I OSK 928/05 - Postanowienie NSA z 2006-01-24

Tezy

1. Informacje o obowiązującym prawie są również informacjami publicznymi, gdyż stanowią informację o działalności organów władzy publicznej. Odpowiadają więc zakresowi przedmiotowemu tych informacji wskazanemu w art. 61 Konstytucji, czy też używając terminologii z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej /Dz.U. nr 112 poz. 1198 ze zm./ są informacjami o sprawach publicznych. Nie stanowi natomiast tego typu informacji polemika z zapadłym rozstrzygnięciem czy żądanie dokonania przez organ wykładni prawa.

Tryb udostępniania informacji o obowiązującym prawie został uregulowany w ustawie z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych /t.j. Dz.U. 2005 nr 190 poz. 1606/, która przewiduje obowiązek ogłoszenia i udostępniania aktów, jednakże nie wskazuje na obowiązek stosowania Kpa. Informację udzieloną w trybie ustawy o dostępie stanowić mogą jedynie wiadomości o projektowanych aktach prawnych czy aktach nieogłoszonych.

1. Pismo informacyjne o tym, że informacja nie ma charakteru informacji publicznej, nie podlega kognicji sądów administracyjnych, nie mieści się bowiem w zakresie art. 3 par. 2 pkt 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

1. Strona ma prawo kwestionowania bezczynności organu w przypadku, gdy uznaje, iż żądane informacje są informacjami publicznymi i powinny być udzielone w trybie wnioskowym na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. W przypadku takiej skargi sąd dokonuje kwalifikacji żądanych informacji i w zależności od ich charakteru podejmuje stosowne rozstrzygnięcie. Stwierdzając lub nie stwierdzając bezczynność organu w zakresie informacji publicznej, ocenia wówczas prawidłowość dokonania przez organ kwalifikacji wniosków.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2006 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prokuratora Prokuratury Krajowej od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 lutego 2005 roku sygn. akt II SA/Wa 1879/04 w zakresie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi P. B. na pismo Prezesa Rady Nadzorczej Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie udzielenia informacji postanawia oddalić skargę kasacyjną

Uzasadnienie

Postanowieniem z dnia 22 lutego 2005r sygn. akt II SA/Wa 1879/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę P. B. na pismo Prezesa Rady Nadzorczej Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie udzielenia informacji. W uzasadnieniu wskazał, że skarżący w swoim wniosku domagał się w istocie odpowiedzi dotyczących informacji o obowiązującym prawie. Stąd przedmiotowy wniosek nie dotyczył informacji publicznej na gruncie ustawy z dnia 6 września 2001r o dostępie do informacji publicznej /DzU Nr 112, poz.1198/. Prawidłowa była więc forma w jakiej udzielono skarżącemu odpowiedzi, a mianowicie forma pisma, a nie decyzji. Zgodnie bowiem z art. 16 ust.1 ustawy o dostępie do informacji publicznej decyzja może być wydana tylko, gdy organ odmawia udostępnienia informacji publicznej lub umarza postępowanie w przypadku określonym w art.14 ust.2. Może być więc ona wydana wówczas, gdy w grę wchodzi możliwość zastosowania przedmiotowej ustawy. W sytuacji, gdy
wniosek skarżącego powołuje się wprawdzie na ustawę o dostępie do informacji publicznej, ale jej nie dotyczy, odmowa dokonania takiej czynności nie może nastąpić w formie decyzji administracyjnej, a jedynie pisma informacyjnego. Takie zaś pismo nie podlega kognicji sądów administracyjnych , nie mieści się bowiem w zakresie właściwości tych sądów wynikającej z art.3 §1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /DzU Nr 153, poz.1270 ze zm./. Zgodnie z tym przepisem sądy administracyjne sprawują kontrolę administracji publicznej w sprawach ze skarg na

1. decyzje administracyjne, 2. postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, 3. postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym na które służy zażalenie, 4. inne akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa, 5. akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, 6. inne akty jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej , 7. akty nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego , 8. bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4. Stąd na podstawie art.58§1 pkt 1 i §3 w związku z art. 3 ppsa odrzucono skargę.

