Tezy
Stosownie do art. 167 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych /Dz.U. nr 210 poz. 2135 ze zm./ kompetencja do nakładania kary przysługuje Ministrowi Zdrowia niezależnie od innych środków nadzoru. Wybór takich środków, objęty uznaniem administracyjnym, podlega ocenie co do zgodności z prawem w ramach kontroli granic tego uznania w realiach konkretnej sprawy.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Bała Sędziowie Jan Kacprzak (spr.) NSA Jan Grabowski Protokolant Magdalena Rosik po rozpoznaniu w dniu 4 października 2006 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Zdrowia od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 listopada 2005 r. sygn. akt VI SA/Wa 1354/05 w sprawie ze skargi M. P. - Dyrektora Śląskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia na decyzję Ministra Zdrowia z dnia 27 kwietnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 29 listopada 2005 r., sygn. akt VI SA/Wa 1354/05, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M.P. na decyzję Ministra Zdrowia z 27 kwietnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Zdrowia z dnia 25 lutego 2005 i stwierdził, że decyzje te nie podlegają wykonaniu.
Sąd orzekał na podstawie następującego stanu faktycznego. W dniu 25 lutego 2005 r. Minister Zdrowia, działając na podstawie art. 167 i art. 181 ust. 2 ustawy z 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. Nr 210, poz. 2135 ze zm.), zwanej dalej ustawą, wydał decyzję nr [...] nakładającą na M. P. Dyrektora Śląskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej: NFZ lub Fundusz) karę pieniężną w wysokości 1000 zł, za naruszenie normy wyrażonej w art. 135 ustawy odnośnie do jawności umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.
W uzasadnieniu tej decyzji organ stwierdził, że prezentowane na stronach internetowych informacje o umowach zawieranych przez Śląski Oddział Wojewódzki NFZ nie zawierały ceny świadczeń opieki zdrowotnej, występowały braki dotyczące liczby zakupionych świadczeń zdrowotnych oraz maksymalnej kwoty zobowiązań Funduszu względem świadczeniodawców wynikającej ze wszystkich zawartych umów, co powodowało, ze informacje te nie spełniały wymogów art. 135 ust. 2 ustawy.
M. P. zwrócił się do Ministra Zdrowia z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie jego sprawy.
W dniu 27 kwietnia 2005 r. Minister Zdrowia wydał na podstawie art. 138 § 1 w związku z art. 127 § 3 k.p.a. oraz art. 181 ust. 2 ustawy decyzję nr [...] utrzymującą w mocy wcześniejszą decyzję z 25 lutego 2005 r.
W uzasadnieniu Minister Zdrowia stwierdził, że powyższa kara została nałożona za naruszenie przepisu art. 135 ust. 2 ustawy. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, do czego doszło na skutek niezamieszczenia na stronie internetowej Śląskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia określonych ww ustawą informacji o umowach o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej. W ocenie organu treść powyższego przepisu jest jasna i w zasadzie nie wymaga wykładni. Jest ona tożsama z regulacją określoną przepisem art. 73 ustawy o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia, z tym, że wprowadza 14 dniowy termin na umieszczenie wymaganej przepisami informacji.
W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. P. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i odstąpienie od nałożenia na niego kary pieniężnej oraz umorzenie postępowania w sprawie. Decyzji zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 128 ust. 5, art. 162, art. 165 ust. 1, art. 167, art. 252 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz naruszenie przepisów postępowania tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 10, art. 28, art. 57, art. 75 § 1, art. 77, art. 107 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego.
