Tezy
Dla oceny oczywistości błędu, który na podstawie art. 19 rozporządzenia Komisji nr 796/2004 umożliwia skorygowanie wniosku pomocowego w każdym momencie po jego złożeniu, nie ma znaczenia to czy błąd ten był istotny. Otóż także błąd oczywisty może zarazem być błędem istotnym, co nie wyklucza zastosowania art. 19 rozporządzenia Komisji nr 796/2004.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Pietrasz (spr.), Sędziowie sędzia WSA Jacek Pruszyński, sędzia WSA Urszula Barbara Rymarska, Protokolant Beata Rusiecka, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 07 października 2009 r. sprawy ze skargi M. D. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] maja 2009 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności do gruntów rolnych na rok 2008 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w S. z dnia [...].12.2008 r., nr [...], 2. stwierdza, że wymienione w pkt 1 decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.
Uzasadnienie
W dniu 20 maja 2008 r. Pan M. D. (dalej jako skarżący), złożył w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej jako ARiMR) w S. wniosek o przyznanie płatności do gruntów rolnych na 2008 r.
w postaci jednolitej płatności obszarowej (JPO) do wszystkich zadeklarowanych działek rolnych (A, B, C) o powierzchni 14,33 ha, uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych (UPO) do działek rolnych o symbolach A1, A2 o powierzchni 4,29 ha i uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni przeznaczonej na paszę, uprawnianych na trwałych użytkach zielonych (PZ)
do działek o symbolach B i C o powierzchni 5,33 ha.
Podczas kontroli administracyjnej wniosku stwierdzono nieprawidłowości dotyczące działek rolnych zadeklarowanych na działkach ewidencyjnych nr [...] położonych w woj. p., powiat s., gmina D., obręb R.
Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. wystosował do skarżącego wezwanie w celu złożenia wyjaśnień w zakresie nieścisłości stwierdzonych podczas kontroli. W odpowiedzi na wezwanie, skarżący złożył korektę wniosku, w której dokonał zmniejszenia powierzchni działki rolnej A oraz rozdzielnia działki B na B
i BA.
Decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. Nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. odmówił skarżącemu przyznania płatności JPO, UPO oraz PZ. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, iż podstawą odmowy przyznania płatności była różnica między powierzchnią zadeklarowaną a ustaloną powierzchnią kwalifikującą się do objęcia jednolitą płatnością obszarową. Powierzchnia zgłoszona we wniosku o przyznanie płatności na 2008 rok do JPO wynosiła 14,33 ha, zaś powierzchnia stwierdzona w czasie kontroli administracyjnej 9,78 ha.
Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. decyzją z [...] maja 2009 r. nr [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Organ II instancji, powołując się na art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2007 r. Nr 35, poz. 217, ze zm.) oraz art. 15 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającym szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) Nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników, stwierdził, że złożona przez skarżącego korekta wniosku, w której została zmniejszona powierzchnia działki rolnej A z 9,00 ha do 4,45 ha należy traktować jako powierzchnię zawyżoną. Różnica procentowa pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną a stwierdzoną wyniosła
46,52%. Z uwagi, iż różnica między powierzchnią zadeklarowaną do JPO a powierzchnią stwierdzoną przekracza 30 % lecz nie więcej niż 50% powierzchni stwierdzonej, płatności w danym roku nie przyznaje się.
Z uwagi, iż skarżący nie spełnił warunków do przyznania JPO, zgodnie z art. 7 ust. 3 ustawy o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego, nie przysługują mu również płatności UPO.
Odnosząc się do zarzutów odwołania, organ II instancji podkreślił, że ARMiR nie ponosi odpowiedzialności za błędne wypełnienie wniosku. To skarżący był zobowiązany do zachowania szczególnej staranności przy określaniu powierzchni oraz rodzaju upraw zgłaszanych do płatności i za swoje postępowanie ponosi odpowiedzialność. Jednocześnie organ wskazał, że zgodnie z art. 3 ust. 2 pkt. 4 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w sprawach dotyczących płatności bezpośredniej i płatności uzupełniającej, organ administracji publicznej zapewnia stronom na ich żądanie czynny udział w postępowaniu. Z uwagi na to, że skarżący żądania takiego nie złożył, organy ARiMR, zarówno I jak
i II instancji, odstąpiły od zawiadamiania strony o prawie wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.
