Tezy
Rola procesowa prokuratora, który nie mając charakteru strony w postępowaniu administracyjnym zaskarża wydane w tym postępowaniu decyzje do sądu administracyjnego, kończy się wraz z prawomocnym zakończeniem postępowania sądowoadministracyjnego w danej sprawie także wówczas, gdy w wyniku jego skargi wniesionej do sądu administracyjnego dochodzi do ponownego rozpoznania sprawy w postępowaniu administracyjnym.
Od woli prokuratora uzewnętrznionej na podstawie art. 183 par. 1 Kpa zależy, czy będzie on brał udział w charakterze strony stosownie do art. 188 Kpa, także w tym ponownym postępowaniu. Jeśli prokurator nie zgłosił lub nie brał udziału w tym postępowaniu administracyjnym, to od wniesienia skargi na decyzje wydane w tym postępowaniu ma termin sześciu miesięcy określony w art. 53 par. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./ /poprzednio w art. 35 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym - Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Kacprzak (spr.), Sędziowie NSA Jan Bała, Andrzej Kuba, Protokolant Anna Wróblewska, po rozpoznaniu w dniu 5 maja 2005 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prokuratora Okręgowego w L. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 sierpnia 2004 r. sygn. akt 6 II SA 1801/03 w sprawie ze skarg Prokuratora Okręgowego w L. na decyzje Ministra Środowiska z dnia [...] listopada 2002 r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie ustalenia opłaty eksploatacyjnej uchyla zaskarżone postanowienie
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 12 sierpnia 2004 r. sygn. akt 6 II 1801/03, po rozpoznaniu sprawy ze skarg Prokuratora Okręgowego w L. na decyzje Ministra Środowiska
1) z dnia [...] listopada 2002 r. nr [...]
2) z dnia [...] listopada 2002 r. nr [...]
3) z dnia [...] listopada 2002 r. nr [...]
4) z dnia [...] listopada 2002 r. nr [...]
5) z dnia [...] listopada 2002 r. nr [...]
6) z dnia [...] listopada 2002 r. nr [...]
w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie ustalenia opłaty eksploatacyjnej - odrzucił skargi.
W uzasadnieniu postanowienia Sąd podał, że wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 maja 2002 r. sygn. akt II SA 656/02 uchylono wydane w postępowaniu odwoławczym decyzje Ministra Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia: [...] stycznia 1999 r., [...] lutego 1999 r., [...] marca 1999 r., [...] stycznia 1999 r., [...] maja 1999 r. oraz z dnia [...] lipca 1999 r., których przedmiotem było ustalenie dla K. S.A. opłat eksploatacyjnych na podstawie art. 84 i 86 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo górnicze i geologiczne (Dz.U. Nr 27, poz. 96 ze zm.). W wyniku uchylenia tych decyzji Minister Środowiska ponownie rozpoznając w trybie art. 127 § 3 k.p.a. wnioski gmin, na terenie których była prowadzona działalność górnicza, uznał, że w postępowaniu dotyczącym ustalenia opłaty eksploatacyjnej dla przedsiębiorstwa górniczego gminy te nie posiadają statusu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. i w konsekwencji decyzjami z dnia [...] listopada 2002 r. umorzył te postępowania odwoławcze na podstawie
art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. Minister wskazał, że nie był przy tym związany oceną prawną zawartą w powołanym wyroku NSA z 29 maja 2002 r., gdyż nie dotyczyła ona w ogóle zagadnienia, czy gminy mają przymiot strony w takim postępowaniu, albowiem wyrok ten został wydany na skutek samodzielnej skargi Prokuratora, nie było zaś skarg zainteresowanych gmin (miasto L., gmina P., gmina L. i gmina J.).
