Tezy
Termin określony w art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26.10.1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy jest terminem prawa materialnego o skutkach prekluzyjnych powodujących wygaśnięcie roszczenia lub uprawnienia w przypadku jego uchybienia.
Brak jest podstaw prawnych do przywrócenia takiego terminu zarówna na podstawie kpa, jak i rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22.03. 1928 r. o postepowaniu administracyjnem (Dz. U. Nr 36, poz. 341, ze zm.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie Sędzia WSA Emilia Lewandowska Asesor WSA Iwona Kosińska (spr.) Protokolant M.C.- K. po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2007 r. sprawy ze skargi E.R. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.
Uzasadnienie
Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] po rozpatrzeniu wniosku E.R. o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] kwietnia 1958 r. nr [...], którą przywrócono termin do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...], oznaczonej nr hip. [...].
Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. po rozpatrzeniu wniosku Prezydenta W. stwierdził nieważność decyzji Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] kwietnia 1958 r., którą przywrócono jednemu z następców prawnych byłych współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości A.O. termin do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...].
Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem E.R., jedna z następców prawnych byłych współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości, złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu podniosła, że decyzja Ministra z dnia [...] stycznia 2007 r. nie precyzuje, która z przesłanek będących podstawą stwierdzenia nieważności decyzji pozwoliła organowi stwierdzić nieważność decyzji Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] kwietnia 1958 r. Równocześnie wnioskodawczyni zwróciła uwagę na fakt, że przywrócenie terminu do złożenia wniosku nastąpiło w 1958 r. na podstawie obowiązujących wówczas przepisów nie zaś na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.
Po rozpatrzeniu złożonego wniosku Minister Budownictwa uznał, że nie może on zostać uwzględniony. W uzasadnieniu swojego stanowiska organ odwoławczy wyjaśnił, że przedmiotowa nieruchomość objęta została działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Art. 7 tego dekretu zakreślał dotychczasowemu właścicielowi nieruchomości sześciomiesięczny termin od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę - do zgłoszenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej. W przedmiotowej sprawie podstawowe znaczenie dla oceny legalności decyzji Prezydium Rady Narodowej z dnia [...] kwietnia 1958 r. ma zdaniem organu fakt, że termin zawarty w art. 7 dekretu jest terminem zawitym prawa materialnego, a złożenie wniosku o przyznanie własności czasowej po tym terminie stanowi okoliczność wystarczającą do wydania decyzji odmownej (uchwała składu 5 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 1996 r., OPK 19/98, orzeczenie
Sądu Najwyższego z dnia 5 listopada 1976 r., OSN 1977 poz. 186). Oznacza to, zdaniem Ministra, że z uwagi na charakter prawny terminu określonego w art. 7 dekretu decyzja Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] kwietnia 1958 r., którą przywrócono termin do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej, została wydana bez podstawy prawnej. Przez wydanie decyzji bez podstawy prawnej organ rozumie natomiast sytuację, w której organ administracji publicznej wydając decyzję nie oparł jej na żadnym przepisie prawnym, ponieważ przepisu takiego albo w ogóle nie było, albo też istniejący przepis nie mógł stanowić dla organu upoważnienia do działania w prawnej formie decyzji administracyjnej, co ma miejsce w niniejszej sprawie.
W tej sytuacji organ odwoławczy utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] stycznia 2007 r.
Na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] marca 2007 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła E.R.. W obszernym uzasadnieniu zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie przepisu art.156 § 1 pkt 2 i art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wyjaśniła, że ponieważ decyzja z dnia [...] stycznia 2007 r. wspomina w uzasadnieniu istnienie przepisów rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem, można przyjąć, że przesłanka braku podstawy prawnej przywrócenia terminu do złożenia wniosku nie była przez Ministra Budownictwa należycie zbadana. Zdaniem skarżącej stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej z 1958 r. na podstawie rażącego naruszenia prawa jest natomiast całkowicie chybione. Pogląd jakoby decyzją Prezydium Rady Narodowej z 1958 r., podjętą w trybie art. 41 i 42 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 1928 r., została wydana wbrew przyjętej prawie 30 lat później interpretacji charakteru terminu z
art. 7 ust. 1 dekretu z 1945 r. jest jej zdaniem chybiony, ponieważ na podstawie przepisów i stanu prawnego obowiązujących w 1958 r. organ administracji nie działał z rażącym naruszeniem prawa.
