Tezy
Postępowanie wyjaśniające poprzedzające odmowę wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji może dotyczyć jedynie kwestii formalnych. Nie może ono natomiast dotyczyć zagadnienia, czy przyczyny nieważności decyzji rzeczywiście miały miejsce. To może być wyjaśnione dopiero po wszczęciu postępowania w sprawie nieważności decyzji.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Łukaszewska-Macioch /spr./ Sędziowie NSA Anna Lech NSA Jan Paweł Tarno Protokolant Ewa Nieora po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 marca 2004 r. sprawy ze skargi P. w ... oraz Z. na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia ... lutego 2003 r. nr ... w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej 1/ uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia ... grudnia 2002 r. Nr ..., 2/zasądza od Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast na rzecz P. w ... kwotę 30 (trzydzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, 3/ stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.
Uzasadnienie
Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, po ponownym rozpatrzeniu sprawy na wniosek P. w ... oraz Z., decyzją z dnia ... lutego 2003 r. nr ... utrzymał w mocy decyzję z dnia ... grudnia 2002 r. nr ..., którą - na podstawie art. 157 § 3 kpa - odmówił wszczęcia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia ... września 1997 r. nr ... stwierdzającą nieważność orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. ... z dnia ... lipca 1968 r. o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w ... przy ul. ... u zbiegu z ul. ..., uregulowanej w księdze wieczystej nr ..., obejmującej działkę nr ... o powierzchni 58675 m2.
W uzasadnieniu organ podał, że nie jest dopuszczalne obecnie prowadzenie kolejnego postępowania administracyjnego w sprawie legalności decyzji z dnia ... września 1997 r., ponieważ była ona już przedmiotem oceny prawnej dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 października 1998 r. IV SA 2077/98, a także w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 6 sierpnia 1999 r. III ARN 77/99, z której wynika, że decyzja jest zgodna z prawem. Okoliczność ta stanowi procesową przeszkodę do wszczęcia postępowania nadzorczego, bowiem organ jest związany oceną prawną Sądu zgodnie z art. 30 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 z późn. zm.).
Skargi na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast złożyli do Naczelnego Sądu Administracyjnego P. w ... oraz Z. .
Skarżący P. w ... wniósł o uchylenie obu decyzji wydanych przez Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast w niniejszej sprawie. Skarżący zarzucił, że decyzja podjęta przez ten organ w postępowaniu nadzorczym w dniu ... lipca 1997 r., utrzymana następnie w mocy decyzją z dnia ... września 1997 r., została wydana bez udziału skarżącego, choć jego terenu sprawa dotyczyła. P. w ... został pominięty już w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania nadzorczego. Wydając zaś decyzję ostateczną z dnia ... września 1997 r. organ nie wziął pod uwagę pisma skarżącego z dnia 18 września 1997 r. będącego w istocie wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdyż w uzasadnieniu decyzji nie odniósł się w żaden sposób do jego treści. Organ w ogóle nie nadał biegu temu wnioskowi; jeżeli traktował wniosek jako spóźniony, powinien poinformować stronę o możliwości złożenia wniosku o przywrócenie terminu albo wydać orzeczenie stwierdzające uchybienie terminu. P. w ... wniósł na ostateczną decyzję z dnia ... września 1997 r. skargę
do Naczelnego Sądu Administracyjnego, gdyż wymagał tego interes prawny P. ale w ten sposób w obrocie znalazły się jednocześnie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz skarga do NSA na decyzję ostateczną. Ponieważ wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie został rozpoznany, to oznacza, że nie został wyczerpany środek, jaki przysługiwał stronie w postępowaniu, o którym mowa w art. 34 ust. 1 ustawy o Naczelnym Sadzie Administracyjnym. W wyniku tego nastąpiło rażące naruszenie przepisów art. 61 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 kpa. To rażące naruszenie godzi w prawa procesowe skarżącego i skutkuje powstaniem przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Ponadto skarżący wskazał na fakt, iż co do sąsiednich nieruchomości, w oparciu o ten sam materiał dowodowy zapadły odmienne rozstrzygnięcia organu.
