Tezy
- Przepis art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym /Dz.U. nr 125 poz. 1371 ze zm./ nakłada obowiązek uzyskania zezwolenia na przewóz kabotażowy tylko na zagranicznego przewoźnika.
- Wykonywanie przewozu kabotażowego przez przedsiębiorcę krajowego nie uzasadnia wymierzenia kary na podstawie art. 92 ust. 1 pkt 3 powołanej ustawy.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 4 listopada 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 września 2004 r. 6/II SA 2813/03 w sprawie ze skargi Zakładu Techniczno-Budowlanego "P." Spółka z o.o. z siedzibą w O. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 24 czerwca 2003 r. (...) w przedmiocie obciążenia karą pieniężną - oddala skargę kasacyjną; (...).
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 8 września 2004 r. 6/II SA 2813/03 uwzględniając skargę Zakładu Techniczno-Budowlanego "P." Spółka z o.o. z siedzibą w O., uchylił decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z 24 czerwca 2003 r. i utrzymaną przez nią w mocy decyzję Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w O. z dnia 17 kwietnia 2003 r., nakładającą karę pieniężną za wykonywanie przewozu kabotażowego bez wymaganego zezwolenia.
W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, iż podstawę wymierzenia kary przez organ I instancji stanowił art. 29 ust. 1 i art. 92 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym /Dz.U. nr 125 poz. 1371 ze zm./. Do wymierzenia kary zaś doszło wskutek ustalenia w wyniku przeprowadzonej 17 kwietnia 2003 r. kontroli, iż samochód ciężarowy nr rej. (...) marki Daimler Benz z przyczepą przewoził płyty z miasta P.-O. do Z.-M. W protokóle kontroli jako załadowcę wskazano "P." Oddział Produkcji Pomocniczej, zaś jako właściciela pojazdu "P.-B." z Wiesbaden w Niemczech. Kontroler ustalił, iż pojazd stanowi własność firmy "P." GmbH z Wiesbaden i wykonuje przewóz rzeczy między dwiema miejscowościami na terenie Polski nie posiadając zezwolenia.
Decyzją z dnia 17 kwietnia 2003 r. Opolski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na "P." GmbH karę pieniężną w kwocie 15.000 zł. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności, a pojazd skierowano na parking strzeżony.
Z ustaleń organu, dokonanych po wydaniu decyzji wynika, iż Zakład Techniczno-Budowlany "P." Sp. z o.o. jest spółką prawa polskiego zarejestrowaną w KRS pod (...) z siedzibą w O. Spółka ma zarejestrowane i wpisane do rejestru dwa oddziały: w Krakowie i Wiesbaden w Niemczech. Właścicielem całości majątku, w tym środków transportu jest Zakład Techniczno-Budowlany "P." Sp. z o.o. z siedzibą w O.
Samochody Spółki, które używane są w Niemczech muszą być zarejestrowane w Niemczech i mają rejestrację niemiecką ze względu na przepisy niemieckiego prawa drogowego. Zatrzymany pojazd był własnością "P." Spółka z o.o. z siedzibą w O. i posiadał rejestrację niemiecką, a w dniu kontroli przewoził towary między budowami prowadzonym w Polsce.
Zakład Techniczno-Budowlany "P." Spółka z o.o. wniósł odwołanie podnosząc powyższe okoliczności i stwierdzając, że posiada wymagane zezwolenie na przewozy na potrzeby własne na terenie kraju oraz na przewóz towarów z Niemiec do Polski samochodami zarejestrowanymi w Niemczech, jednakże żaden organ nie chce jej wydać zezwolenia na wykonywanie przewodu na terenie Polski samochodami zarejestrowanymi w Niemczech. Zdaniem Spółki, zakwestionowany przewóz nie spełniał warunków kabotażu.
Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję przyjął, iż ustawa o transporcie drogowym w art. 4 pkt 2 zawiera definicję przewozu kabotażowego. Jest to przewóz wykonywany pojazdem samochodowym zarejestrowanym za granicą lub przez przedsiębiorcę zagranicznego między miejscami położonymi na terytorium RP. W rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2002 r. w sprawie kar pieniężnych w transporcie drogowym /Dz.U. nr 115 poz. 999/ w I pkt 3 załącznika, przewidziano za wykonywanie przewozu kabotażowego bez wymaganego zezwolenia, wymierzenie kary pieniężnej w wysokości 15.000zł.
Organ odwoławczy stwierdził nadto, iż wykonywanie transportu drogowego w Polsce wymaga rejestracji pojazdów w kraju, zaś wykonywanie transportu międzynarodowego wymaga przekroczenia granicy. W sprawie niniejszej żadna z tych sytuacji nie miała miejsca, co jest naganne, gdyż może prowadzić do obejścia prawa przez podmioty zagraniczne, które będą chciały wykonywać transport w Polsce samochodami zarejestrowanymi za granicą.
