Tezy
Niezakwestionowanie przez wojewódzki sąd administracyjny ważności zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.), w tym właściwości organu do jej wydania w sprawie , powoduje niedopuszczalność wystąpienia z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, o jakim mowa w art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 P.p.s.a., w toku ponownego rozpatrywnaia sprawy.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Kacprzak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Janina Antosiewicz sędzia del. WSA Wojciech Mazur Protokolant Ewelina Ryszka po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Skierniewicach o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Skierniewicach a Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku K. O., B. P., A. R. i G. K. (spadkobierczyń M. M.) o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy B. R. z dnia [...] kwietnia 1979 r. nr [...] w sprawie przejęcia na własność Skarbu Państwa, bez odszkodowania, w stanie wolnym od obciążeń, nieruchomości rolnej położonej we wsi P. postanawia: odrzucić wniosek.
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Skierniewicach, wystąpiło do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego z Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi, w przedmiocie rozpoznania wniosku K. O., B. P., A. R. i G. K. (spadkobierczyń M. M.) o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy B. R. z dnia [...] kwietnia 1979 roku Nr [...] o przejęciu na własność Skarbu Państwa bez odszkodowania, w stanie wolnym od obciążeń na podstawie art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 roku o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 roku o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. Nr 39 poz. 174 ze zm.) w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 15 lipca 1961 roku w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 32, poz. 161) oraz przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz. U. nr 39, poz. 198) nieruchomości rolnej o pow. [...] ha, położonej we wsi P., gmina B. R. stanowiącej
byłą własność M. M.
W uzasadnieniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Skierniewicach wskazało, iż wniosek M. M. o stwierdzenie nieważności w/w decyzji wpłynął do Wojewody Łódzkiego w dniu [...] grudnia 2002 r. Jak wynika z akt sprawy skarżący zmarł w dniu [...] grudnia 2002 r. W związku ze śmiercią skarżącego Wojewoda Łódzki decyzją z dnia [...] lipca 2003 r. Nr [...] umorzył postępowanie. W dniu [...] listopada 2003 r. do Wojewody Łódzkiego wpłynął wniosek K. O., B. P., A. R. i G. K., następczyń prawnych M. M., o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy B. R. z dnia [...] kwietnia 1979 r. Nr [...]. Wojewoda Łódzki postanowieniem z dnia [...] marca 2005 r. Nr [...] przekazał sprawę Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Skierniewicach wskazując w uzasadnieniu, iż nie jest organem właściwym do rozpoznania wniosku spadkobierczyń M. M.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Skierniewicach decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy B. R. W związku z wnioskiem skarżących o ponowne rozpatrzenie sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Skierniewicach decyzją z dnia [...] marca 2006 r. Nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi K. O., B. P., A. R. i G. K. wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, który wyrokiem z dnia 24 stycznia 2007 r. sygn. akt II SA/Łd 400/06 uchylił obie decyzje wydane w sprawie, zaś wniesiona od tego wyroku przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Skierniewicach skarga kasacyjna została oddalona przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 5 czerwca 2008 r. sygn. I OSK 809/07.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Skierniewicach postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2008 r. Nr [...] przekazało w trybie art. 65 § 1 K.p.a sprawę Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi jako organowi właściwemu do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy B. R. Kolegium wskazało w uzasadnieniu, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dominuje pogląd, iż organem właściwym do weryfikacji decyzji wydanych na podstawie art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r., jest Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, powołując wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 marca 2008 r. sygn. akt I OSK 434/07.
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi odesłał przedmiotowy wniosek wraz z aktami sprawy Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Skierniewicach, wskazując, iż sprawa była już rozpoznawana przez sądy administracyjne zarówno I jak i II instancji i żaden z sądów nie zakwestionował właściwości Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Skierniewicach do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy B. R. z dnia [...] kwietnia 1979 roku Nr [...].
Z powyższym stanowiskiem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie zgadza się Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Skierniewicach wskazując, iż w przedmiotowej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi i Naczelny Sąd Administracyjny nie analizowały właściwości rzeczowej organu podejmującego decyzję wskazując, iż pominięcie przez Sąd I instancji kwestii właściwości organów nie oznacza, że została ona przesądzona. Na poparcie wnioskowanego rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego Kolegium przytoczyło tezę trzecią z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 213/06 w brzmieniu: "Brak w wyroku sądu administracyjnego stanowiska w określonej kwestii nie może być uznany za ocenę prawną, o jakiej stanowi art. 99 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ani też art. 153 p.p.s.a." (LEX 235133). Z powyższych względów Samorządowe Kolegium Odwoławcze wnosi jak na wstępie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny jest właściwy do rozstrzygania sporów kompetencyjnych.