Skarżący Z. wniósł w swej skardze o uchylenie lub stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że decyzja jest bezzasadna, gdyż odmowa wszczęcia postępowania nadzwyczajnego na podstawie art. 157 § 3 kpa może nastąpić jedynie wtedy, gdy z takim wnioskiem wystąpił podmiot nie będący stroną w sprawie albo gdy wniosła go strona nie mająca zdolności do czynności prawnych (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8.11.1995 r. III SA 182/95 ONSA 1996/4/167.). Ponadto Z. podniósł, iż interpretacja przepisów art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. i art. 1 ust. 4 oraz art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 9 marca 1949 r. przyjęta w decyzji z ... września 1997 r. rażąco naruszyła zawarte w art. 6 i 7 kpa zasady praworządności oraz prawdy obiektywnej. Organ naruszył także zasady rzetelnego postępowania dowodowego określone w art. 75 - 77 kpa przez pominięcie zasadniczych dowodów, jakimi były ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego Miasta ... oraz decyzje o lokalizacji
szczegółowej ogrodów działkowych. W analogicznych sprawach ze skargi Z. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokami z dnia 23 kwietnia 2002 r. uchylił obie decyzje Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast stwierdzając naruszenie art. 7, 77 i 107 kpa. Ponadto - w ocenie skarżącego - w sprawie zaistniały nieodwracalne skutki prawne spowodowane urządzeniem ogrodu działkowego, którego likwidacja, będąca następstwem realizacji żądań nowego właściciela, pozbawi działkowiczów ich praw zagwarantowanych przez ustawę o pracowniczych ogrodach działkowych i art. 21 Konstytucji RP.
Odpowiadając na skargę Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Właściwym do rozpoznania skargi w niniejszej sprawie jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.
Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, przy czym rozstrzygając w granicach danej sprawy sąd administracyjny nie jest związany granicami skargi (art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).
Dokonując kontroli decyzji wydanych w niniejszej sprawie Sąd uznał, że skargę należało uwzględnić, choć z innych przyczyn, niż w niej podane.
Zważyć należy, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu (art. 157 § 2 kpa). Nie ma przy tym zastosowania ogólna reguła wyrażona w art. 61 § 3 kpa, że datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej, ponieważ art. 157 § 3 kpa stanowi, że odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji następuje w drodze decyzji.
Zatem wszczęcie postępowania wymaga uprzedniej kontroli ze strony organu, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne warunkujące jego dopuszczalność.
Na podstawie art. 157 § 3 kpa organ orzeka co do niedopuszczalności z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Decyzja wydana na podstawie art. 157 § 3 kpa jest wynikiem oceny zdolności do działania w sprawie osoby wnoszącej podanie, legitymacji strony, wykazania tego, że nie istnieje decyzja, której ważność należy poddać ocenie (por. B. Adamiak/J.Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, Warszawa 1998 s. 829).
Wynika z tego, że postępowanie wyjaśniające poprzedzające odmowę wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji może dotyczyć jedynie kwestii formalnych. Nie może ono natomiast dotyczyć zagadnienia, czy przyczyny nieważności decyzji rzeczywiście miały miejsce. To może być wyjaśnione dopiero po wszczęciu postępowania w sprawie nieważności decyzji (por. wyroki NSA z dnia 8.07.1999 r. IV SA 2152/97, z dnia 22.09.1999 r. IV SA 1400/97, a także z dnia 25.11.2003r., I SA 694/02 - niepubl.).
Sąd uznał, że w niniejszej sprawie Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast naruszył powyższą zasadę, ponieważ jako przyczynę odmowy wszczęcia postępowania nadzorczego wobec własnej decyzji nadzorczej z dnia ... września 1997 r. przyjął fakt związania oceną prawną zawartą w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego dotyczących legalności decyzji o wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości. Tym samym organ wdał się w problematykę oceny przyczyn nieważności, co było niedopuszczalne na tym etapie postępowania.
W tej sytuacji Sąd uznał, że zaskarżona decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia ... grudnia 2002 r. nr ... podlegają uchyleniu, ponieważ naruszają art. 157 3 kpa i naruszenie to może mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Z powyższych względów Sąd, na postawie art. 145 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 cyt. ustawy.