Skargę kasacyjną od tego postanowienia wniósł Prokurator Krajowy. Zaskarżył on w całości przedmiotowe postanowienie, wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Zarzucił zaskarżonemu postanowieniu naruszenie art. 3 § 1 i 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez błędną jego wykładnię. Wskazał, że w wydanym piśmie Prezes PFRON dokonał jednostronnej czynności z zakresu administracji publicznej stwierdzając, że żądane informacje nie są informacjami publicznymi. Tym samym wywiązał się z przysługujących mu uprawnień do oceny charakteru żądanych informacji i obowiązku udzielenia odpowiedzi obywatelowi na złożony wniosek. Przy korzystaniu z tych uprawnień i wykonywania obowiązku kierował się przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. Obywatel zaś korzystał z przysługującego mu prawa do żądania informacji, która w jego ocenie stanowiła informację publiczną.

W tej sytuacji uprawniony jest wniosek, iż wymienione pismo jest aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, inną niż akty i czynności określone w art.1-3 § 2 art. 3 ppsa. Przyjęcie takiego charakteru spornego pisma poddaje go kognicji sądu administracyjnego. Taka zaś interpretacja prawna zdaje się być zgodna z orzecznictwem NSA / np. wyrok z dnia 11 grudnia 2002r sygn. akt II SA 2867/02, M. Prawn. 2003/4/148 czy z dnia 25 marca 2003r sygn. akt II SA 4059/02 M. Prawn.2003/10/436/. Sąd nie wypowiedział się wprawdzie w tych orzeczeniach co do charakteru pisma informującego wnioskodawcę, iż sprawa nie ma charakteru informacji publicznej, ale nie odrzucił skargi. W niniejszej sprawie zaś pozbawił skarżącego sądowej kontroli legalności działania administracji publicznej.

Skargę kasacyjną poparł skarżący P. B., który w odpowiedzi wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Podkreślił, iż pismo organu administracji publicznej rozstrzygające w sposób władczy i jednostronny na zewnątrz, iż informacja o której udostępnienie wystąpił obywatel, nie jest informacją publiczną jest aktem z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnień wynikających z przepisów prawa. W konsekwencji sąd nie tylko naruszył art.3§1 i 2 pkt 4 ppsa, ale także art.58 §1 pkt 1 ppsa. Podniósł przy tym zarzuty dotyczące innych naruszeń przepisów postępowania tj art..134§1 i 135 ppsa, w związku z nieuwzględnieniem naruszenia art.7, 19, 65 i 77 kpa, mających zastosowanie w sprawie na podstawie art. 45 ust. 3a ustawy z dnia 27 sierpnia 1997r o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych /DzU Nr 123, poz.776 ze zm/, który nakazuje we wszystkich sprawach rozstrzyganych przez PFRON stosować przepisy kpa. Sąd nie dopatrzył się
też w sprawie bezczynności Prezesa Rady Nadzorczej PFRON, który nie przekazał odwołania właściwemu ministrowi. Stąd akt wydany był przez niewłaściwy organ i jako taki nieważny. Zarzucił też sądowi naruszenie art. 61 ust.1 Konstytucji przez dokonanie wykładni zwężającej prawo do informacji. Większość pytań skarżącego dotyczyła bowiem zasad funkcjonowania, trybu działania, sposobu przyjmowania i rozpatrywania spraw - była więc informacją publiczną.

W odpowiedzi Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej z powodu braku uzasadnionych podstaw.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył że:

Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw. Zaskarżone postanowienie, mimo bowiem częściowo błędnego uzasadnienia -, odpowiada prawu. To błędne uzasadnienie nie stało się jednak podstawą zarzutu skargi kasacyjnej, ani nie miało wpływu na treść orzeczenia. Ponieważ jednak wpływa ono na sposób wykładni art.3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / DzU Nr 153, poz.1270 ze zm, powoływanej dalej jako ppsa/,aczkolwiek nie pociąga za sobą w konsekwencji możliwości wydania innego rozstrzygnięcia, Naczelny Sąd Administracyjny zasygnalizował to w swoim postanowieniu. Uznał on, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie niewłaściwie przyjął, iż w złożonym przez siebie wniosku P. B. nie domagał się informacji publicznej, lecz informacji o obowiązującym prawie. Informacje o obowiązującym prawie są bowiem również informacjami publicznymi, gdyż stanowią informację o działalności organów władzy publicznej. Odpowiadają więc zakresowi przedmiotowemu tych informacji
wskazanemu w art. 61 Konstytucji, czy też używając terminologii z art.1 ust.1 ustawy z dnia 6 września 2001r o dostępie do informacji publicznej /DzU Nr 112, poz.1198 ze zm/ są informacjami o sprawach publicznych. Nie stanowi natomiast tego typu informacji polemika z zapadłym rozstrzygnięciem czy żądanie dokonania przez organ wykładni prawa.