W skardze wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego Zakład Techniczno-Budowlany "P." Spółka z o.o. podniósł te same zarzuty co w odwołaniu, stwierdzając, iż czyniono starania o uzyskanie zezwolenia, lecz na skutek luki w przepisach Spółka nie mogła go uzyskać.
Uwzględniając skargę strony, Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił pogląd organu odwoławczego, że przedmiotowy przewóz mieści się w definicji ustawowej przewozu kabotażowego z art. 4 pkt 12 ustawy o transporcie drogowym, był bowiem przewozem wykonywanym przez pojazd zarejestrowany za granicą między miejscami położonymi w RP. Organ nie dostrzegł jednak, że nie każdy przewóz kabotażowy wymaga zezwolenia. Z art. 29 ust. 1 ustawy wynika wprost, że tylko wykonywanie takiego przewozu przez przewoźnika zagranicznego wymaga zezwolenia. Skoro ustawa nie nakłada takiego obowiązku na innych przewoźników, to w żadnym razie - zdaniem Sądu - nie wolno domniemywać jego istnienia. Ustawa definiuje przewóz kabotażowy, jednak z jej przepisów nie wynika, że może on być wykonywany tylko za zezwoleniem.
Obowiązek uzyskania zezwolenia nałożony jest tylko na jedną grupę przewoźników tj. przewoźników zagranicznych. Z takiej redakcji przepisów wynika, że pozostali przewoźnicy mogą wykonywać ten przewóz bez konieczności uzyskiwania specjalnego zezwolenia na wykonywanie przewozu kabotażowego.
Wniosek organu, że skoro ustawa nie nakłada obowiązku uzyskania zezwolenia na wykonywanie przewozu kabotażowego, to przewóz ten jako niedopuszczalny jest nieuprawniony. Nałożona na skarżącego kara wymierzana może być za wykonywanie przewozu kabotażowego bez wymaganego zezwolenia, tymczasem w sprawie niniejszej zezwolenie nie było od przedsiębiorcy polskiego wymagane, a jeśli nie było wymagane, to nie można karać za jego brak.
Uznając, iż zaskarżone decyzje wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego, Sąd uchylił obie decyzje na podstawie art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "a" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego Główny Inspektor Transportu Drogowego, reprezentowany przez radcę prawnego Pawła S. i zaskarżając wyrok w całości zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 92 ust. 1 pkt 3 oraz art. 4 pkt 12 ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, w brzmieniu obowiązującym do 28 września 2003 r., a w następstwie tego błędne uznanie, że nie byli objęci odpowiedzialnością administracyjną krajowi przedsiębiorcy wykonujący przewozy krajowe pojazdem zarejestrowanym za granicą.
Skarga kasacyjna domaga się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skarżący wywodzi, że brak przepisu nie może być uznawany za brak normy, jeżeli można wywieść ją z innych przepisów prawa. Zabieg polegający na niezamieszczeniu w ustawie przepisu przewidującego możliwość uzyskania zezwolenia na przewozy kabotażowe przez podmiot krajowy był zamierzony. Stanowi to przykład regulacji negatywnej, której treścią jest całkowite wyłączenie przewozów kabotażowych przez przedsiębiorcę krajowego, który powinien dokonywać obowiązków rejestracyjnych w kraju jego siedziby /art. 73 ust. 1 i 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym/. W przeciwnym razie pozbawione byłoby sensu definiowanie przewozów kabotażowych m.in. jako przewozów wykonywanych przez przedsiębiorcę krajowego pojazdem zarejestrowanym za granicą.
Skoro jednak taki stan faktyczny objęto definicją przewozów kabotażowych to oznacza, że uznano go za prawnie istotny i okoliczność tę należy uwzględniać przy wykładni innych przepisów, a także przy ocenie braku uregulowań, które przyznają legitymację do ubiegania się o określone uprawnienia. Odnosi się to także do art. 92 ust. 1 pkt 3 ustawy, stanowiącego o wykonywaniu przewozów kabotażowych bez wymaganego zezwolenia. Zdaniem organu, treść tego przepisu nie oznacza, że odpowiedzialności prawnej podlega tylko taki podmiot, który może uzyskać zezwolenie na podstawie art. 29 ustawy, a więc podmiot zagraniczny.
Odpowiada na tej podstawie każdy, a więc ten kto z przyczyn podmiotowych nie jest w stanie uzyskać stosownego zezwolenia. Przesądza o tym sformułowanie zamieszczone w art. 92 in principio "Kto wykonuje (...)"