Powyższe decyzje Ministra z dnia [...] listopada 2002 r. o umorzeniu postępowań odwoławczych zostały doręczone K. S.A., ww. gminom oraz Prokuratorowi Okręgowemu w L., który otrzymał je w dniu 22 listopada 2002 r. Decyzje te zaskarżył do Naczelnego Sądu Administracyjnego wyłącznie Prokurator, wnosząc skargi w dniu 12 maja 2003 r. z powołaniem się na art. 35 ust. 2 obowiązującej wówczas ustawy o NSA, przewidującej termin 6 miesięcy do wniesienia przez prokuratora skargi do sądu. Prokurator zarzucił zaskarżonym decyzjom naruszenie art. 138 § 1 pkt 3, art. 127 § 3 k.p.a. oraz art. 183 § 1 i art. 188 w zw. z art. 28 k.p.a., podnosząc, że Minister Środowiska nie uwzględnił, iż prokuratorowi służą prawa strony w tych sprawach z uwagi na fakt udziału prokuratora we wcześniejszych stadiach postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego w tych sprawach.
Wojewódzki Sąd Administracyjny odrzucając skargę Prokuratora Okręgowego w L. uznał, iż prokurator może wnieść skargę do sądu administracyjnego na ostateczną decyzję bez wyczerpania toku instancji w terminie 6 miesięcy od dnia doręczenia stronie rozstrzygnięcia tylko wówczas, gdy nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym, w którym zostało ono podjęte. WSA wskazał, że podziela w tym przedmiocie stanowisko przyjęte w postanowieniu NSA z 15 maja 1995 r. I SA 815/94 (ONSA 1996/3/111) oraz w wyrokach NSA: z 10 września 1993 r. SA/Kr 384/93 (ONSA 1994/4/131 i z 4 maja 2004 r. OSK 55/04 (Wokanda 2004 nr 7-8).
Zdaniem Sądu, w niniejszych sprawach Prokurator brał udział w postępowaniach i otrzymał odpisy rozstrzygnięć od organu, dlatego inna była jego pozycja procesowa. Prokuratorowi w niniejszej sprawie przysługiwały prawa strony, które mają charakter procesowy i nie wykraczają one poza uprawnienia strony postępowania administracyjnego, co oznacza, że mógł on zaskarżyć decyzję ostateczną w terminie przewidzianym dla stron postępowania, tj. w terminie trzydziestu dni, licząc od doręczenia decyzji.
Sąd stwierdził, że Prokurator Okręgowy w L. brał udział w postępowaniach administracyjnych zakończonych zaskarżonymi decyzjami z dnia [...] listopada 2002 r. Udział ten był następstwem wniesienia przez niego skarg do NSA na wcześniejsze decyzje Ministra z 1999 r. w sprawie II SA 1506/99, co doprowadziło, poprzez wyrok Sądu Najwyższego z dnia 18 stycznia 2002 r. sygn. akt III RN 190/00, do uchylenia tych decyzji wyrokiem NSA z dnia 29 maja 2002 r. w sprawie II SA 656/02. Wyrok ten pozostawiał w obrocie prawnym pierwszoinstancyjne decyzje Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa ustalające dla K. S.A. opłaty eksploatacyjne. Wyrazem udziału Prokuratora na etapie spraw zakończonych ostatecznie zaskarżonymi obecnie decyzjami z dnia [...] listopada 2002 r. o umorzeniu postępowań odwoławczych, było zawiadomienie go o zakończeniu postępowań administracyjnych, a przede wszystkim doręczenie mu przez organ decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego.
Sąd podkreślił, że Prokurator w uzasadnieniu skarg wskazał na zgłoszenie swojego udziału i uczestnictwo w postępowaniach administracyjnych zakończonych zaskarżonymi decyzjami z dnia [...] listopada 2002 r., a doręczonymi mu w dniu 22 listopada 2002 r. Skargi na te decyzje Prokurator wniósł dopiero 12 maja 2003 r., a więc z przekroczeniem przysługującego mu 30-dniowego terminu do dokonania tej czynności. Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skargi zostały wniesione po upływie terminu przewidzianego na ich złożenie, a zatem na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) podlegały odrzuceniu.