Ustawodawca konstytucyjny przewidując prawo do uzyskania informacji -publicznych wskazał jednocześnie w art.61 ust. 4 Konstytucji, iż tryb ich udzielania określają ustawy. Jedną z tych ustaw jest powoływana już ustawa z dnia 6 września o dostępie do informacji publicznej. Nie dotyczy ona jednak udostępniania wszelkiego typu informacji publicznych. Zgodnie bowiem z jej art.1 ust.2 przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Oznacza to, że pewne rodzaje informacji publicznej mogą być ujawnione tylko w specjalnym trybie bądź na odmiennych zasadach. Dotyczy to również informacji wymienionych w art. 6 ustawy. W takiej sytuacji zawiadamia się jedynie wnioskodawcę pismem, iż żądana informacja nie może być udostępniona w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, chyba, że wspomniane przepisy szczególne przewidują stosowanie kpa. W przedmiotowej sprawie wnioskodawca domagał się, poza żądaniem dokonania
wykładni prawa i kwestionowaniem zapadłego wcześniej w sprawie rozstrzygnięcia udzielenia informacji o obowiązującym prawie. Tryb udostępniania takich informacji został uregulowany w ustawie z dnia 20 lipca 2000r o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych /tekst jedn. DzU. z 2005 r Nr 190, poz.1606./, która przewiduje obowiązek ogłoszenie i udostępniania aktów, jednakże nie wskazuje na obowiązek stosowania kpa. Informację udzieloną w trybie ustawy o dostępie stanowić mogą więc jedynie wiadomości o projektowanych aktach prawnych, czy aktach nieogłoszonych.

Zarzutem podniesionym w skardze kasacyjnej było jednak w istocie naruszenie art. 3 §1 i §2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż nie obejmuje się zakresem art.3 §2 pkt 4 ppsa pism stwierdzających, iż żądane informacje nie są informacjami publicznymi, bądź jak należało stwierdzić w przedmiotowej sytuacji, informacjami podlegającymi ustawie z dnia 6 września 2001r. Zdaniem Prokuratora pismo takie stanowi w istocie jednostronną czynność z zakresu administracji publicznej, jest przejawem obowiązku organu i uprawnienia strony do żądania informacji publicznej. Podlega więc kognicji sądu administracyjnego, gdyż mieści się w zakresie art. 3 § 2 pkt 4 ppsa.

Przedstawiony w skardze kasacyjnej zarzut nie zasługuje jednak na uwzględnienie. Jak wskazuje się w orzecznictwie wspomniane w art.3 §2 pkt 4 ppsa / uprzednio odpowiednik w art.16 ust.1 pkt 4 ustawy z dnia 11 maja 1995r o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, DzU Nr 74, poz.368 ze zm./ uprawnienie należy traktować jako element szerszej kategorii pojęciowej , jaką jest prawo podmiotowe. Oznacza ono prawo do żądania od kogoś oznaczonego zachowania. Obowiązek należy zaś postrzegać, jako powinność obciążającą podmiot prawa/ por. postanowienie NSA z dnia 2 grudnia 1998r I SAB/Ka 16/98, ONSA 1999 nr 2 poz. 74 s.297/. Czynności te i akty muszą mieć charakter prawnie wiążący. Jak podkreśla M. Bogusz oznacza to, że wpływają one na sytuację tego podmiotu w taki sposób, że same tę sytuację wyznaczają bądź wywołują określony skutek prawny, jakie obowiązujące prawo wiąże z danym aktem lub czynnością/ M. Bogusz, Pojęcie aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących przyznania, stwierdzenia albo uznania
uprawnienia lub obowiązku, wynikających z przepisów prawa w rozumieniu art.16 ust.1 pkt 4 ustawy o NSA, ST 2000r nr 1-2 s. 182-183/.