Na powyższą decyzję skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wnosząc o jej uchylenie łącznie z decyzją
ją poprzedzającą wydaną przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w S. Skarżącej decyzji zarzucił naruszenie art. 6, 7, 8 i 9 Kpa, art. 3 ustawy o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego oraz art. 19 Rozporządzenia Komisji (UE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r.
W uzasadnieniu skargi jej autor wskazał, iż w dniu 20 maja 2008 r., podczas składania wniosku o przyznanie płatności został zobowiązany przez urzędniczkę
do naniesienia licznych poprawek, co było warunkiem przyjęcia wniosku. W ten sposób powstał dokument praktycznie wykreowany przez urzędniczkę a nie przez niego. Dodatkowo skarżący wskazał, iż złożony wniosek zawierał oczywiste błędy,
na które nie zwrócił uwagi zarówno organ I jak i II instancji - suma powierzchni działek z załączników nie odpowiadała powierzchni wskazanej we wniosku. Z uwagi na powyższe, niezrozumiałym jest, dlaczego w świetle art. 19 rozporządzenia Komisji (UE) nr 796/2004 z 21 kwietnia 2004 r. nie miał możliwości wypowiedzenia się
i sprostowania zaistniałych niezgodności - oczywistych błędów. Skarżący zarzucił również, że nie został poinformowany o treści art. 3 ust. 2 pkt 4 ustawy
o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, przez co został pozbawiony prawa wypowiedzenia się i wyjaśnienia oczywistego błędu.
Odpowiadając na skargę Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. wniósł o jej oddalenie, uznając ją za bezzasadną i podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Podstawowym celem i efektem kontroli sądowej jest eliminowanie z obrotu aktów i czynności organów administracji publicznych niezgodnych z prawem
i przywrócenie stanu zgodnego z prawem. Należy przy tym podkreślić, że sądy administracyjne nie mają uprawnień do merytorycznego rozpatrzenia sprawy
(np. do przyznania i wypłaty nienależnie potrąconych płatności bezpośrednich,
o co wnosi Skarżący). Orzeczenie sądu administracyjnego stanowi dopiero podstawę uzyskania merytorycznego, zgodnego z prawem, rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej (tu przez właściwe organy ARiMR).
W wyniku kontroli legalności przeprowadzonego w sprawie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. stwierdzono uchybienia przepisów prawa procesowego i materialnego, które uprawniały Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji.
Spór w sprawie dotyczy odmowy przyznania Skarżącemu wnioskowanych na 2008 r. dopłat (UPO, JPO) oraz nałożenia sankcji z uwagi na stwierdzone przez organ
(w toku kontroli wniosku przeprowadzonej w systemie komputerowym), zawyżenie przez Skarżącego powierzchni deklarowanych działek w części VII wniosku zatytułowanej "Oświadczenie o sposobie wykorzystania działek rolnych". Powierzchnia zgłoszona we wniosku o przyznanie płatności na rok 2008 do jednolitej płatności obszarowej wynosiła 14,33 ha. Natomiast powierzchnia stwierdzona
w czasie kontroli administracyjnej wynosiła 9.78 ha. Zauważyć należy, iż z części VI wniosku zatytułowanej "Oświadczenie o powierzchni działek ewidencyjnych" wynika, iż łączna powierzchnia całkowita działek ewidencyjnych (a nie powierzchnia gruntów rolnych na działkach ewidencyjnych) wynosi 10,15 ha.