Od tego postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Prokurator Okręgowy w L., na podstawie art. 173 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wniósł skargę kasacyjną i opierając ją na art. 174 pkt 2 tej ustawy zarzucił mu:
1) naruszenie przepisu art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na bezpodstawnym przyjęciu przez WSA, że Prokurator Okręgowy w L. wniósł skargi na decyzje Ministra Środowiska z dnia [...] listopada 2002 r. po upływie 30-dniowego terminu do ich wniesienia, podczas gdy z ustaleń Sądu wynikało, że Prokurator nie zgłaszał swojego udziału w którymkolwiek z postępowań administracyjnych prowadzonych przez Ministra Środowiska, a zatem przysługiwał mu 6-miesięczny termin do wniesienia skarg,
2) naruszenie przepisu art. 188 k.p.a. w związku z art. 183 § 1 k.p.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na błędnej interpretacji tych przepisów. W ocenie WSA poprzez sam fakt doręczenia prokuratorowi odpisu decyzji przez organ administracyjny, stał się on podmiotem postępowania administracyjnego działającym na prawach strony, podczas gdy kwestia ta zależy wyłącznie od uznania prokuratora, który sam decyduje o tym czy będzie uczestniczył w danym postępowaniu administracyjnym,
3) naruszenie przepisu art. 153 p.p.s.a. polegające na nieuwzględnieniu tego przepisu w rozpoznawanej sprawie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy,
4) naruszenie przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. polegające na niezastosowaniu tego przepisu w rozpoznawanej sprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Prokurator podkreślił, że zgodnie z art. 183 § 1 k.p.a. prokurator sam decyduje czy będzie brał udział w postępowaniu administracyjnym i dopiero z chwilą powiadomienia organu o swoim przystąpieniu do postępowania administracyjnego staje się jego uczestnikiem na prawach strony - tylko wola prokuratora, a nie organu administracji decyduje o sytuacji procesowej prokuratora w toczącym się postępowaniu administracyjnym. Podniósł, że ani zawiadomienie prokuratora przez organ administracji o zakończeniu postępowania administracyjnego, ani doręczenie mu odpisu rozstrzygnięcia wydanego w postępowaniu administracyjnym nie zmienia jego sytuacji procesowej w postępowaniu administracyjnym, dopóki on sam nie zdecyduje, czy i w jakim zakresie uczyni użytek ze swoich ustawowych uprawnień, wynikających m.in. z ustawy o prokuraturze, z przepisów działu VI k.p.a., z art. 53 § 3 p.p.s.a. Podniósł, że Prokurator nie zgłaszał i nie brał udziału w żadnym z prowadzonych postępowań administracyjnych
prowadzonych przez Ministra Środowiska, zakończonych zaskarżonymi decyzjami z dnia [...] listopada 2002 r.
Prokurator zakwestionował również stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że wniesienie skarg do sądu administracyjnego było następstwem jego udziału - uczestnictwa w postępowaniach administracyjnych zakończonych zaskarżonymi decyzjami administracyjnymi. Zdaniem Prokuratora uczestniczenie w postępowaniach przed sądami administracyjnymi nie oznacza automatycznego udziału w postępowaniu administracyjnym w danej sprawie, gdyż każde z tych postępowań uregulowane jest właściwymi sobie przepisami i uczestniczenie w jednym postępowaniu nie oznacza automatycznego przeniesienia tego uczestnictwa do drugiego postępowania.
Zarzut naruszenia przez WSA art. 134 § 1 p.p.s.a. Prokurator uzasadnił tym, że sąd bezkrytycznie przypisał Prokuratorowi przyznanie w uzasadnieniach wniesionych skarg swojego uczestnictwa w postępowaniach administracyjnych zakończonych zaskarżonymi decyzjami z [...] listopada 2002 r.
