 ton byłby uzasadniony i to bez potrzeby zmiany, czy uzupełnienia tegoż wniosku.
Z uwagi na fakt, iż organy nie przeprowadziły w tym zakresie żadnego postępowania dowodowego, zakładając, że przedsiębiorstwo cukrownicze nie uzyskało dodatkowej kwoty cukru, następstwem czego było uznanie umowy kontraktacyjnej na dostawę 1371,43 ton buraków cukrowych za umowę warunkową, Sąd pierwszej instancji uznał, że doszło do naruszenia przepisów art. 7 i 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071), dalej: k.p.a.
W skardze kasacyjnej Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. wniósł o uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., organ zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 6a ust. 1 pkt 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru w zw. z art. 142a rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004 oraz art. 15 i 17a ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. Urz. UE L 141 z dnia 30 kwietnia 2004 r., str. 18) poprzez przyjęcie przez Sąd Administracyjny, że wobec bezpośredniego odesłania w art.
6a ust. 1 pkt 1 przez ustawodawcę do uregulowań zawartych w art. 2 pkt 5 i art. 6 rozporządzenia Rady (WE) nr 318/2006 (w skardze kasacyjnej mylnie określone jako "rozporządzenie komisji") nie ma zastosowania w sprawie art. 142a rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004, zgodnie z którym w odniesieniu do płatności z tytułu cukru ma zastosowanie art. 17a tego rozporządzenia, a nie stosuje się art. 15 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 zezwalającego na uzupełnianie, zmiany złożonego już wniosku i załączników, a także dostarczenia dodatkowych dokumentów niezbędnych dla rozpatrzenia sprawy i w związku z powyższym przyjęcie, że płatność cukrowa z tytułu umowy dodatkowej kontraktacji przysługuje również w przypadku uzupełnienia przez wnioskodawcę po złożeniu wniosku dokumentów wskazujących na przyznanie i opłacenie przez cukrownię dodatkowej kwoty cukru, o której mowa w art. 7 cyt. rozporządzenia Rady (WE) nr 318/2006 po złożeniu wniosku;
Jako naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), kasator wskazał naruszenie:
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez błędne ustalanie że organ rozpatrujący sprawę nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, czym naruszył art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.,
- art. 141 § 4 p.p.s.a. przez błędne wskazanie w uzasadnieniu wyroku jako podstawy uchylenia skarżonej decyzji niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, podczas gdy stan ten faktycznie był wystarczająco wyjaśniony, które to błędne ustalenia sądu miały wpływ na wynik sprawy, w szczególności przez przyjęcie przez Sąd Administracyjny, że załączenie do skargi do sądu oświadczenia wydanego przez cukrownię o przyznaniu jej decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi dodatkowej kwoty cukru, przed wydaniem decyzji organu, a po złożeniu przez wnioskodawcę wniosku, tj. w dniu [...] grudnia 2006 r. było okolicznością, która potwierdza niewyjaśnienie wszystkich istotnych w sprawie okoliczności faktycznych, mogących mieć znaczenie w sprawie i przyjęcie przez Sąd, że wyjaśnienia wymaga, czy decyzja Ministra w tej dacie rzeczywiście została wydana i czy należycie została przez cukrownię opłacona przed wydaniem decyzji przez organ, gdyż są to okoliczności mogące mieć istotne znaczenie w sprawie, jako że gdyby przed wydaniem
decyzji cukrownia uzyskała taką decyzję i ją opłaciła, to wniosek o płatność z tytułu umowy dodatkowej kontraktacji byłby uzasadniony.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. przedstawił szczegółowe argumenty na poparcie przytoczonych podstaw kasacyjnych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie przez Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji w T. jest zasadna.
Na wstępie należy podkreślić, iż stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach wskazanych przez stronę skarżącą w skardze kasacyjnej. To związanie granicami skargi kasacyjnej powoduje, iż NSA bierze pod uwagę z urzędu jedynie takie kwalifikowane wady postępowania, które stanowią o jego nieważności (wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a.). Odnosząc powyższe stwierdzenie do niniejszej sprawy stwierdzić należy, iż nie zachodzi w niej żadna z wymienionych w tym przepisie wyjątkowych sytuacji.
