Tezy
W odrębnej sprawie o odszkodowanie za przejętą nieruchomość, wartością przedmiotu zaskarżenia, o jakiej mowa w przepisach art. 216-218 i art 231 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administarcyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), jest różnica między wysokością odszkodowania ustaloną z zaskarżonej decyzji, a wysokością odszkodowania, jakiej domaga się strona skarżąca. Różnicę tę skarżący obowiązany jest podać stosowanie do art 215 p.p.s.a.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Jan Kacprzak po rozpoznaniu w dniu 22 lipca 2010 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia A. S., K. S., W. S. i E. S. na zarządzenie Przewodniczącego Wydziału I Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 maja 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 792/10 wzywające do uiszczenia solidarnie wpisu sądowego od skargi na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną p o s t a n a w i a: uchylić zaskarżone zarządzenie.
Uzasadnienie
A. S., K. S., W. S. i E. S. złożyli skargę na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] o ustaleniu odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa, z przeznaczeniem na pas drogi krajowej, prawa własności nieruchomości, położonej w obrębie [...] miasta R., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, w łącznej kwocie [...] zł. Jednocześnie skarżący uiścili wpis sądowy w wysokości 100 zł.
Przewodniczący Wydziału I Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarządzeniem z dnia 27 maja 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 792/10 wezwał skarżących do uzupełnienia wpisu sądowego w kwocie 1.900 zł należnego od wniesionej skargi. Jako podstawę prawną ww. zarządzenia wskazano art. 220 § 1 i § 3 w zw. z art. 214 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oraz § 1 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 221, poz. 2193).
Skarżący A. S., K. S., W. S. i E. S. złożyli zażalenie na to zarządzenie wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu zażalenia skarżący podnieśli, że wysokość odszkodowania została niewłaściwie naliczona przez rzeczoznawcę majątkowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zażalenie zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do art. 199 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - zwanej dalej p.p.s.a.) strony ponoszą koszty postępowania związane ze swoim udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Oznacza to, że strona jest obowiązana ponosić koszty spowodowane swoim działaniem, w tym uiszczać należne opłaty sądowe.
Zgodnie z art. 230 § 1 p.p.s.a. od pism wszczynających postępowanie przed sądami administracyjnymi w danej instancji pobiera się wpis stosunkowy lub stały. Natomiast pismami wszczynającymi postępowanie w sprawie są skarga, skarga kasacyjna, zażalenie oraz skarga o wznowienie postępowania (§ 2 ww. przepisu).
Przepisy art. 230 i 231 p.p.s.a. dzielą wpisy sądowe od pism wszczynających postępowanie na stałe i stosunkowe. Stosownie do art. 231 p.p.s.a. wpis stosunkowy pobiera się w sprawach, w których przedmiotem zaskarżenia są należności pieniężne. W innych sprawach pobiera się wpis stały. Przepisy te pozostają w związku z art. 215-218 p.p.s.a., traktującymi o wartości przedmiotu zaskarżenia. Z analizy tych przepisów wynika, że obowiązek podania w skardze wartości przedmiotu zaskarżenia dotyczy tylko spraw, w których przedmiotem zaskarżenia są należności pieniężne, ponieważ tylko wówczas od tej wartości zależy wysokość wpisu.
Wniesiona w rozpoznawanej sprawie przez A. S., K. S., W. S. i E. S. skarga na decyzję Ministra Infrastruktury jest pismem wszczynającym postępowanie sądowoadministracyjne, a zatem podlega ona obowiązkowi wpisu sądowego. Zaskarżoną decyzją Minister Infrastruktury utrzymał w mocy decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] sierpnia 2009 r. orzekającą o ustaleniu na rzecz K. i A. S. oraz E. i W. S. odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa, z przeznaczeniem na pas drogi krajowej, prawa własności nieruchomości położonej w obr. [...] miasta R., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, w łącznej kwocie [...] zł. Prawidłowo zatem Sąd I instancji przyjął, że należnym wpisem od skargi na decyzję w przedmiocie ustalenia odszkodowania jest wpis stosunkowy. To bowiem charakter sprawy, w której wniesiono skargę, a ściślej to, czy przedmiot skargi wiąże się bezpośrednio z określonymi świadczeniami pieniężnymi będzie przesądzał o tym, jaki rodzaj wpisu strona będzie zobowiązana uiścić. Skarga ww.
skarżących, wniesiona w sprawie, w której organ administracji orzekł w oddzielnej decyzji o ustaleniu i przyznaniu określonej kwoty odszkodowania, objęta jest wpisem stosunkowym, gdyż przedmiotem zaskarżenia w rozumieniu przepisów art. 215 § 1, art. 216 i art. 231 p.p.s.a jest należność pieniężna. Sprawa ta jest odmienna od spraw, w których przedmiotem zaskarżenia są decyzje orzekające o wywłaszczeniu nieruchomości zawierające także ustalenie odszkodowania, jako obligatoryjny składnik decyzji o wywłaszczeniu (należnym wówczas wpisem jest wpis stały - uchwała NSA z dnia 20 maja 2010 r. sygn. akt I OPS 14/09).