Takiego charakteru nie posiada pismo informacyjne. Organ nie wywiązuje się tutaj z obowiązku udzielenia informacji publicznej, gdyż takiego obowiązku, na tle ustawy z dnia 6 września 2001r nie posiada, z uwagi na treść art.1 ust.2 tej ustawy. Także art. 61 Konstytucji nie nakłada takiego obowiązku na ten konkretny organ. Odsyła on bowiem w zakresie trybu udzielania informacji do ustaw szczególnych. Nie istnieje też tutaj uprawnienie do uzyskania informacji od wskazanego we wniosku organu, gdyż uprawnienie obywatela z art.61 Konstytucji zostało zrealizowane poprzez obowiązek ogłaszania aktów normatywnych. Należy też podkreślić, iż NSA przyjął iż ogłoszenie aktu normatywnego nie jest czynnością o której mowa w art.16 ust.1 pkt 4 , a obecnie art.3 § 2 pkt 4 ppsa. /por. postanowienie NSA z dnia 16 września 2004r sygn. akt OSK 247/04 ,ONSA/WSA 2004 r nr 2 poz.30/.

Nie można zaś przyjąć, iż charakteru aktu i czynności o której mowa w art.3§2 pkt 4 ppsa nabiera pismo z uwagi na to, iż dotyczy kwalifikacji prawnej informacji publicznej. Z uwagi bowiem na to, że w prawie administracyjnym obowiązuje zasada odformalizowania i o charakterze wniosku decyduje jego treść, a nie nazwa, tego typu kwalifikacja jest zawsze dokonywana przy okazji rozpatrywania skarg i wniosków z działu 8 kodeksu postępowania administracyjnego. Dzieje się to chociażby z uwagi na treść art.233-236 kpa. Zakwalifikowanie pisma jako skargi, a nie środka prawnego, nie powoduje natomiast objęcie go zakresem kognicji sądów administracyjnych. Sądy te wielokrotnie podkreślały , iż kwestia skarg i wniosków nie podlega ich kontroli, mimo iż także w tym przypadku istnieje obowiązek organu udzielenia odpowiedzi i uprawnienie strony do jej uzyskania./por. postanowienie NSA z dnia 13 lipca 1983r sygn. akt II S.A. 983/83,ONSA 1983r nr 2 poz.87, czy postanowienie WSA we Wrocławiu z dnia 19 kwietnia 2004r sygn. akt II
S.A./Wr 3/04./. Stąd nie można przyjąć, iż dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wykładnia w tej sprawie stanowi odstępstwo od dotychczasowej linii orzecznictwa tego sądu. Nie stanowi w szczególności odstępstwa od dotychczasowej linii orzecznictwa przyjęcie, iż pismo informacyjne o tym, że informacja nie ma charakteru informacji publicznej nie podlega kognicji sądów administracyjnych, nie mieści się bowiem w zakresie art. 3 § 2 pkt 4 ppsa. Nie przeczą temu powołane w skardze kasacyjnej wyroki NSA z dnia 11 grudnia 2002r sygn. akt II S.A. 2867/02, M. Prawn. 2003/4/148 czy z dnia 25 marca 2003r sygn. akt II S.A. 4059/02, M. Prawn. 2003/10/436. W powyższych wyrokach sąd wypowiedział się bowiem co do tego, iż w takiej sytuacji odpowiedź organu powinna nastąpić w formie pisma informacyjnego. Nie odrzucił jednak skargi tylko z tego powodu, iż organy podjęły w tych sprawach decyzje administracyjne, które zdaniem sądu, zostały podjęte bez podstawy prawnej. Stąd też sąd wyeliminował z obrotu prawnego te
decyzje , co mógł uczynić z uwagi na art.16 ust.1 pkt 1 ustawy o NSA /obecnie odpowiednik

art. 3 § 2 pkt 1 ppsa./. W sprawie chodziło więc o zupełnie inny przedmiot zaskarżenia.

Nie jest zasadny zarzut skarżącego, iż przyjęte rozwiązanie pozbawia stronę ochrony sądowej w zakresie dostępu do informacji publicznej. Także odrzucenie skargi jest bowiem przejawem tej kontroli. Przed tego typu czynnością sąd dokonuje oceny charakteru prawnego działań dokonanych przez organ administracji publicznej i ich kwalifikacji z punktu widzenia swojego zakresu właściwości. Strona ma prawo kwestionowania bezczynności organu w przypadku, gdy uznaje, iż żądane informacje są informacjami publicznymi i powinny być udzielone w trybie wnioskowym na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001r. W przypadku takiej skargi sąd dokonuje kwalifikacji żądanych informacji i w zależności od ich charakteru podejmuje stosowne rozstrzygnięcie. Stwierdzając lub nie stwierdzając bezczynność organu w zakresie informacji publicznej ocenia wówczas prawidłowość dokonania przez organ kwalifikacji wniosków.

Stąd Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art.184 w związku z art.182 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm./.