Autor skargi kasacyjnej wydanemu przez WSA w B. wyrokowi zarzucił naruszenie zarówno przepisów prawa materialnego, jak i procesowego. W szczególności, zdaniem kasatora Sąd pierwszej instancji naruszył przepisy prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 6 a) ust. 1 pkt 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru w zw. z art. 142 a) rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004 oraz art. 15 i 17a ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniającego rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, która doprowadziła do przyjęcia przez Sąd, że wobec bezpośredniego odesłania w
art. 6a ust. 1 pkt 1 przez ustawodawcę do uregulowań zawartych w art. 2 pkt 5 i art. 6 rozporządzenia Rady (WE) nr 318/2006 nie ma zastosowania w sprawie art. 142 a) rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004, zgodnie z którym w odniesieniu do płatności z tytułu cukru ma zastosowanie art. 17 a) tego rozporządzenia, a nie stosuje się art. 15 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, zezwalającego na uzupełnianie, zmiany złożonego już wniosku i załączników, a także dostarczenia dodatkowych dokumentów niezbędnych dla rozpatrzenia sprawy i w związku z tym przyjęcie, że płatność cukrowa z tytułu umowy dodatkowej kontraktacji przysługuje również w przypadku uzupełnienia przez wnioskodawcę po złożeniu wniosku dokumentów wskazujących na przyznanie i opłacenie przez cukrownię dodatkowej kwoty cukru, o której mowa w art. 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 318/2006.
Jako pochodny w stosunku do zarzutu naruszenia prawa materialnego kasator uczynił także zarzut naruszenia przez WSA w B. prawa procesowego, które miało wpływ na treść wydanego rozstrzygnięcia, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. - przez błędne ustalenie, że organ rozpatrujący sprawę nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, czym naruszył art. 7 i art. 77 § 1 kpa - oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. przez błędne wskazanie w uzasadnieniu wyroku jako podstawy uchylenia zaskarżonej decyzji niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, podczas gdy stan ten faktycznie był wystarczająco wyjaśniony.
Przechodząc do oceny zasadności stawianych zarzutów zauważyć wypada, iż - jak trafnie zauważył Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku - istota problemu występującego w niniejszej sprawie zasadza się na konieczności rozstrzygnięcia, czy w świetle obowiązującego prawa, producentowi rolnemu przysługuje płatność cukrowa jedynie od dostarczonych buraków cukrowych przeznaczonych na produkcję cukru kwotowego, czy również od buraków cukrowych dostarczonych z przeznaczeniem na produkcję cukru objętego systemem dodatkowej kwoty cukru, przyznanej producentom cukru w trybie określonym w art. 8 rozporządzenia Rady (WE) nr 318/2006.
WSA w B., ustalając obowiązujący w tym zakresie stan prawny wskazał, iż wobec bezpośredniego odesłania w art. 6a ust. 1 pkt 1ustawy ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz. U. Nr 6 poz. 40 ze zm.) do art. 2 pkt 5 i art. 6 rozporządzenia Rady (WE) Nr 318/2006, nie ma zastosowania w sprawie art. 142 a) rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004, zgodnie z którym w odniesieniu do płatności z tytułu cukru ma zastosowanie art. 17 a) rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004, a nie stosuje się art. 15 tego rozporządzenia, zezwalającego na uzupełnianie, zmiany złożonego już wniosku i załączników, a także dostarczenia dodatkowych dokumentów niezbędnych dla rozpatrzenia sprawy. W konsekwencji Sąd pierwszej instancji przyjął, że płatność cukrowa z tytułu umowy dodatkowej kontraktacji przysługuje również w przypadku uzupełnienia przez wnioskodawcę po złożeniu wniosku dokumentów wskazujących na przyznanie i opłacenie przez cukrownię dodatkowej kwoty cukru, o
której mowa w art. 7 cyt. rozporządzenia Rady (WE) nr 318/2006 po złożeniu wniosku.