Zarzut naruszenia przez WSA art. 153 p.p.s.a. Prokurator wiąże z pominięciem tego, że zaskarżone decyzje z [...] listopada 2002 r. w niezmienionym stanie faktycznym i prawnym nie respektowały wskazań prawnych zawartych w wyroku NSA z dnia 29 maja 2002 r., jak i w poprzedzającym go wyroku Sądu Najwyższego z dnia 18 stycznia 2002 r. III RN 190/00.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna Prokuratora Okręgowego w L. odpowiada co do zasady wymaganiom określonym w przepisach art. 174 pkt 2 i art. 176 p.p.s.a., z tym jedynie zastrzeżeniem co do technicznego sformułowania zarzutów tej skargi, że zarzut naruszenia przez Sąd art. 188 i 183 § 1 k.p.a. nie powinien być umiejscowiony jako zarzut samodzielny, gdyż sąd administracyjny nie stosuje bezpośrednio przepisów k.p.a., lecz winien być sformułowany łącznie jako pozostający w związku z zarzutem naruszenia przepisu art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Tak zresztą został on przedstawiony w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jako przesłanka zarzutu naruszenia art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. przez nieprawidłowe stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego co do udziału prokuratora na prawach strony w postępowaniu administracyjnym poprzedzającym wydanie zaskarżonych decyzji, co spowodowało, że Sąd ten błędnie przyjął, iż mimo wniesienia przez prokuratora skargi przed upływem sześciomiesięcznego terminu określonego w obowiązującym wówczas art. 35 ust.
2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, została ona wniesiona z uchybieniem terminu obowiązującego dla stron postępowania administracyjnego, tj. po upływie terminu 30 dni, o którym mowa w obowiązującym wówczas art. 35 ust. 1 tej ustawy.
Tak rozumiany zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. związany z błędną wykładnią przepisów art. 188 i 183 § 1 k.p.a. na tle ustalonego w tym zakresie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny stanu faktycznego jest zasadny. Z ustaleń tego Sądu wynika, że Minister Środowiska zawiadomił Prokuratora Okręgowego w L. o zakończeniu postępowania administracyjnego toczącego się w wyniku uchylenia wcześniejszych decyzji z 1999 r. przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 29 maja 2002 r. II SA 656/02, a następnie doręczył mu wydane w tym postępowaniu decyzje z dnia [...] listopada 2002 r. Z ustaleń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie wynika natomiast aby Prokurator przed wydaniem tych decyzji podjął jakiekolwiek czynności wskazujące na zgłoszenie swojego udziału w postępowaniu administracyjnym zakończonym tymi decyzjami - wskazujące na przystąpienie przez niego do tego postępowania w rozumieniu art. 183 § 1 k.p.a. Z ustaleń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie wynika także, aby Prokurator podjął
takie czynności, wskazujące na jego przystąpienie do postępowania administracyjnego zakończonego decyzjami Ministra wydanymi w roku 1999, zaskarżonymi przez Prokuratora do NSA.
Skoro zatem poza zawiadomieniem Prokuratora przez Ministra o zakończeniu postępowania administracyjnego oraz doręczeniem mu wydanych decyzji ostatecznych, a więc poza czynnościami organu administracji nie było przed wydaniem tych decyzji żadnych czynności Prokuratora, które wskazywałyby na jego zgłoszenie lub branie udziału w tym postępowaniu administracyjnym, to nie ma przesłanek do uznania, że Prokurator stał się uczestnikiem tegoż postępowania administracyjnego na prawach strony w rozumieniu art. 188 k.p.a. Trafnie zatem zarzuca Prokurator, że odmienne stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w tym zakresie jest błędne.