Spór taki powstaje w razie rozbieżności poglądów co do zakresu działania poszczególnych organów administracji publicznej i może przybrać postać bądź sporu negatywnego, gdy żaden z organów uczestniczących w sporze nie uznaje swojej właściwości w sprawie, bądź sporu pozytywnego, gdy wszystkie organy uczestniczące w sporze uznają swoją właściwość. W obu przypadkach spór kompetencyjny może powstać tylko w ramach konkretnej sprawy administracyjnej, która jest przedmiotem prowadzonego postępowania, albo co do której odmówiono nadania biegu postępowaniu.
W tej sprawie wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego jest jednak niedopuszczalny z uwagi na powołany już prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 24 stycznia 2007 r. II SA/Łd 400/06 (od tego wyroku skarga kasacyjna została przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 5 czerwca 2008 r. sygn. akt I OSK 809/07 oddalona).
Zauważyć bowiem należy, iż stosownie do treści art. 134 § 1 P.p.s.a. kontrola wojewódzkiego sądu administracyjnego odbywa się w granicach danej sprawy, ale sąd nie jest związany ani powołaną podstawą prawną, ani wnioskami skargi. Brak związania granicami skargi oznacza, że sąd nie ogranicza się do zbadania zasadności zarzutów skarżącego, ale ocenia, czy przy podjęciu zaskarżonego aktu lub czynności nie doszło do innych jeszcze naruszeń prawa. Sąd może na przykład uchylić zaskarżoną decyzję lub stwierdzić jej nieważność także z powodu innych naruszeń prawa oraz mimo innych wniosków skarżącego. W szczególności wojewódzki sąd administracyjny jest zobowiązany z urzędu badać czy zaskarżona decyzja jest dotknięta wadą nieważności w tym z powodu przesłanki z art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. - naruszenia przepisów o właściwości. Niezakwestionowanie przez wojewódzki sąd administracyjny ważności decyzji (niestwierdzenie nieważności decyzji) oznacza zatem, że Sąd nie dopatrzył się nieważności zaskarżonej decyzji, w tym uznał,
że zaskarżona decyzja została wydana przez organ właściwy w sprawie oraz, że także kwestia właściwości organu była przedmiotem rozstrzygnięcia Sądu (por. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 31 października 2008 r., sygn. I OSK 1732/07 oraz uzasadnienie uchwały w składzie siedmiu sędziów NSA z dnia 27 grudnia 2009 r., sygn. I OPS 6/09 LEX nr 530338).
Ocena prawna i wskazanie co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiąże w danej sprawie ten sąd oraz organ, którego działalność była przedmiotem kontroli sądowej (art. 153 P.p.s.a.).Ponadto w myśl art. 170 P.p.s.a. prawomocne orzeczenie wiąże inne sądy i organy państwowe, a w przypadkach przewidzianych w ustawie także inne osoby. Konsekwencją prawomocnego orzeczenia jest to, że nikt nie może negować faktu istnienia i treści takiego orzeczenia. Poza tym według art. 171 P.p.s.a. wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w prawomocnym wyroku z dnia 24 stycznia 2007 r. sygn. akt II SA/Łd 400/06, nie wypowiedział się wprawdzie wprost w kwestii właściwości organu, ale nie zakwestionował właściwości Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Skierniewicach do rozpatrzenia wniosku K. O., B. P., G. K. i A. R. (spadkobierczyń M. M.) o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy B. R. z dnia [...] kwietnia 1979 r. nr [...] o przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania w stanie wolnym od obciążeń nieruchomości rolnej. Nie stwierdził bowiem nieważności decyzji Kolegium, (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a.), a jedynie ją uchylił na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ P.p.s.a., kwestionując ją z innych przyczyn niż wymienione w art. 156 K.p.a.
Podkreślić należy, iż przy niezmienionym stanie prawnym, powołany wyrok wiąże Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Skierniewicach stosownie do treści art. 153 P.p.s.a., a wszystkie organy administracji i sądy na podstawie art. 170 i art. 171 P.p.s.a. W takiej sytuacji zakwestionowanie przez to Kolegium swojej właściwości i wystąpienie z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego było niedopuszczalne (por. postanowienie NSA: z dnia 4 czerwca 2008 r. sygn. akt I OW 26/08 - LEX nr 493861 i z dnia 22 maja 2009 r. sygn. akt I OW 175/08 - LEX 574274).
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznając wniosek Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Skierniewicach za niedopuszczalny, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. w związku z art. 64 § 3 i art. 15 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w postanowieniu.
Skutkiem tego postanowienia jest utrata mocy wiążącej postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Skierniewicach z dnia [...] sierpnia 2008 r. Nr [...] wydanego na podstawie art. 65 § 1 K.p.a.