W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że od dnia 1 października 2004 r. do dnia 3 grudnia 2004 r. nie podpisano ani jednej umowy o świadczenie opieki zdrowotnej, a zatem nie można uznać, że doszło do naruszenia warunków wynikających z art. 135 ww. ustawy. Wskazał także, w znajdującej się na stronie internetowej tabeli informacja o średniej cenie stanowi naturalną konsekwencję stanu zawartych zobowiązań z danym świadczeniobiorcą. Dzięki temu każdorazowo publikowana jest kwota zobowiązania wobec świadczeniodawcy, zgodna z umową, stanowiąca iloczyn liczby świadczeń i średniej ceny rozliczeniowej. Brak wskazania w informacji "ceny świadczenia" - przy braku opracowanych w tym czasie form prezentowania informacji - przy fakcie konieczności przetwarzania danych w obowiązujących w 2004 roku umowach nie ogranicza zasady jawności umów. "Ceny świadczenia" w literalnym brzmieniu art. 135 ustawy nie wynikają w sposób bezpośredni z treści umów.
W ocenie skarżącego nie naruszył on zasady jawności określonej w art. 135 ustawy, albowiem Śląski Oddział Narodowego Funduszu Zdrowia zamieścił na stronach internetowych informacje o każdej zawartej umowie, a w sprawie nie zostały naruszone zakreślone ustawowo ramy dopuszczalnych zachowań w sposób uzasadniający nałożenie administracyjnej kary pieniężnej.
W odpowiedzi na skargę Minister Zdrowia wniósł o jej oddalenie. Podkreślił, iż realizacja zasady jawności umów zapisana jest w sposób bardzo czytelny i nie powinna budzić żadnych wątpliwości, tak w zakresie podmiotowym, jak i przedmiotowym tego ustawowego obowiązku. Nie można przyjąć, że cel zamieszczenia rzeczonych informacji na stronie internetowej Funduszu został osiągnięty, gdyż zainteresowani nie uzyskali w sposób prosty i czytelny informacji w zakresie wysokości środków przeznaczonych na finansowanie świadczeń.
Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, że Minister Zdrowia nakładając na skarżącego karę pieniężną za naruszenie art. 135 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych przekroczył granice swobody uznania administracyjnego przyznanego mu art. 167 tej ustawy.
W ocenie Sądu decyzje Minister Zdrowia skierowane do M. P. były przedwczesne. W zaistniałym stanie faktycznym organ miał - w świetle treści przepisu art. 165 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - obowiązek wydać zalecenia mające na celu usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości i dostosowanie działalności do przepisów prawa. W konsekwencji powyższego z uwagi na wątpliwości interpretacyjne odnośnie tego, w jaki sposób powinny być publikowane informacje o każdej zawartej umowie o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej, aby zapewniona była realizacja zasady jawności umów, skarżący powinien mieć stworzoną możliwość dostosowania działalności Śląskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia do wymagań określonych przez Ministra Zdrowia.
Wydanie decyzji nakładającej karę pieniężną za naruszenie określonej w art. 135 ustawy zasady jawności bez umożliwienia podjęcia czynności dostosowawczych stanowi - w ocenie Sądu - naruszenie zasad wyrażonych w art. 7 k.p.a., które to zasady w przypadku podejmowania decyzji uznaniowej, o czym była mowa na wstępie rozważań Sądu, winny być bezwzględnie przestrzegane.
W ocenie Sądu informacje zawierały dane, wynikające z treści umów zawieranych w oparciu o opracowane przez centralę Narodowego Funduszu Zdrowia a zatwierdzone przez Ministra Zdrowia "szczegółowe warunki postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej na rok..." W sytuacji, gdy w chwili wejścia w życie z dniem 1 października 2005 r. przepisów nowej ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych Minister Zdrowia, jako organ nadzoru, ustanawia nowe standardy dotyczące umieszczania na stronach internetowych Funduszu informacji określonych w art. 135 ust. 2 ustawy, to winien on nie tylko Prezesowi Funduszu ale także Dyrektorom Oddziałów Wojewódzkich udzielić czasu na dostosowanie działalności do przepisów prawa.
Sąd wskazał, że od momentu wejścia w życie ustawy tj. po dniu 1 października 2004 r. w Śląskim Oddziale Wojewódzkim NFZ nie były zawierane nowe umowy o świadczenia opieki zdrowotnej. A zatem informacje znajdujące się na stronach internetowych dotyczyły umów zawartych pod rządami poprzedniej ustawy i mimo takich samych wymogów co do zawartości ujawnionych informacji, nie były one kwestionowane przez Ministra Zdrowia jako organu nadzoru.