Nie zmienia tej oceny okoliczność, że w skargach wniesionych na przedmiotowe decyzje Ministra z [...] listopada 2002 r. Prokurator oświadczył, że brał udział w postępowaniu administracyjnym. Oświadczenie takie podlegało bowiem samodzielnej ocenie Sądu w ramach ustalenia rzeczywistego stanu sprawy w zakresie niezbędnym do prawidłowego jej rozstrzygnięcia, zwłaszcza że w odpowiedziach na skargi Minister Środowiska wywodził, że Prokurator nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżonymi decyzjami. Trafny jest zatem zarzut Prokuratora naruszenia w tym kontekście art. 134 § 1 p.p.s.a. Błędne jest także stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego upatrujące udział Prokuratora w postępowaniu administracyjnym w tym, że Prokurator wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargi na decyzje Ministra wydane w 1999 r., że od wyroku NSA z dnia 15 lutego 2000 r. II SA 1506/99 oddalającego te skargi, Prokurator Generalny wniósł rewizję nadzwyczajną do Sądu Najwyższego, który wyrokiem z dnia
18 stycznia 2002 r. III RN 190/00 uchylił powyższy wyrok NSA, i że Prokurator jako podmiot skarżący brał udział w ponownym postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, który wyrokiem z dnia 29 maja 2002 r. II SA 656/02 uwzględnił skargi Prokuratora i uchylił zaskarżone wówczas decyzje Ministra z roku 1999. Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi są bowiem postępowaniami odrębnymi, niezależnie od tego, czy i w jakim zakresie w postępowaniu przed sądem administracyjnym mają zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Ta odrębność ma szczególne znaczenie właśnie dla pozycji procesowej prokuratora - w charakterze strony - mianowicie kontynuacja tej pozycji w charakterze strony z postępowania administracyjnego do postępowania sądowoadministracyjnego może wystąpić tylko wówczas, gdy prokurator uczestniczył w postępowaniu administracyjnym na prawach strony w rozumieniu art. 188 k.p.a.
Rola procesowa prokuratora, który nie mając charakteru strony w postępowaniu administracyjnym zaskarża wydane w tym postępowaniu decyzje administracyjne do sądu administracyjnego, kończy się wraz z prawomocnym zakończeniem postępowania sądowoadministracyjnego w danej sprawie także wówczas, gdy w wyniku jego skargi wniesionej do sądu administracyjnego dochodzi do ponownego rozpoznania sprawy w postępowaniu administracyjnym.
Od woli prokuratora uzewnętrznionej na podstawie art. 183 § 1 k.p.a. zależy, czy będzie on brał udział w charakterze strony, stosownie do art. 188 k.p.a., także w tym ponownym postępowaniu administracyjnym. Jeśli prokurator nie zgłosił lub nie brał udziału w tym postępowaniu administracyjnym, to do wniesienia skargi na decyzje wydane w tym postępowaniu przysługuje mu termin sześciu miesięcy określony w art. 53 § 3 p.p.s.a. (poprzednio w art. 35 ust. 2 ustawy o NSA).
Skoro zatem w niniejszej sprawie brak jest przesłanek do uznania, że Prokurator uczestniczył na prawach strony w postępowaniach administracyjnych poprzedzających wydanie zaskarżonych obecnie decyzji, a skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na te decyzje wniósł przed upływem terminu sześciu miesięcy, o którym była wówczas mowa w art. 35 ust. 2 ustawy o NSA (obecnie art. 53 § 3 p.p.s.a.), to odrzucenie jego skarg jako wniesionych po terminie trzydziestu dni określonym w obowiązującym wówczas art. 35 ust. 1 ustawy o NSA (obecnie w art. 53 § 1 p.p.s.a.) nastąpiło z naruszeniem art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a., co zasadnie zarzucił Prokurator w skargach kasacyjnych.
Z tego względu skargi kasacyjne Prokuratora podlegają uwzględnieniu. Natomiast na obecnym etapie postępowania bezprzedmiotowy jest zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a., skoro wobec odrzucenia skarg na skutek przyjęcia, że wniesione zostały po terminie, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie zajmował się zagadnieniem związania, o którym mowa w tymże art. 153 p.p.s.a.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. jak w sentencji wyroku.