Tezy
O nieodwracalności skutków prawnych można mówić wtedy, gdy cofnięcie, zniesienie skutków prawnych wymaga takich działań, do których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może zastosować formy aktu administracyjnego indywidualnego, nie może też skorzystać z drogi postępowania administracyjnego.
Skutki techniczne, które nastąpiły na nieruchomości nie oznaczają nieodwracalnych skutków prawnych.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Anna Lech (spr.) Sędziowie WSA - Jolanta Zdanowicz Asesor WSA - Jerzy Siegień Protokolant - Iwona Kosińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lutego 2005 r. sprawy ze skarg J. G., E. P., M. W. i P. W. na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] listopada 2003 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2003 roku, numer [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz J. G., E. P., M. W. i P. W. kwotę po 30 (trzydzieści) złotych dla każdego z nich tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, decyzją z dnia [...] listopada 2003 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2003 r., nr [...], stwierdzającą, że decyzja Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] lutego 1975 r., nr [...] o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w L. przy ul. [...] o powierzchni [...] m2, oznaczonej na mapie nr [...] z dnia [...] czerwca 1974 r. jako działki nr [...]i nr [...], została wydana z naruszeniem prawa.
W uzasadnieniu decyzji Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast przedstawił następujący stan sprawy:
decyzją z dnia [...] lutego 1975 r. Naczelnik Dzielnicy [...], działając na podstawie przepisów ustawy z dnia 13 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64) orzekł o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w L., przy ul. [...] o powierzchni [...] m2, oznaczonej na mapie nr [...] z dnia [...] czerwca 1974 r. jako działki nr [...] i [...], stanowiące współwłasność J. W., Z. W., M. W., A. W. i J. G.
Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] lutego 1975 r. wystąpiły A. W. i J. G. W toku postępowania A. W. zmarła, a jej spadkobiercami są M. W., P. W. i E. P. zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego dla [...] z dnia [...] lutego 2003 r., nr [...].
Decyzją z dnia[...]maja 2003 r., nr [...] Wojewoda [...] stwierdził, że decyzja Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] lutego 1975 r., nr [...] została wydana z naruszeniem prawa. Nie stwierdzono jednak jej nieważności, gdyż wywołała ona nieodwracalne skutki prawne.
Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli J. G., E. P., M. W. i P. W. Odwołujący się podnieśli, że istniejąca na wywłaszczonej nieruchomości sieć telefoniczna rozdzielcza, ciepłociągi, sieć wodociągowa oraz utwardzony przez samochody i przechodniów pas gruntu nie stanowią przesłanek negatywnych stwierdzenia nieważności, tym bardziej, że przedmiotowa nieruchomość nie ma charakteru drogi publicznej.
Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast stwierdził, że zgodnie z art. 3 ust 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. wywłaszczenie jest dopuszczalne, jeżeli wywłaszczana nieruchomość jest ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obronności Państwa, albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. Wniosek o wywłaszczenie złożyła Dyrekcja Inwestycji Miejskich [...]. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że przedmiotowa nieruchomość jest niezbędna pod budowę ulicy [...] w dzielnicy "[...]", co potwierdza decyzja lokalizacyjna Wydziału Gospodarki Przestrzennej Urzędu Miasta L., nr [...]. W decyzji wywłaszczeniowej podano natomiast, że przedmiotowa nieruchomość jest niezbędna pod budowę bazy dla Kombinatu Budowlano-Remontowego [...] "[...]", co potwierdza decyzja o lokalizacji szczegółowej Wydziału Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Rady Narodowej m. L. z dnia [...] sierpnia 1969 r., nr [...] (nr sprawy [...] i [...]). Należy wobec tego
uznać, że dokonano wywłaszczenia na cel nie wskazany we wniosku o wywłaszczenie. Tym samym organ wywłaszczeniowy rażąco naruszył prawo, bowiem nie tylko nie wykazał, że nieruchomość jest niezbędna na cel wskazany we wniosku, lecz również orzekł o wywłaszczeniu na cel inny niż podany we wniosku. Z akt archiwalnych nie wynika przy tym, aby wnioskodawca składał wniosek o zmianę celu wywłaszczenia nieruchomości.
Z akt sprawy, a w szczególności z protokołu rozprawy wywłaszczeniowej (bez daty) nie wynika, aby biegli, którzy wykonali operaty szacunkowe przedmiotowej nieruchomości, brali w niej udział, zgodnie z art. 22 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, który stanowi, że odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu opinii biegłych.