Równocześnie skarżąca wyjaśniła, że na podstawie ostatecznej decyzji z dnia 1958 r. strona nabyła prawo do wniesienia wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego. Na podstawie ówczesnego stanu prawnego (art. 100 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 1928 r.) oraz aktualnych przepisów (art. 155 Kpa), decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być zmieniona lub uchylona tylko i wyłącznie po jednoczesnym spełnieniu ustawowych przesłanek: uzyskaniu zgody strony i wtedy, gdy przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Przesłanki te jednak w niniejszej sprawie nie zaistniały. Zdaniem skarżącej podstawą prawną do wydania decyzji z 1958 r. był art. 7 ust. 1 dekretu z 1945 r. oraz obowiązujące wówczas rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z 1928 r., które umożliwiło stronie skuteczne przywrócenie uchybionego terminu. Skarżąca wskazała także, że zarówno w decyzji z dnia [...] stycznia 2007 r., jak i w decyzji z dnia [...] marca 2007 r. brak jest ustosunkowania
się organu do zarzutu wydania decyzji niezgodnie z art. 155 kpa. Należy więc przyjąć, iż jest on słuszny. W tej sytuacji skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] stycznia 2007 r.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wyjaśnił, że co do zarzutu wydania zaskarżonej decyzji niezgodnie z art. 155 kpa, to zarzut ten jest niezrozumiały, ponieważ przedmiotowe postępowanie administracyjne zostało wszczęte i było prowadzone w trybie art. 156 kpa, a nie w trybie art. 155 kpa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Postępowanie administracyjne w przedstawionej sprawie prowadzone było w trybie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, a jego przedmiotem było stwierdzenie, czy decyzja Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] kwietnia 1958 r., którą przywrócono jednemu z następców prawnych byłych współwłaścicieli termin do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej, wydana została na podstawie i zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. W tej sytuacji wyjaśnić należy, że celem instytucji stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej (orzeczenia administracyjnego) jest eliminacja z obrotu prawnego decyzji administracyjnej (orzeczenia administracyjnego) obarczonej ciężkimi wadami wymienionymi w art. 156 § 1 kpa, natomiast przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji (orzeczenia administracyjnego) jest ustalenie istnienia takich jej wad. Zgodnie z treścią art. 156 § 1 pkt 2 kpa organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy
prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.
Bezsporną w sprawie jest okoliczność, że przedmiotowa nieruchomość podlegała działaniu dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Ponadto zgodnie z treścią uzasadnienia zapadłego w tej sprawie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 września 2002 r. sygn. akt I SA 26/01 pismo Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] kwietnia 1958 r. nr [...], którym przywrócono termin do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...], uznać należy za decyzję administracyjną w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.
Podstawowym problemem w przedmiotowej sprawie było ustalenie charakteru terminu przewidzianego przepisem art. 7 ust. 1 wspomnianego wyżej dekretu "warszawskiego." Rozstrzygnięcie bowiem tej kwestii w sposób zdecydowany wpływało na treść rozstrzygnięcia merytorycznego. Systemy prawa posługują się zarówno terminami procesowymi, jak i terminami wypływającymi z prawa materialnego. O ile terminy procesowe są w zasadzie przywracalne, tj. w określonych sytuacjach strona może ubiegać się o przywrócenie tego rodzaju terminu, którego nie dotrzymała (najczęściej bez własnej winy), o tyle odmiennie wygląda sytuacja w przypadku terminów prawa materialnego, których upływ powoduje wygaśnięcie uprawnień. Za słuszny Sąd uznał pogląd wyrażony przez organy obu instancji a ponadto utrwalony w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że sześciomiesięczny termin określony w art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego ma charakter nieprzywracalny, jako że jest to termin zawity przewidziany prawem materialnym.