W związku z powyższym w pierwszej kolejności należało odpowiedzieć
na pytanie, czy tego rodzaju błąd, jak popełniony przez Skarżącego jest błędem oczywistym, który może być skorygowany w każdym czasie, zgodnie
z postanowieniami art. 19 rozporządzenia Komisji nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych
w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz.U.UE.L.04.141.18), czy też skutkuje odmową przyznania wnioskowanych płatności na podstawie art. 138 ust. 1 rozporządzenia Komisji Nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 w odniesieniu
do systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania odłogowanych gruntów do produkcji surowców (Dz.U.UE.L.04.345.1)? Odpowiedź na tak postawione pytanie musiała, więc poprzedzić analiza wymienionych w nim przepisów tj.: art.19 rozporządzenia Komisji nr 796/2004 oraz art. 138 ust. 1 rozporządzenia Komisji Nr 1973/2004.
W myśl art. 19 rozporządzenia Komisji nr 796/2004, który określa zasady korygowania oczywistych błędów, z zastrzeżeniem art. 11 (dot. daty złożenia pojedynczego wniosku - dopisek Sądu) i art. 18 (dot. uproszczonych procedur - dopisek Sądu), wniosek pomocowy może być skorygowany w każdym momencie po jego złożeniu w przypadku gdy właściwe władze wykryją oczywiste błędy. Natomiast zgodnie z przepisem regulującym redukcje i wyłączenia odnośnie kwalifikacji tj. art. 138 ust. 1 rozporządzenia Komisji Nr 1973/2004 w brzmieniu obowiązującym w chwili rozstrzygania w sprawie, z wyjątkiem przypadków siły wyższej bądź okoliczności nadzwyczajnych zgodnie z definicją zawartą a w art. 72 rozporządzenia (WE)
nr 796/2004, jeżeli w wyniku kontroli administracyjnej bądź kontroli na miejscu wykryte zostanie, iż ustalona różnica między zadeklarowanym a wyznaczonym obszarem w rozumieniu art. 2 punkt 22 rozporządzenia (WE) nr 796/2004 przekracza 30 % wyznaczonego obszaru lecz nie więcej niż 50% za przedmiotowy rok nie przyznaje się żadnej pomocy. Z porównania ww. norm wynika, że tylko pierwsza
z nich tj. art.19 rozporządzenia Komisji nr 796/2004, nie przewiduje sankcji w postaci pozbawienia lub ograniczenia uprawnienia do przyznania pomocy w związku
z błędami wykrytymi przez właściwe władze ARiMR, natomiast norma zawarta w art. 138 ust. 1 rozporządzenia Komisji Nr 1973/2004 w przypadku błędów wykrytych
w wyniku przeprowadzonej kontroli administracyjnej bądź kontroli na miejscu
w zależności od wielkości stwierdzonej różnicy między zadeklarowanym
a stwierdzonym obszarem - przewidują niekorzystne skutki dla wnioskodawcy
w postaci odmowy przyznania płatności w danym roku. Z treści analizowanych przepisów wynika również, że na zastosowanie sankcji wpływ mają zarówno okoliczności towarzyszące naruszeniu, jak i skala tego naruszenia.
Dlatego też przed zastosowaniem właściwej normy należało ustalić w sprawie nie tylko skalę naruszenia prawa, lecz również charakter błędu oraz okoliczności towarzyszące naruszeniu. W przypadku, bowiem ustalenia, że w sprawie mamy, jak podnosi Skarżący, z oczywistym błędem polegającym na omyłce w wykonaniu działania arytmetycznego organ powinien zastosować art. 19 rozporządzenia Komisji nr 796/2004, który nie przewiduje sankcji w postaci pozbawienia lub ograniczenia uprawnienia do przyznania pomocy w związku z błędami wykrytymi przez właściwe władze ARiMR, zamiast norm przewidujących niekorzystne skutki dla wnioskodawcy w postaci odmowy przyznania płatności bezpośredniej.
Oczywistość omyłki oraz jej charakter (błąd rachunkowy) można stwierdzić porównując treść wniosku pomocowego złożonego przez Skarżącego, w tym m.in. dane wykazane w sekcjach VI i VII wniosku oraz wyjaśniając okoliczności towarzyszące jej popełnieniu. W sekcji VI zatytułowanej "Oświadczenie
o powierzchni działek ewidencyjnych" należy, bowiem wymienić wszystkie działki ewidencyjne będące w posiadaniu rolnika, na których znajdują się grunty rolne, natomiast w sekcji VII zatytułowanej "Oświadczenie o sposobie wykorzystania działek rolnych" wnioskodawca wykazać powinien powierzchnię działek rolnych
w powiązaniu z powierzchnią działek rolnych w granicach działek ewidencyjnych.