W zaistniałej sytuacji, w ocenie Sądu, Minister Zdrowia nakładając na skarżącego karę pieniężną za naruszenie art. 135 ustawy świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych przekroczył granice uznania administracyjnego przyznanego mu przez art. 167 tej ustawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podał w uzasadnieniu, że wziął pod uwagę z urzędu okoliczność, że równolegle do postępowania w niniejszej sprawie toczyło się postępowanie administracyjne, w wyniku którego Minister Zdrowia, działając na podstawie art. 165 w związku z art. 181 ust. 2 ustawy, wydał 25 listopada 2004 r. decyzję, zmienioną w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy decyzją z 27 kwietnia 2005 r. W tej ostatniej decyzji Minister Zdrowia, zalecił Prezesowi NFZ dostosowanie działalności Funduszu do wymogów prawa określonych w art. 135 ustawy w terminie 30 dni oraz opracowanie i wdrożenie jednolitego formatu prezentowania informacji określonych w powołanym przepisie ustawy w terminie trzech miesięcy od dnia doręczenia decyzji.
W skardze kasacyjnej Minister Zdrowia wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i rozpoznanie skargi M. P. oraz jej oddalenie, ewentualnie uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego:
- błędną wykładnię art. 135 ustawy poprzez przyjęcie, że Dyrektor Śląskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ powinien mieć stworzoną możliwość dostosowania działalności kierowanego przez siebie oddziału do wymagań określonych przez Ministra Zdrowia; Minister Zdrowia, jako organ nadzoru, ustanowił nowe standardy dotyczące umieszczenia na stronach internetowych Funduszu informacji określonych w art. 135 ust. 2 ustawy.
- niewłaściwe zastosowanie art. 167 ustawy poprzez przyjęcie, że stosując określony w tym przepisie środek nadzoru, Minister Zdrowia przekroczył granice swobody uznania administracyjnego przyznanego mu przez ten przepis,
- niewłaściwe zastosowanie art. 165 ust. 3 i art. 167 ustawy w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), dalej: p.u.s.a., poprzez dokonanie przez Sąd nieuprawnionej oceny działania Ministra Zdrowia według kryteriów słusznościowych i celowościowych, podczas gdy ocena ta dotyczyć może jedynie zgodności decyzji z prawem materialnym i przepisami postępowania.
W ocenie Ministra Zdrowia przepis art. 135 ust. 2 ustawy jest jasny i nie ma potrzeby dokonywania jakiejkolwiek innej wykładni tego przepisu poza wykładnią językową.
Zdaniem organu, nieuzasadniony jest również pogląd Sądu, któremu dał wyraz w treści uzasadnienia do wyroku, że ,,skarżący powinien mieć stworzoną możliwość dostosowania działalności Śląskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ do wymagań określonych przez Ministra Zdrowia". Pogląd ten sugeruje bowiem, że wymagania w zakresie informacji o zawartych umowach określa Minister Zdrowia, podczas gdy obowiązek ten wynika bezpośrednio z ustawy o świadczeniach, natomiast Minister Zdrowia, będący organem nadzoru, kierującym się m. in. kryterium legalności, stwierdza naruszenie prawa poprzez niedopełnienie obowiązków ustawowych przez Fundusz i wobec takiego naruszenia nakłada karę pieniężną na osobę odpowiedzialną za to naruszenie. Minister Zdrowia nie określa żadnych wymagań co do obowiązku stosowania przez Fundusz art. 135 ustawy, bo to oznaczałoby nieuprawnione wkroczenie w regulację ustawową.
Wobec treści art. 167 ustawy, nieuzasadnione jest w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną twierdzenie Sądu o przekroczeniu granic uznania administracyjnego w rozpoznawanej sprawie.