Takie ustalenia WSA w B. są w ocenie NSA nieuprawnione zarówno w świetle wykładni językowej, systemowej, jak i teleologicznej. Na kwestie przyznania rolnikom produkującym buraki cukrowe płatności bezpośrednich nie można bowiem patrzeć jednostronnie - tak jak uczynił to WSA w B. - tj. jedynie przez pryzmat przepisów umożliwiających uzyskanie przez producentów cukru dodatkowych limitów produkcyjnych na wyprodukowanie tzw. cukru kwotowego.
Rozpoznając tego rodzaju sprawy trzeba mieć bowiem na uwadze, iż zgodnie z przepisami art. 32-38 Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską, tworzącymi podwaliny prawne pod wspólnotową regulację rynków rolnych, w tym wyodrębnionego rynku cukru, rynek produktów rolnych został wyraźnie oddzielony od innych towarów i produktów. Do głównych celów wspólnej polityki rolnej, określonych art. 33 Traktatu, należą m.in. zapewnienie odpowiedniego poziomu dochodów rolników, stabilizacja rynku produktów rolnych, zapewnienie zaopatrzenia, zapewnienie odpowiedniego poziomu cen płaconych przez konsumentów. Dla organizacji poszczególnych rynków rolnych wypracowano odmienne podstawy prawne, mechanizmy działania i instrumenty prawno-ekonomiczne, do których zaliczyć wypada ceny rolne, limitowanie rozmiarów produkcji rolnej, kwoty produkcyjne, premie, dopłaty, interwencyjny skup produktów rolnych. Wspomniane elementy szerokiego instrumentarium prawnego prawodawcy europejskiego są ze sobą - w ramach konkretnego rynku rolnego -
ściśle powiązane, co powoduje, że sąd, rozstrzygając w sprawie przyznania np. dopłaty cukrowej producentowi rolnemu, nie może pomijać prawnego powiązania dostępności tych środków pomocowych z systemem określonych limitów produkcyjnych, lub kwot produkcji przez cukrownie produktu finalnego tj. cukru.
Trzeba też mieć na uwadze, iż powiązanie elementów systemu organizacji rynku rolnego w sektorze cukru następuje również w płaszczyźnie pionowej. Stosownie bowiem do treści Załącznika Nr VII lit. K) Rozporządzenia Rady (WE) Nr 1782/2003 regulującego system pomocy bezpośredniej dla rolników, w stosunku do rynku cukru państwa członkowskie ustalają ilość, którą ma objąć kwota referencyjna każdego rolnika na podstawie obiektywnych i niedyskryminujących kryteriów (zawartych umów kontraktacji), w odniesieniu do roku gospodarczego. Gdy suma tych kwot przekracza w państwie członkowskim pułap wyrażony w tysiącach euro - określony w tabeli 1 Załącznika VII Rozporządzenia Rady (WE) Nr 1782/2003 - kwota przypadająca na każdego rolnika jest proporcjonalnie zmniejszana. Jednocześnie Rozporządzeniem Rady (WE) NR 318/2006 dotyczącym organizacji rynków w sektorze cukru powiązano ściśle limity produkcyjne surowców (buraków cukrowych) z limitami produkcyjnymi produktów ostatecznych (cukru). Wyrazem tego powiązania jest
wyodrębnienie w art. 2 tegoż Rozporządzenia cukru kwotowego, tj. tej wielkości produkcji cukru, która jest przypisana do danego roku gospodarczego w ramach kwoty (limitu produkcji) przeznaczonej dla danego przedsiębiorstwa, cukru pozakwotowego, tj. takiego, który się we wspomnianych limitach nie mieści, oraz buraków kwotowych, tj. wszystkich tych buraków cukrowych, które są przetwarzane na cukier kwotowy. Stosownie natomiast do art. 7 Rozporządzenia Rady (WE) Nr 318/2006 limity produkcji cukru na poziomie krajowym i regionalnym, które są określone na poziomie europejskim w załączniku III Rozporządzenia, są następnie dzielone pomiędzy przedsiębiorstwa (cukrownie). Cukrownie te mogą następnie - w terminie do 30 września danego roku -wystąpić o przydzielenie dodatkowego limitu produkcji, jaki pozostaje w gestii danego państwa. Jest to jednak odrębny tryb postępowania.