Jednakże to, co wywołało zastrzeżenia Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego przedmiotowe zażalenie, to sposób obliczenia tego należnego wpisu sądowego od skargi. Punktem wyjścia jest stwierdzenie, że od skargi na decyzję o odszkodowaniu pobiera się wpis stosunkowy, którego wysokość zależy od wartości przedmiotu zaskarżenia. Tym przedmiotem zaskarżenia jest należność pieniężna w postaci kwoty odszkodowania za przejętą nieruchomość na rzecz Skarbu Państwa. Odszkodowanie - co do zasady - ustalane jest bowiem w formie określonej sumy pieniężnej, poza przypadkami przyznania nieruchomości zamiennej.
Wyłania się więc pytanie i podstawowy problem przy określaniu wysokości wpisu sądowego od zaskarżonej decyzji odszkodowawczej, a mianowicie, czy w takiej sprawie wartością przedmiotu zaskarżenia jest ustalona w zaskarżonej decyzji kwota odszkodowania, czy tylko ta część należnego zdaniem strony skarżącej odszkodowania, która przekracza powyższą - "decyzyjną" - kwotę odszkodowania, tj. ta część, która jest kwestionowana w skardze do sądu.
Powinna o tym przesądzić zasada zaskarżalności decyzji przez stronę. Zasadą jest, że zakres zaskarżenia decyzji (w całości lub w części) określa wola strony wyrażona w skardze lub wynikająca z jej treści, niezależnie od późniejszych uprawnień sądu administracyjnego do rozszerzenia granic rozpoznania skargi w danej sprawie na podstawie art. 134 i art. 135 p.p.s.a. (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie siedmiu sędziów z dnia 21 stycznia 2008 r. sygn. akt
I GSK 2039/06 - publ. ONSAiWSA 2008 r. nr 5, poz. 80).
Zawarte w omawianych przepisach określenie: wartość przedmiotu zaskarżenia, a tym samym wysokość należności pieniężnej (art. 215 § 1 i art. 216 p.p.s.a.) wskazuje, że akcent należy położyć na element zaskarżenia - to co zostało przez wnoszącego skargę zaskarżone. Z uwagi na istotę wpisu sądowego, którego uiszczenie jest warunkiem nadania biegu skardze, w przepisach tych chodzi zatem o wartość tego, co w ramach przedmiotu zaskarżonej decyzji jest w skardze kwestionowane wprost lub wynika z treści skargi i jej uzasadnienia, albo co wynika z istoty, charakteru i okoliczności sprawy.
Należy zatem przyjęć, że w sprawie odszkodowawczej wartością przedmiotu zaskarżenia jest wartość tego, co w ramach odszkodowania jako przedmiotu zaskarżonej decyzji jest przez stronę kwestionowane.
Takie stanowisko pozostaje w korelacji z podjętą przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwałą w składzie siedmiu sędziów z dnia 28 stycznia 2008 r. sygn. akt I FPS 7/07 (publ. ONSAiWSA 2008 r. nr 2, poz. 24), w której wskazano, że "w świetle przepisów art. 231 w zw. z art. 215 i 216 p.p.s.a. wartość przedmiotu zaskarżenia stanowi tylko ta część należności pieniężnej, która została zakwestionowana w skardze". Uchwała ta została podjęta w odpowiedzi na poważne wątpliwości prawne powstałe przy ustalaniu wysokości wpisu sądowego od kwestionowanych przez skarżących kwot zobowiązań podatkowych. Również w powołanym postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie siedmiu sędziów z dnia 21 stycznia 2008 r. sygn. akt I GSK 2039/06 (publ. ONSAiWSA 2008 r. nr 5, poz. 80) wskazano, że zaskarżoną należnością pieniężną jest różnica między kwotą podatków określoną w zgłoszeniu celnym, a kwotą tych podatków określoną w zaskarżonej decyzji.
Niewątpliwie pogląd zaprezentowany przez powiększone składy Naczelnego Sądu Administracyjnego w uchwale z dnia 28 stycznia 2008 r. sygn. akt I FPS 7/07 i w postanowieniu z dnia 21 stycznia 2008 r. sygn. akt I GSK 2039/06, będzie miał również zastosowanie przy określaniu wysokości wpisu sądowego od skargi na odrębną decyzję ustalającą odszkodowanie za przejętą nieruchomość.