Wywód zawarty w uzasadnieniu wyroku wskazuje, iż w ocenie Sądu środek nadzoru zastosowany na mocy art. 167 ustawy o świadczeniach był przedwczesny, a Minister Zdrowia winien był załatwić sprawę w sposób zgodny z interesem skarżącego, czyli udzielić Skarżącemu czas na dostosowanie działalności do przepisów prawa. przepis art. 167 ustawy o świadczeniach in fine stanowi, iż nałożenie kary pieniężnej jest niezależne od innych środków nadzoru przewidzianych przepisami prawa. Adresatem normy wyrażonej w treści art. 167 ustawy o świadczeniach jest Minister Zdrowia i w ocenie Ministra Zdrowia - wobec takiego brzmienia art. 167 in fine - jednoczasowe stosowanie instrumentów nadzoru z art. 167 i art. 165 ust. 3 ustawy o świadczeniach jest dozwolone, a kompetencja dotycząca decyzji o potrzebie, czasie i kolejności zastosowania konkretnych instrumentów nadzoru, pozostawiona została Ministrowi Zdrowia, co wynika z normy ogólnej art. 162 ust. 1 oraz z całościowej regulacji działu VII ustawy o świadczeniach.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. P. wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 1 § 2 p.u.s.a., kontrola sądów administracyjnych jest sprawowana pod względem zgodności z prawem.
W myśl art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania.
Stosownie do art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1/ naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2/ naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Pierwszy zarzut zawarty w skardze kasacyjnej dotyczy dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnej wykładni art. 135 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. Nr 210, poz. 2135 z późn. zm.) poprzez przyjęcie, że Dyrektor Śląskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ powinien mieć stworzoną możliwość dostosowania działalności kierowanego przez siebie oddziału do wymagań określonych przez Ministra Zdrowia.
Zarzut ten jest trafny tylko częściowo i nie ma istotnego znaczenia w niniejszej sprawie. Minister Zdrowia rzeczywiście niema ustawowych kompetencji do bezpośredniego ustalania w stosunku do dyrektorów oddziałów wojewódzkich NFZ wymagań, jakie powinny zostać przez nich spełnione dla wykonywania obowiązków, o których mowa w art. 135 ustawy. Kompetencję do określania zasad wykonywania przez dyrektorów oddziałów wojewódzkich wspomnianych obowiązków ujawniania informacji o zawartych umowach, ma bowiem Prezes NFZ. Podstawą prawną takich kompetencji jest art. 102 ust. 5 ustawy, który stanowi, że do zakresu działania Prezesa Funduszu należy m.in. nadzór nad realizacją zadań oddziałów wojewódzkich Funduszu (pkt 21) oraz ustalanie jednolitych sposobów realizacji ustawowych zadań realizowanych przez oddziały wojewódzkie Funduszu (pkt 25). Jednakże Wojewódzki Sąd Administracyjny słusznie wziął z urzędu pod uwagę okoliczność równoległego prowadzenia przez Ministra Zdrowia postępowania administracyjnego w stosunku do
Prezesa Funduszu w sprawie dostosowania działalności Funduszu do wymogów, o których mowa w art. 135 ustawy.
Niewątpliwie bowiem, biorąc właśnie pod uwagę powyższe kompetencje Prezesa NFZ, w stosunku do dyrektorów wojewódzkich oddziałów NFZ, Minister Zdrowia zalecił mu decyzją z dnia 25 listopada 2004 r. dostosowanie działalności NFZ do wymogów, określonych w art. 135 ustawy w zakresie realizacji zasady jawności umów o udzielanie świadczeń zdrowotnych, w tym opracowanie i wdrożenie jednolitego formatu prezentowania informacji w tym przedmiocie. Następnie, w wyniku rozpatrzenia wniosku Prezesa NFZ o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z 27 kwietnia 2005 r. Minister przedłużył terminy wykonania powyższych obowiązków. Istotne jest zatem to, że Minister Zdrowia dostrzegał potrzebę ujednolicenia wykładni art. 135 ustawy i stosowania normy zawartej w tym przepisie w poszczególnych oddziałach wojewódzkich NFZ, czego wyrazem było wydanie wymienionych wyżej decyzji. "Zalecenia" skierowane do Prezesa NFZ na podstawie art. 165 ust. 3 ustawy miały przy tym charakter prawnie wiążący i pośrednio dotyczyły także obowiązków
dyrektorów oddziałów wojewódzkich NFZ w omawianym zakresie.