Istotne jest także to, że wedle art. 15 Rozporządzenia Rady (WE) Nr 318/2006, w przypadku wyprodukowania przez cukrownie cukru ponad ustalony limit (pierwotny lub dodatkowy) państwa członkowskie pobierają od tychże cukrowni opłaty (o charakterze administracyjnych sankcji karnych). W tym kontekście, zawarte w art. 6 a) ust. 2 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru, powiązanie regulacji limitów produkcji cukru z przyznaniem pomocy dla producentów rolnych (w postaci dodatkowych dopłat - płatności cukrowych) za buraki kwotowe (tj. takie, które z których zostanie wyprodukowany cukier kwotowy), powoduje, że mamy do czynienia z mechanizmem swoistych naczyń połączonych, zaś sytuacja ekonomiczno - prawna jednego z podmiotów obecnych na rynku cukru jest zależna od sytuacji drugiego podmiotu.
Przechodząc na grunt niniejszej sprawy NSA podkreśla, iż opisane powyżej powiązanie na rynku rolnym producentów rolnych i przedsiębiorców (cukrowni) nie działa w obydwie strony jednakowo. Nie zawsze bowiem w sytuacji, gdy cukrownia będzie produkowała cukier kwotowy, producent, który wyprodukował buraki cukrowe przeznaczone na produkcję tego cukru otrzyma dopłatę, tj. świadczenie o charakterze pomocowo - socjalnym. Dlatego z faktu, że stosownie do art. 8 Rozporządzenia Rady (WE) Nr 318/2006 z dnia 20 lutego 2006 r. w sprawie wspólnej organizacji rynków w sektorze cukru, Państwa Członkowskie mają możliwość zmiany, w ramach pewnych limitów, kwot przydzielanych przedsiębiorstwom produkującym cukier, nie można było wyprowadzać automatycznego wniosku (jak w istocie uczynił to WSA w B.), iż taka ewentualna zmiana limitu tzw. cukru kwotowego, będzie powodowała jednocześnie możliwość ubiegania się o dopłaty bezpośrednie przez producentów buraków cukrowych, którzy zawarli warunkowe umowy kontraktacji, niemieszczące
się w ramach pierwotnych limitów produkcji cukru kwotowego. Dzieje się tak, albowiem zgodnie z przepisami dotyczącymi przyznania świadczeń pomocowych dla rolników (dopłat bezpośrednich o charakterze quasi socjalnym - pomocowym) nie można stosować do przyznawania tych świadczeń regulacji pozwalających na dokonywanie poprawek (uzupełnień) wniosków po ich złożeniu. W szczególności konstrukcja prawna zawarta w art. 142 a) Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1973/2004 wskazuje wprost - co zasadnie podniesione zostało w skardze kasacyjnej - iż w odniesieniu do szczególnej kategorii środków pomocowych przeznaczonych dla rolników uprawiających buraki cukrowe, tj. oddzielnych płatności z tytułu cukru, ustanowionych na zasadach określonych w art. 143 ba) rozporządzenia Rady (WE) Nr 1782/2003 stosuje się jedynie niektóre, enumeratywnie wymienione przepisy rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004. Pominięcie wśród tych przepisów art. 15 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, zezwalającego na uzupełnianie, zmianę złożonego
już wniosku i załączników, a także dostarczenia dodatkowych dokumentów niezbędnych dla rozpatrzenia sprawy, należy uznać za wyraźny sygnał ze strony racjonalnego prawodawcy unijnego, iż chciał on wyłączyć w sprawach o przyznanie oddzielnej płatności z tytułu cukru możliwość uzupełniania przez nich wniosków, lub ich modyfikację. Chodzi zatem nie tyle o formalny zakaz "poprawiania" wniosków, lecz o konieczną w tym zakresie stabilizację w czasie konkretnych zobowiązań rolnika wobec producenta cukru.