W orzecznictwie Sądu Najwyższego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest jednolite stanowisko co do prekluzyjnego charakteru terminu zawartego w art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. W uchwale składu pięciu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 1996 r. (sygn. akt OPK 19/96, publ. ONSA 2/1997/50) wyrażony został pogląd, w pełni aprobowany przez skład orzekający w niniejszej sprawie, że do terminu przewidzianego w art. 7 ust. 1 wymienionego wyżej dekretu nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące przywrócenia terminu. Pogląd ten jest uzasadniony także w przypadku przepisów rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem (Dz. U. Nr 36, poz. 341, ze zm.) dotyczących przywrócenia terminu (art. 41-43). Przywrócenie terminu prawa materialnego, jakim jest termin zawity (niezależnie od tego, czy miałoby ono
nastąpić na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego czy rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r.), jest bowiem dopuszczalne tylko wówczas, gdy taką możliwość przewidują przepisy określające dany termin. Dekret z dnia 26 października 1945 r. nie zawiera natomiast regulacji umożliwiającej przywrócenie omawianego terminu w określonych sytuacjach (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 września 1999 r. sygn. akt IV SA 1378/97, niepubl.). Zatem złożenie wniosku o przyznanie własności czasowej po terminie określonym w art. 7 dekretu stanowi okoliczność wystarczającą do wydania decyzji odmownej i to niezależnie od przyczyn (także usprawiedliwionych) uchybienia tego terminu oraz bez możliwości skorzystania w takiej sytuacji z możliwości złożenia wniosku o przywrócenie uchybionego terminu.
W tej sytuacji za prawidłowe Sąd uznał stanowisko wyrażone przez organy w obu decyzjach, stwierdzających nieważność decyzji Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] kwietnia 1958 r., którą przywrócono termin do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...], jako wydanej bez podstawy prawnej.
Za niezasadny przy tym uznać należy zawarty w skardze zarzut, że decyzja z dnia [...] stycznia 2007 r. nie precyzuje, która z dwóch zawartych w art. 156 § 1 pkt 2 kpa przesłanek (brak podstawy prawnej czy rażące naruszenie prawa) legła u podstaw wydanego rozstrzygnięcia. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, jak i utrzymanej nią w mocy decyzji z dnia [...] stycznia 2007 r. jednoznacznie bowiem wynika, że po przeprowadzeniu postępowania organ nadzoru stwierdził, że decyzja Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] kwietnia 1958 r. wydana została bez podstawy prawnej (str. 3 decyzji z dnia [...] stycznia 2007 r. oraz str. 2 decyzji z dnia [...] marca 2007 r.).
Za chybiony należy również uznać zawarty w skardze zarzut dotyczący braku stanowiska organów w sprawie wydania kwestionowanych decyzji z naruszeniem przepisów art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego. Przedmiotowe postępowanie toczyło się (zgodnie z treścią złożonego wniosku) w tzw. trybie nadzoru regulowanym przepisami art. 156, 157 i 158 Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ nie miał więc obowiązku przedstawiania w tym postępowaniu swojego stanowiska dotyczącego możliwości uchylenia lub zmiany decyzji na podstawie art. 155 kpa. Dodatkowo przywołać jedynie można wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lipca 1993 r. sygn. akt I SA 1892/92 (publ. ONSA 1994, nr 3, poz. 116), w którym stwierdzono, że w trybie art. 155 kpa nie można dokonywać zmiany decyzji dotkniętej wadą nieważności w celu jej sanowania. Należy także mieć na względzie, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 kpa stanowi jeden z elementów nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego obejmujących
przypadki weryfikacji decyzji dotkniętych wadami kwalifikowanymi i niekwalifikowanymi oraz decyzji prawidłowych. System ten jednak oparty jest na zasadzie niekonkurencyjności, a więc poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usuniecie tylko określonego rodzaju wadliwości i nie mogą być stosowane zamiennie (por. m.in. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks Postępowania Administracyjnego Komentarz, Wyd. 6, C.H.Beck, s. 678). Naruszenie wyłączności stosowania określonego trybu nadzwyczajnego weryfikacji decyzji stanowiłoby rażące naruszenie prawa, będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji (np. wyrok Naczelny Sąd Administracyjny z dnia 25 stycznia 2000 r. sygn. akt I SA 286/99, niepubl.).
Z wyżej wyjaśnionych względów Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.