Kolejne dwa zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej dotyczyły niewłaściwego zastosowania przez Sąd I instancji art. 167 ustawy poprzez przyjęcie, że stosując określony w tym przepisie środek nadzoru, Minister Zdrowia przekroczył granice uznania administracyjnego przyznanego mu przez ten przepis, jak również niewłaściwe zastosowanie art. 165 ust. 3 i art. 167 ustawy w zw. z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a, poprzez dokonanie przez Sąd nieuprawnionej oceny działania Ministra Zdrowia według kryteriów słusznościowych i celowościowych, podczas gdy ocena ta dotyczyć może jedynie zgodności decyzji z prawem materialnym i przepisami postępowania.
Zarzuty te można rozpoznać łącznie, ponieważ są ze sobą powiązane.
Należy zwrócić uwagę na to, że ostateczna decyzja Ministra Zdrowia zawierająca zalecenia dla Prezesa NFZ i ustalająca terminy dla ich wdrożenia została wydana w tym samym dniu co ostateczna decyzja o nałożeniu kary pieniężnej na Dyrektora Śląskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ. Wojewódzki Sąd Administracyjny trafnie stwierdził zatem przekroczenie granic uznania przysługującego ministrowi przy podejmowaniu decyzji na podstawie art. 167 ustawy. Przesłanką nałożenia kary powinno być stwierdzenie naruszenia prawa przez Dyrektora Śląskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ, a ściślej normy zawartej w art. 135 ustawy. Skierowanie zaleceń przez Ministra Zdrowia do Prezesa NFZ dotyczących ujednolicenia interpretacji i stosowania art. 135 w całym kraju i we wszystkich oddziałach, świadczy o tym, że norma zawarta w tym przepisie nie była jasna i jednolicie rozumiana. Wobec tego, nie było prawnie uzasadnione równoczesne orzekanie o nałożeniu kary pieniężnej za naruszenie tej normy przez dyrektora oddziału NFZ. W takim znaczeniu
Sąd I instancji prawidłowo określił decyzję Ministra o nałożeniu kary na Dyrektora Śląskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ jako przedwczesną i trafnie przyjął, że decyzja ta została wydana z przekroczeniem zakresu uznania przysługującego organowi. Ocena taka znajduje uzasadnienie w powyższych okolicznościach omawianej sprawy. Takiej oceny nie wyklucza to, że stosownie do art. 167 ustawy kompetencja do nakładania kary przysługuje Ministrowi Zdrowia niezależnie od innych środków nadzoru. Wybór takich środków, objęty uznaniem administracyjnym, podlega bowiem także ocenie co do zgodności z prawem właśnie w ramach kontroli granic tego uznania w realiach konkretnej sprawy.
Nietrafny jest zarzut zawarty w skardze kasacyjnej, że Wojewódzki Sąd Administracyjny oceniał działania Ministra Zdrowia podejmowane na podstawie art. 165 ust. 3 i art. 167 ustawy według kryteriów słusznościowych i celowościowych, gdyż kontrola granic uznania administracyjnego jest badaniem zgodności decyzji z prawem.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonał trafnej oceny relacji, jaka wystąpiła w tej sprawie między decyzją Ministra Zdrowia do wydawania Prezesowi NFZ zaleceń dokonania ujednolicenia informacji o zawartych umowach (art. 165 ust. 3 w związku z art. 135 ustawy), a decyzją tegoż Ministra o wymierzeniu kary pieniężnej Dyrektorowi Śląskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ na podstawie art. 167 ustawy i prawidłowo uznał, że ta druga decyzja została wydana z przekroczeniem granic swobodnego uznania administracyjnego..
Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.