Skoro zatem biegli nie brali udziału w rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej, a tym samym strony nie miały możliwości wysłuchania ich opinii, to należy stwierdzić, że w tym zakresie nastąpiło rażące naruszenie prawa, co potwierdza także orzecznictwo Sądu Najwyższego (wyrok z dnia 4 czerwca 1998 r., sygn. akt III RN 38/98) i Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z dnia 18 lutego 2003 r., sygn. akt I SA 1727/01 oraz wyrok z dnia 7 kwietnia 2003 r., sygn. akt I SA 1022/01).
Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W przedmiotowej sprawie wystąpiła wskazana przesłanka i w związku z tym organ nadzoru jest obowiązany stwierdzić nieważność kwestionowanej decyzji.
Mając jednak na uwadze, że na przedmiotowej nieruchomości została wybudowana droga asfaltowa oraz sieć telefoniczna rozdzielcza ze studzienką, ciepłociągi, linie oświetlenia, a także sieć wodociągowa, sieć kanalizacji sanitarnej i sieci kanalizacji deszczowej Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast stwierdził, iż nie jest możliwe przywrócenie stanu prawnego przedmiotowych nieruchomości sprzed wywłaszczenia, skoro zostały realizowane inwestycje, z którymi związane są nowe obowiązki i uprawnienia.
Na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast złożyli skargi J. G., E. P., M. W. i P. W. i wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania ich odwołania od decyzji organu pierwszej instancji.
Skarżący zarzucili zaskarżonej decyzji:
1) naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 kpa polegające na utrzymaniu w mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2003 r. w sytuacji, gdy ustalone na podstawie zgromadzonych dowodów fakty wskazywały na konieczność jej uchylenia i odmiennego orzeczenia co do istoty sprawy przez stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] lutego 1975 r., nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości położonej w L., przy ul. [...] o powierzchni [...] m2, oznaczonej na mapie nr [...] z dnia [...] czerwca 1974 r. jako działki nr [...] i [...], z uwagi na zaistnienie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, tj. wydanie tej decyzji z rażącym naruszeniem prawa;
2) naruszenie art. 156 § 2 kpa polegające na stwierdzeniu, że decyzja Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] lutego 1975 r. o wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości wywołała nieodwracalne skutki prawne, w związku z czym nie jest możliwe stwierdzenie jej nieważności;
3) naruszenie art. 140 kpa w związku z art. 107 § 1 i § 3 kpa polegające na sporządzeniu uzasadnienia zaskarżonej decyzji, z którego nie wynikają okoliczności wskazane w tych przepisach.
W obszernym uzasadnieniu skarg skarżący podali szereg argumentów na podtrzymanie zarzutów, a w szczególności na wadliwe zastosowanie przepisów art. 156 § 2 kpa.
W odpowiedzi na skargi Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast wniósł o ich oddalenie i podtrzymał argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
w pierwszej kolejności podnieść należy, że zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).
Skargi zasługiwały na uwzględnienie.
Podkreślić należy, że zgodnie z art. 134 § 1 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie jest stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej z dnia [...] lutego 1975 r. Naczelnika Dzielnicy [...] wydanej na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64).
Postępowanie takie toczy się w nowej sprawie, w toku którego należy wykazać, że decyzja dotknięta została jedną z ciężkich wadliwości, o których mowa w art. 156 § 1 kpa.
Organy obu instancji nie przeprowadziły należycie postępowania nadzorczego.
W szczególności nie zostało wykazane, który z przepisów ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości co do części decyzji dotyczącej wywłaszczenia został naruszony i że to naruszenie ma charakter rażący, a jedynie wykazano, że takie rażące naruszenie prawa nastąpiło co do przepisów dotyczących odszkodowania za nieruchomość.
Rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja ta nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa.
W niniejszej sprawie nie poczyniono ustaleń odnośnie występowania przesłanek z art. 156 § 1 kpa, w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości. Gdyby jednak organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy ustalił, że wystąpiły przesłanki stwierdzenia nieważności całej decyzji, to winien wykazać, że w sprawie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne.
O nieodwracalności skutków prawnych można mówić wtedy, gdy cofnięcie, zniesienie skutków prawnych wymaga takich działań, do których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może zastosować formy aktu administracyjnego indywidualnego, nie może też skorzystać z drogi postępowania administracyjnego.
Skutki techniczne, które nastąpiły na nieruchomości nie oznaczają nieodwracalnych skutków prawnych, na co zasadnie wskazano w skargach.
Sąd uznał, że decyzje organów obu instancji naruszyły przepisy art. 7, 77 § 1, 107 § 3, 156 § 1 i 156 § 2 kpa, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Z tych względów sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.
Na podstawie art. 152 powołanej wyżej ustawy sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Rozstrzygnięcie to traci moc w chwili uprawomocnienia się wyroku.
O kosztach sąd orzekł na podstawie art. 200 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 97 § 2 powołanej ustawy Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.