Z treści wystosowanego do Skarżącego przez organ pierwszej instancji wezwania do złożenia wyjaśnień wynika, że nieścisłości wykryto właśnie porównując powierzchnie gruntów rolnych na działce ewidencyjnej ogółem (Sekcja VI kol.10)
z sumą powierzchni części działek rolnych w granicach działki ewidencyjnej (Sekcja VII kol. 6) oraz powierzchnie gruntów rolnych na działce ewidencyjnej niezgłoszonych do programów pomocowych (Sekcja VI kol.11) oraz powierzchnie gruntów rolnych na działce ewidencyjnej zalesionych (Sekcja VI kol.12) (karta Nr 9
i 10 akt adm.). Jednakże organ nie ustalił okoliczności towarzyszące temu naruszeniu, ani też charakteru wykrytego błędu, a w konsekwencji dokonał oceny wykrytych nieścisłości jedynie z punktu widzenia skali tego naruszenia. Z zestawienia natomiast danych wynikających z sekcji VI i VII wyraźnie wynika daleko idąca rozbieżność. Biorąc zaś pod uwagę wyjaśnienia strony przedstawione już na etapie postępowania administracyjnego (np. w odwołaniu od decyzji) pozostaje stwierdzić,
że w przedmiotowej sprawie pojawił się oczywisty błąd. W ocenie Sądu, wszystkie okoliczności i ustalenia przedstawione w rozpatrywanej sprawie wskazują, iż rację ma skarżący, zarzucając organowi II instancji, iż nie uwzględniono faktu wystąpienia oczywistego błędu we wnioskach pomocowych. Odrzucając zaś koncepcję oczywistego błędu, który pozwala na skorygowanie przez producenta wniosku pomocowego w każdym momencie po jego złożeniu, bez wnikliwej analizy przedstawionych wyżej okoliczności w świetle przepisu art. 19 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 naruszono zasady, wynikające z art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego,
w myśl których organy Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa prowadząc administracyjne postępowanie w sprawie przyznania określonego wsparcia finansowego zobowiązane są stać na straży praworządności, jak również zobowiązane są w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy.
Sąd nie podziela w pełni stanowiska, iż zmiany w korekcie wniosku
o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych, dotyczące ilości działek rolnych, ich powierzchni i rodzajów użytków nie mogą być traktowane jako oczywiste błędy w rozumieniu art. 19 rozporządzenia Komisji (UE) nr 796/2004 z dnia
21 kwietnia 2004 r., skoro opisują w części inny stan faktyczny, niż stan wykazany
w pierwotnej treści wniosku (wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 czerwca 2006 r.,
IV SA/Wa 346/06, LEX nr 219283). Otóż w opinii Sądu dla oceny oczywistości błędu, który na podstawie art. 19 rozporządzenia Komisji nr 796/2004, umożliwia skorygowanie wniosku pomocowego w każdym momencie po jego złożeniu, nie ma znaczenia to czy błąd ten był istotny. Otóż także błąd oczywisty może zarazem być błędem istotnym, co nie wyklucza zastosowania art. 19 rozporządzenia Komisji
nr 796/2004.
Reasumując Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja, została podjęta
z naruszeniem przepisu art. 19 rozporządzenia Komisji nr 796/2004 (o mieszanym charakterze materialno - procesowym) poprzez jego pominięcie. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracyjne powinny ustalić powierzchnie użytków rolnych uprawnionych do otrzymania płatności bezpośrednich dokonując jednocześnie korekty zgodnie z ww. regulacją.
Stwierdzone naruszenie dało Sądowi podstawę do uchylenia zaskarżonych decyzji, stosownie do dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm., dalej w skrócie jako: p.p.s.a). Orzeczenie o niewykonywaniu zaskarżonych decyzji, Sąd oparł o przepis art. 152 cytowanej ustawy - Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.