Zwrócić trzeba w tym miejscu uwagę na wyjątkowy charakter regulacji pozwalającej na przyznanie przez nowe Państwa Członkowskie rolnikom tej formy pomocy bezpośredniej. Świadczy o tym treść art. 143 ba) rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003, zgodnie z którym, jedynie w drodze odstępstwa od art. 143 b), nowe Państwa Członkowskie stosujące system jednolitych płatności obszarowych mogły zdecydować o przyznaniu rolnikom kwalifikującym się w ramach systemu jednolitych płatności obszarowych także oddzielnej płatności z tytułu cukru za lata 2006, 2007 i 2008. Płatność ta była przyznawana w odniesieniu do okresu reprezentatywnego, który mógł być różny dla każdego produktu i obejmować jeden rok gospodarczy lub więcej lat gospodarczych spośród lat gospodarczych 2004/2005, 2005/2006 i 2006/2007 i który został określony przez państwa członkowskie przed dniem 30 kwietnia 2006 r. na podstawie obiektywnych i niedyskryminujących kryteriów oraz objętych umowami o dostawy zawartymi zgodnie z art. 19 rozporządzenia (WE) nr
1260/2001 lub, w odpowiednich przypadkach, art. 6 rozporządzenia (WE) nr 318/2006. Oznacza to, że w przypadku tzw. dodatkowych płatności obszarowych wnioski rolników musiały być złożone odpowiednio wcześniej - do określonego terminu - i nie mogły być następnie modyfikowane, albowiem wówczas nowe Państwa Członkowskie UE, w tym Polska, nie otrzymałyby środków na ten cel z budżetu Wspólnoty. Z tego też względu wspomniany przepis art. 143 ba) rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 wskazuje wprost, iż zawarte przez producentów rolnych (którzy chcieli otrzymać oddzielną płatność z tytułu cukru), umowy dostawy (kontraktacji), musiały dla swojej skuteczności spełniać wymogi z art. 6 rozporządzenia Rady (WE) nr 318/2006 w sprawie wspólnej organizacji rynków w sektorze cukru. W szczególności we wnioskach, o których mowa, musiało zostać przez rolnika wyraźnie i z całą pewnością określone, czy cukier wyprodukowany z oddanych (w wykonaniu umowy kontraktacji lub dostawy) buraków będzie cukrem kwotowym, czy też pozakwotowym
(tak art. 6 ust. 3 Rozporządzenia Rady Nr 318/2006 w sprawie wspólnej organizacji rynków w sektorze cukru). W połączeniu z socjalnym - pomocowym, a zarazem wyjątkowym charakterem wspomnianych środków, powoduje to, że również w sferze systemowej oraz celowościowej, staje się zrozumiała niemożność przedstawiania przez rolników - ubiegających się o przyznanie pomocy - umów kontraktacji zawierających warunkowe klauzule co do charakteru cukru wyprodukowanego z dostarczonych przez nich buraków (tj. w zależności od przyznania za jakiś czas cukrowni dodatkowego limitu cukrowego).
Reasumując, w niniejszej sprawie należało przyjąć, iż prawodawca unijny, poprzez wskazanie w art. 142 a) Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004 r., w sposób enumeratywny niektórych jedynie przepisów rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, które mogą być stosowane do postępowania o przyznanie producentom buraków cukrowych oddzielnych płatności z tytułu cukru, przy jednoczesnym celowym pominięciu art. 15 rozporządzenia Rady (WE) 796/2004, stanowiącym o zmianie wniosku, wyłączył nie tylko instytucję zmiany wniosków o płatności cukrowe, ale także i możliwość występowania rolników (producentów buraków cukrowych) o przyznanie oddzielnej płatności z tego tytułu, już po uzyskaniu przez cukrownię dodatkowych limitów cukru w rozumieniu art. 8 Rozporządzenia Rady (WE) NR 318/2006 z dnia 20 lutego 2006 r. w sprawie wspólnej organizacji rynków w sektorze cukru. Przeciwny pogląd - zaprezentowany przez WSA w B. w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku - jest nie do pogodzenia nie tylko ze wskazanym
art. 142 a) Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1973/2004, ale także jest sprzeczny z ratio legis systemu regulacji rynku cukru, zasadzającego się na ścisłym i jak wskazano specyficznym powiązaniu przeznaczonych dla rolników oddzielnych płatności z tytułu produkcji buraków cukrowych z limitami produkcji cukru ustanowionymi dla producentów cukru. W szczególności uznanie przez WSA w B. za możliwe składanie przez producentów rolnych wniosków opartych na warunkowych umowach kontraktacji stanowiłoby usankcjonowanie prób obejścia - pośrednio wyprowadzanego z systemu przepisów wspólnotowych regulujących system przyznawania limitów dla producentów oraz dodatkowych płatności z tytułu wsparcia dla producentów buraków cukrowych - zakazu modyfikacji wniosku, który - stosownie do art. 17 a) rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 musi zawierać w chwili jego składania wszystkie informacje niezbędne do ustalenia kwalifikowalności do otrzymania pomocy.