Przymiotnik "wymaganego" odnosi się wyłącznie do zezwoleń wydawanych dla danej kategorii przewozów /w tym przypadku kabotażowych/, a nie wymaganych od konkretnego podmiotu. Jeżeli więc jakiś podmiot nie jest w stanie przedstawić zezwolenia z tego powodu, że nie posiadał legitymacji do jego uzyskania, to i tak sam brak wymaganego dla tych przewozów zezwolenia wyczerpuje hipotezę art. 92 ust. 1 pkt 3 ustawy, na podstawie którego wydano decyzję. Skarżący konkluduje, że skoro nie ma prawnej możliwości uzyskania zezwolenia na takie przewozy i ich wykonywanie poddano sankcji, to wykonywanie takich przewozów nie jest przez prawo polskie dopuszczalne, a podmiot je wykonujący podlega odpowiedzialności.
Wykładnia dokonana przez Sąd całkowicie pomija treść legalnej definicji przewozów kabotażowych, a Sąd nie próbował odtwarzać norm z obowiązujących przepisów. Brak pozytywnego przepisu, nakładającego obowiązek uzyskania zezwolenia na przewozy kabotażowe przez polski podmiot, Sąd zrównał z brakiem jakiejkolwiek normy wykluczającej ten rodzaj przewozów, gdy norma ta wynikała z art. 4 pkt 12 i art. 92 ust. 2 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym. Brak wyraźnego przepisu nie oznacza, że norma nie obowiązuje skoro można ją wyprowadzić z innych przepisów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Przedstawionej w zaskarżonym wyroku wykładni przepisów prawa materialnego nie można odmówić trafności.
Zasadnie Sąd ten przyjął, iż wykonywany przewóz odpowiadał definicji legalnej przewozu kabotażowego zamieszczonej w art. 4 pkt 12 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym /Dz.U. nr 125 poz. 1371 ze zm./., Powołana ustawa w art. 29 ust. 1 obowiązek uzyskania zezwolenia na przewóz kabotażowy nakłada tylko na zagranicznego przewoźnika. Jeśli więc - jak ustalono w toku postępowania - przewoźnikiem była Spółka z o.o. Zakład Techniczno-Budowlany "P." z siedzibą w O., a więc przedsiębiorca krajowy, to nie zachodziły ustawowe warunki do wymierzenia kary za wykonywany przewóz na podstawie art. 92 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym. Przepis ten w dacie wydania decyzji przewidywał wymierzenie kary pieniężnej, wykonującemu transport drogowy bez wymaganego zezwolenia na przewóz, który zaczyna się i kończy na terytorium Rzeczypospolitej, pojazdem zarejestrowanym za granicą. Właściwie Sąd, oceniając stosowanie tego przepisu, połączył go z zasadą wynikającą z art. 29 ust. 1 ustawy.
Przedstawiona przez skarżącego wykładnia prowadziłaby do penalizowania zachowań, w sytuacji kiedy z przepisów ustawy, w której ustawodawca dość szczegółowo określił przypadki uzasadniające stosowanie kary administracyjnej, możliwość taka nie wynika.
Z uwagi na to, iż w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 183 par. 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi, a z urzędu uważa jedynie, czy nie zachodzi nieważność postępowania, Sąd badał sprawę także w aspekcie istnienia przesłanek wymienionych w art. 183 par. 2 powołanej ustawy.
Jak wynika z akt w postępowaniu sądowym przed Sądem I instancji udział brał Zakład Techniczno-Budowlany "P." Spółka z o.o. z siedzibą w O. Podmiot ten, posiadający osobowość prawną był w istocie przewoźnikiem wykonującym przewóz w dniu kontroli.
Zatem w ocenie Sądu postępowanie przed Sądem I instancji nie było dotknięte nieważnością.
Na marginesie zauważyć należy, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dostrzegł, iż decyzja organu I instancji została skierowana do "P." GmbH w Wiesbaden, a więc podmiotu nieistniejącego, zaś doręczono ją Spółce "P." z siedzibą w O. Wady tej nie usunął organ odwoławczy utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję.
W sytuacji skierowania decyzji do podmiotu nie będącego stroną, istniała podstawa do stwierdzenia nieważności obu decyzji.
Ze względu na zakres kontroli, dokonywanej na skutek skargi kasacyjnej, uchybienie to nie mogło być uwzględnione przy orzekaniu.
Z powyższych względów, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną zasądzając koszty postępowania kasacyjnego w oparciu o przepis art. 204 pkt 2 powołanej ustawy.