Wartością przedmiotu zaskarżenia przy decyzji o odszkodowaniu za przejętą nieruchomość, o jakiej mowa w przepisach art. 216 - 218 i art. 231 p.p.s.a., nie jest zatem kwota odszkodowania wskazana w zaskarżonej decyzji administracyjnej, lecz zakwestionowana przez stronę wysokość odszkodowania jaka powinna być jej przyznana w decyzji. Oznacza to, że wartość przedmiotu zaskarżenia w takiej spawie stanowi różnicę pomiędzy wysokością odszkodowania, którego domaga się strona, a wysokością odszkodowania ustalonego w zaskarżonej decyzji. Interpretacja przepisów o wpisach sądowych prowadząca zawsze do określania wpisu od wysokości odszkodowania (należności pieniężnej) ustalonej w decyzji lub od całej wysokości należnej według strony, mimo kwestionowania w skardze tylko jej części, jako różnicy między tym co w decyzji, a tym co zdaniem strony z mocy prawa jej przysługuje, pozostawałaby także w kolizji z zasadą prawa do sądu, zawartą w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP oraz prowadziłaby do naruszenia art. 6 § 1 Europejskiej
Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności.
Podkreślić należy, że według art. 215 p.p.s.a. to na stronie spoczywa obowiązek wskazania wartości przedmiotu zaskarżenia. Przy zaskarżeniu odrębnej decyzji o ustaleniu wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, strona skarżąca zobowiązana jest do podania kwoty pieniężnej, o jaką - jej zdaniem - należne odszkodowanie powinno być wyższe od przyznanego w decyzji. W tych spawach z natury rzeczy skarżący ma wystarczającą wiedzę o wartości swojego prawa rzeczowego, o kształtowaniu się cen nieruchomości w lokalnym obrocie rynkowym, w szczególności przy sprzedaży nieruchomości, a zatem ma możliwość racjonalnej oceny co do kwoty odszkodowania za wywłaszczone prawo, jaką według niego powinien otrzymać, w porównaniu do wysokości odszkodowania ustalonej w decyzji.
Przenosząc powyższe na grunt przedmiotowej sprawy należy wskazać, że skarżący A. S., K. S., W. S. i E. S. w skardze nie wskazali przedmiotu zaskarżenia wprost, ani nie wynika ona z treści skargi. W takiej sytuacji przewodniczący wydziału sądu administracyjnego zobowiązany był do wezwania skarżących do uzupełnienia braku formalnego skargi w terminie określonym w art. 49 § 1 p.p.s.a., pod rygorem odrzucenia skargi, określonym w art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a., przez wskazanie wartości przedmiotu zaskarżenia (por. powołane postanowienie NSA z dnia 21 stycznia 2008 r. sygn. akt I GSK 2039/06 oraz postanowienia NSA z dnia: 2 lipca 2008 r. sygn. akt I GSK 885/07 - Lex nr 505984 i 31 stycznia 2008 r. sygn. akt II FSK 1723/07 - Lex nr 453373). Należy nadmienić, że wymóg wskazania przez stronę wartości przedmiotu zaskarżenia zawarty w art. 215 § 1 p.p.s.a. jest spełniony: przez wyraźne określenie kwoty tej wartości przy wnoszeniu skargi do sądu lub gdy wartość ta wynika z treści skargi albo w odpowiedzi na wezwanie
przewodniczącego do wskazania tej wartości.
Trzeba zatem przyjąć, że w odrębnej sprawie o odszkodowanie za przejętą nieruchomość, wartością przedmiotu zaskarżenia, o jakiej mowa w przepisach art. 216 - 218 i art. 231 p.p.s.a., jest różnica między wysokością odszkodowania ustaloną w zaskarżonej decyzji, a wysokością odszkodowania, jakiej domaga się strona skarżąca. Różnicę tę skarżący obowiązany jest podać stosownie do art. 215 p.p.s.a.
Mając na uwadze fakt, że skarżący nie określili wartości przedmiotu zaskarżenia, a Przewodniczący Wydziału Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie wezwał ich do wskazania tej wartości, to przedwczesne było wzywanie do uzupełnienia wpisu sądowego od skargi na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2010 r. określając ten wpis na podstawie § 1 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.).
W tym stanie rzeczy należy uznać, że doszło do naruszenia art. 216-218 i art. 231 p.p.s.a.
Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 197 i art. 198 p.p.s.a., orzekł o uchyleniu zaskarżonego zarządzenia.