Z tego też względu, jako chybione należy ocenić ustalenie Sądu pierwszej instancji, wedle którego doszło w sprawie do naruszenia przez organy przepisów art. 7 i 77 § 1 kpa poprzez zaniechanie przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie ustaleń, czy producent cukru - C. G. SA - otrzymał, czy też nie, dodatkowy limit cukrowy oraz związaną z tym kwotę cukrową. Okoliczność ta jest bowiem dla oceny sprawy i zasadności wniosku producenta rolnego bez znaczenia, gdyż - jak już wskazano - zgodnie z art. 17 a) ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 wniosek o przyznanie pomocy musiał jednoznacznie w chwili jego składania wskazywać, czy wytworzone w ramach realizacji umowy kontraktacji buraki cukrowe będą przeznaczone na wyprodukowanie cukru kwotowego, czy też pozakwotowego. Art. 15 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 - zezwalający na dokonywanie poprawek i zmian do pojedynczych wniosków o udzielenie pomocy, nie został bowiem - jak wskazano - wymieniony w art. 142 a) rozporządzenia Komisji (WE) Nr
1973/2004 jako mogący mieć zastosowanie do postępowania w sprawie przyznania rolnikom oddzielnych płatności z tytułu cukru. Okoliczności te, jakkolwiek mogą (pozornie) sugerować, iż stanowią wytyczne co do postaci formalnej wniosku odnoszą się w istocie do prawnomaterialnych warunków otrzymania pomocy finansowej (dopłat).
Skoro zatem w niniejszej sprawie producent rolny przedstawił organowi umowę kontraktacji zawierającą wskazanie, iż dopiero w sytuacji uzyskania przez cukrownię dodatkowego limitu w trybie art. 8 Rozporządzenia Rady (WE) NR 318/2006 z dnia 20 lutego 2006 r. w sprawie wspólnej organizacji rynków w sektorze cukru, dostarczone buraki będą się mieściły w ramach produkcji cukru kwotowego (w rozumieniu art. 6 ust. 3 Rozporządzenia Rady (WE) Nr 318/2006), to znaczyło to tyle, iż dostarczone buraki nie były objęte na dzień składania wniosku systemem płatności cukrowej w rozumieniu art. 6 a) ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru. Okoliczność przyznania następnie w odrębnym postępowaniu producentowi cukru dodatkowych limitów i kwot cukrowych, nie miała zatem znaczenia dla oceny sprawy i co za tym idzie nie wymagała - wbrew twierdzeniom Sądu I instancji - przeprowadzania przez organy dodatkowych ustaleń faktycznych.
Mając na uwadze, iż istota zarzutów, zasadnie podniesionych w skardze kasacyjnej, dotyczyła naruszenia prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 12870 ze zm.) uchylił w pkt. 1 wyroku zaskarżone orzeczenie i rozpoznał wniesioną przez W. O. skargę na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. z dnia [...] kwietnia 2007 r., Nr [...].
W wyniku rozpoznania skargi, działając na podstawie art. 151 w zw. z art. 193 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny - w pkt. 2 wyroku i z podanych powyżej przyczyn oddalił wniesioną skargę.
O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt. 3 wyroku na podstawie art. 203 pkt. 2) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z § 14 ust. 2 pkt. 1 lit. c) i pkt. 2 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. - w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163 poz. 1349 ze zm.).
2